11 Slutsatser och
11.2 Förutsättningar för fortsatt utredning
Förslagen i denna rapport är inte av sådan art att avgiftssystemet är färdigt att infö- ras och det är inte heller klart för test i ett avgränsat geografiskt område. Natur- vårdsverkets bedömning är att man, oavsett om det handlar om ett test i ett geogra- fiskt avgränsat område eller ett fullskaligt införande, skulle behöva lösa alla de frågor som identifieras i denna rapport. Under vissa förutsättningar som närmare beskrivs nedan förordar Naturvårdsverket att man ytterligare utreder möjligheterna att införa det anpassade avgiftssystemet. En central fråga att ta ställning till är om utsläppsreduktioner i framtiden främst ska åstadkommas med regleringar eller genom en övergång till mer marknadsbaserade styrmedel. Det är viktigt att vara medveten om att ekonomiska styrmedel som bara läggs ovanpå ett utvecklat och aktivt system med regleringar inte kan uppfylla den potential för kostnadseffektivi- tet som ekonomiska styrmedel annars kännetecknas av. En övergång till mer mark- nadsbaserade styrmedel från regleringar skulle innebära något av ett regimskifte i ett land som Sverige, där regleringar traditionellt sett har varit det dominerande styrmedlet. Om marknadsbaserade styrmedel är den väg som bedöms som mest önskvärd, är ett första steg att satsa resurser på att genomföra de genomgripande förändringar som krävs för ett fungerande avgiftssystem på lång sikt. Vattenprisut- redningen (SOU 2010:17) konstaterar att många regleringar är utformade på ett sätt som gör att möjligheten att med framgång använda ekonomiska styrmedel kraftigt minskar. De skriver i sitt betänkande att om beslutsfattare menar allvar med ökad användning av ekonomiska styrmedel måste man samtidigt vara beredd att både undvika vissa skärpningar av kvantitativa regleringar samt göra vissa mindre stränga.
Naturvårdsverkets ekonomiska analyser visar att på kort sikt kan avgiftssyste- met leda till utsläppsreduktioner och kostnadsbesparingar (se kapitel 10). Här bör
dock påpekas att de kostnadseffektivitetsanalyser som har genomförts inte har omfattat transaktionskostnaderna för varken dagens styrmedel eller för avgiftssy- stemet. Det är mycket svårt att kvantifiera transaktionskostnaderna innan det finns ett detaljerat förslag på utformningen av avgiftssystemet och eftersom data oftast inte finns tillgänglig. Med mycket grova antaganden och uppskattningar av kostna- der bedömer Naturvårdsverket att transaktionskostnaderna för det kortsiktiga, an- passade avgiftssystemet (där enbart större reningsverk och skogsindustriföretag förses med utsläppstak) jämfört med dagens styrmedel kan komma att uppgå till runt 25% av kostnadseffektivitetsvinsterna i ett vattendistrikt. Detta ger en indika- tion om att transaktionskostnaderna för det kortsiktiga, anpassade system som re- dovisas i kapitel 8 bör kunna hållas på en rimlig nivå. Transaktionskostnaderna för att inkludera diffusa utsläpp på avgiftsmarknaden har inte beräknats men kan för- väntas vara betydligt högre.
Följande förutsättningar behöver vara uppfyllda för att det kortsiktiga, anpassade systemet ska vara värt att utreda vidare:
• På kort sikt kan avgiftssystemet fungera parallellt med den integrerade tillståndsprövningen av kväve och fosfor, men det är inte lämpligt att i samband med avgiftssystemets införande skärpa utsläppskraven i natio- nella föreskrifter för de verksamheter som förses med utsläppstak. Detta skulle kunna slå undan benen för avgiftssystemet.
• Befintliga bidragssystem, exempelvis delar av landsbygdsprogrammet, som konkurrerar med avgiftssystemets anskaffning av kompensatoriska åtgärder måste anpassas för att kunna fungera tillsammans med avgifts- systemet eller, om inte detta är möjligt, tas bort. (se avsnitt 6.4.3)
• Miljökvalitetsnormerna för vatten är direkt bindande för myndigheter och kommuner. Hänsyn till miljökvalitetsnormerna för vatten får inte innebä- ra sådana långtgående restriktioner för avgiftssystemets transaktioner att de utgör ett alltför stort hinder mot den flexibilitet som utgör grunden för avgiftssystemets potential att åstadkomma kostnadseffektiva minskningar av belastningen på havet (se avsnitt 7.3).
