Linköpings universitet | Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling Masteruppsats, 30 hp | Masterprogram i statsvetenskap med inriktning mot offentlig förvaltning Vårterminen 2022 | LIU-IEI-FIL-A--22/04024--SE
Arbetsmarknadspolitisk samverkan på lokal nivå
– Hur uppfattar kommunala tjänstepersoner att förutsättningarna för den operativa samverkan i individärenden påverkats av Arbetsförmedlingens pågående reformering?
Labor market policy cooperation at the local level
– How do municipal officials perceive that the conditions for operational cooperation in individual cases have been affected by the Swedish Public Employment Service's ongoing reform?
Hannes Tomasson
Handledare: Mikael Rundqvist Examinator: Bo Persson
24 628 ord.
Linköpings universitet SE-581 83 Linköping, Sverige 013-28 10 00, www.liu.se
Abstract
The Swedish Public Employment Service's reform based on the so-called January agreement from 2019 has since its initiation been an ongoing issue in the Swedish public debate. As a result of the reform, several municipalities have expressed experiences that the operational cooperation in individual cases has deteriorated. The experiences are significant, as cooperation between the Swedish Public Employment Service, municipalities and other actors has been described as a prerequisite for realizing labor market policy.
The purpose of the thesis is therefore to study what the operational labor market policy cooperation in individual cases looks like in four Swedish municipalities and how municipal officials perceive that the conditions for this cooperation are affected by the Public Employment Service's reform.
This through a qualitative interview study, with a strategic selection of municipalities. The study is thus based on a local perspective and the selection of municipalities is made in order to cover several contextual factors that could potentially affect the municipal experiences. The theoretical starting points are taken from the theory of interorganizational cooperation.
The result shows consistent experience in all the municipalities interviewed that the conditions for the interorganizational operational cooperation in individual cases at the local level being negatively affected by the Swedish Public Employment Service's reform. Both in terms of cooperation
between the municipalities and the Public Employment Service as well as between the
municipalities and independent actors (in cases where they cooperated before the reform). The main reason for the deteriorating cooperation is described as a changed local presence, reduced contact areas and reduced personal relationships at the administrator level. These factors have also been identified by the municipal representatives as the most important factors to address in order for there to be an appropriate and well-functioning cooperation.
Keywords: Labor market policy, municipal perspective, interorganizational cooperation, interorganizational relations, Swedish Public Employment Service, reformation, operational cooperation in individual cases.
Innehållsförteckning
1. Inledning: Arbetsförmedlingens reformering ur ett kommunalt perspektiv ... 1
1.1. Forskningsproblem ... 1
1.2. Syfte och frågeställningar ... 5
1.3. Avgränsningar och motivering av fokusområde ... 5
2. Bakgrund: Arbetsmarknadspolitiken och dess utveckling ... 7
2.1. Arbetsförmedlingens roll i arbetsmarknadspolitiken ... 7
2.2. Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken ... 7
2.2.1. Kommunala insatser för arbetslösa ... 9
2.3. Privata utförare inom arbetsmarknadspolitiken ... 9
2.4. Arbetsförmedlingens reformering ... 10
2.4.1. Fristående aktörer får en större roll ... 11
2.4.2. En förändrad lokala närvaro ... 12
2.4.3. Det fortsatta reformarbetet ... 13
2.4.4. Kommunala erfarenheter av hur reformeringen påverkar samverkan ... 14
3. Tidigare forskning om arbetsmarknadspolitisk samverkan ... 16
3.1. Varför samverkar kommuner och Arbetsförmedlingen? ... 16
3.2. Hur uppfattar aktörerna att samverkan fungerar? ... 18
3.3. Sammanfattning och behovet av vidare forskning ... 19
4. Teoretiska utgångspunkter för interorganisatorisk samverkan ... 20
4.1. Interorganisatoriska relationer vid policyimplementering ... 20
4.1.1. Hur bör interorganisatoriska relationer studeras? ... 21