För att kunna ta ställning till den andra förutsättningen ovan måste bl.a. konsekven- serna av att förändra eller ta bort ersättningarna för minskat kväveläckage i lands- bygdsprogrammet analyseras. I en sådan utredning bör ingå att analysera auktions- förfarande inom landsbygdsprogrammet som ett mer avgränsat alternativt ekono- miskt styrmedel till avgiftssystemet. Vattenprisutredningen föreslår att det i sam- band med framtida förändringar av EU:s regelverk (t.ex. av landsbygdsförordning- en) och vid framtagandet av landsbygdsprogram för perioden 2014–2020 särskilt utreds vilka styrmedel som skulle vara effektiva för att få ut så mycket miljöeffekt som möjligt av dessa ersättningar. Naturvårdsverket kan i dagsläget bara konstatera att så som dagens program ser ut så kan det inte fungera tillsammans med den ut- formning av avgiftssystemet som beskrivs i kapitel 8. För att kunna ta ställning till den tredje punkten måste man utreda hur beaktande av miljökvalitetsnormerna i praktiken ska gå till. Först då kan det säkerställas vilka faktiska hinder
miljökvalitetsnormerna skulle kunna utgöra för avgiftssystemet. Regeringen över- lämnade i februari 2010 en lagrådsremiss om åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer till Lagrådet. En propositionen väntas lämnas till riksdagen våren 2010.
Naturvårdsverket vill betona att det inte är en effektiv användning av resurser att införa avgiftssystemet om det endast är tänkt att existera i några få år. Med de utsläppstak som föreslås i kapitel 5 på större reningsverk och skogsindustriföretag har avgiftssystemet en potential att minska utsläppen med ca 4 000 ton kväve och 40 ton fosfor jämfört med 2006 års nivå. De uppskattade reduktionsnivåerna ligger på cirka 25% respektive 15% av de kvarvarande BSAP-betinget på 16 700 ton kväve och 280 ton fosfor som anges i tabell 5.1. Om avgiftssystemet ska kunna bidra till några väsentliga belastningsreduktioner och kostnadsvinster även på lång sikt måste ytterligare förutsättningar vara uppfyllda:
• De största diffusa källorna måste förses med utsläppstak. Dessa står för en stor andel av belastningen på havet. Om dessa källor inte förses med utsläppstak kan inte avgiftssystemet åstadkomma några betydande ut- släppsreduktioner, åtminstone inte i relation till så långtgående utsläpps- reduktioner som de befintliga BSAP-betingen innebär.
• Verksamheter som ingår i avgiftssystemet som en reglerad källa (dvs. förses med utsläppstak) kan inte samtidigt mötas av successivt skärpta utsläppskrav. Utrymmet mellan gällande rätt och avgiftssystemets indivi- duella utsläppstak skulle då bli alltför litet för att några väsentliga kost- nadseffektivitetsvinster skulle kunna uppnås. Redan hot om eventuell skärpning av villkoren i tillstånden kan orsaka att verksamhetsutövarna föredrar att vidta egna åtgärder oavsett avgiftens nivå. Om man i till- ståndsprövningen enligt nuvarande miljölagstiftning inte kan ta hänsyn till att kväve och fosfor i hög grad tas omhand av avgiftssystemet kanske man på sikt måste lyfta ut kväve och fosfor ur den integrerade tillstånds- prövningen för att avgiftssystemet ska kunna fungera.
För att kunna ta ställning till dessa förutsättningar måste konsekvenserna av att reglera diffusa källor (inklusive jordbruket) analyseras. En sådan analys kan göras först när den konkreta utformningen av alla delar i systemet finns beskrivna. Na- turvårdsverket kan i dagsläget bara konstatera att om dessa källor inte förses med utsläppstak kan inte avgiftssystemet åstadkomma några betydande utsläppsreduk- tioner på sikt. På samma sätt måste konsekvenserna av att lyfta ut kväve och fosfor ur den integrerade tillståndsprövningen utredas.
Möjligtvis skulle ett avgiftssystem som omfattar flera länder kunna bidra till väsentliga utsläppsreduktioner på längre sikt även om diffusa källor inte förses med utsläppstak. Naturvårdsverket har dock inte utrett detta och det är därför oklart.