4.1.2. Varför bedrivs interorganisatorisk samverkan vid policyimplementering? ... 23
4.2. Samverkan genom interorganisatoriska nätverk ... 27
4.2.1. Att analysera policy- och implementeringsnätverk ... 28
4.3. Sammanfattande analytiskt ramverk ... 30
5. Tillvägagångssätt: en intervjustudie ... 33
5.1. Kvalitativ forskningsstrategi ... 33
5.1.1. Urval av analysobjekt... 34
5.2. Forskningsmetod: Insamling och analys av det empiriska materialet ... 36
5.2.1. Semi-strukturerade intervjuer ... 36
5.2.2. Urval av intervjupersoner ... 37
5.2.3. Kompletterande material ... 39
5.2.4. Abduktiv ansats ... 39
5.2.5. Tematisk dataanalys ... 40
5.3. Studiens trovärdighet ... 41
5.4. Etiska överväganden ... 41
6. Resultat: Erfarenheter av samverkan i en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet ... 43
6.1. Beskrivning av de deltagande kommunerna ... 43
6.1.1. Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitiska utmaningar ... 44
6.2. Arbetsmarknadspolitisk samverkan kring individärenden ... 45
6.2.1. Kommunala erfarenheter av den operativa individsamverkan ... 47
6.3. Varför bedrivs operativ samverkan kring individärenden? ... 49
6.3.1. Effekterna av samverkan ... 51
6.3.2. Målsättningar och incitament för att samverka ... 52
6.4. Förutsättningarna för samverkan när Arbetsförmedlingen reformeras ... 54
6.4.1. Hur uppfattar intervjupersonerna att reformeringen påverkat förutsättningarna för samverkan?... 55
7. Resultatanalys och diskussion ... 61
7.1. Kommunernas uppfattade problembild ... 61
7.1.1. Implikationer av en bristande operativ samverkan ... 63
7.2. Faktorer som utifrån ett kommunalt perspektiv påverkar samverkan ... 64
7.2.1. De fristående aktörernas logik ... 66
7.2.2. Arbetsförmedlingens samordnande roll och vikten av personliga relationer ... 67
7.2.3. Ytterligare förändringar som påverkat den operativa samverkan ... 68
8. Slutsatser och avslutande reflektioner ... 70
8.1. Slutsatser ... 70
8.2. Avslutande reflektion om reformeringens effekter ... 71
8.3. Förslag på vidare forskning ... 72
9. Referenser ... 74
9.1. Litteratur ... 74
9.2. Remissyttranden och regleringsbrev ... 80
9.3. Elektroniska källor ... 82
10. Bilagor ... 84
10.1. Bilaga 1: Utskicksbrev, förfrågan om intervju ... 84
10.2. Bilaga 2: Intervjuguide, standardiserad ... 85
1
1
1. Inledning: Arbetsförmedlingens reformering ur ett kommunalt perspektiv
1.1. Forskningsproblem
Sedan Arbetsförmedlingens reformering1 initierades till följd av Januariöverenskommelsen 2019 har det inkommit flera uppgifter om kommunala farhågor och sedermera kommunala erfarenheter om att reformeringen påverkat arbetsmarknadspolitisk samverkan på lokal nivå i en negativ riktning.
Erfarenheterna har bland annat framförts i remissyttranden på departementspromemorian Vissa lagförslag med anledning av en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet, Ds 2021:27, där flera kommuner beskriver att reformeringen medfört en försämrad och otillräcklig samverkan på individnivå mellan kommuner och Arbetsförmedlingen (se ex Uppsala kommun 2021; Haparanda kommun 2021; Hylte kommun 2021; Åmål kommun 2021; Flen kommun 2021; Arvidsjaurs kommun 2021). Exempelvis beskriver Stockholms stad att ”förutsättningarna för samverkan försvårats och försämrats i och med den pågående reformeringen” (Stockholm stad 2021), och Fagersta kommun beskriver att ”upparbetade strukturer och former för samverkan och samordning mellan kommuner och Arbetsförmedlingen inte finns kvar på samma sätt som innan
Arbetsförmedlingens reformeringsresa” (Fagersta kommun 2021).
Samverkan mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och andra aktörer är en förutsättning för att realisera arbetsmarknadspolitiken. Samverkan krävs bland annat för att arbetssökande ska få del av olika aktörers specifika kompetens och för att Arbetsförmedlingen ska klara av myndighetens uppdrag om att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad (SKR 2011, s.4; Mellberg m.fl. 2021, s.5; Tomander & Eliasson 2021, s.11; SOU 2020:41, s.53).
Kommuner och Arbetsförmedlingen samverkar både strategiskt och operativt. Strategisk samverkan har tidigare oftast skett inom ramen för olika lokala överenskommelser och operativ samverkan avser samverkan i individärenden på handläggarnivå. Den operativa samverkan är inte
1 Den pågående reformeringen av Arbetsförmedlingen kan benämnas på olika sätt. Till exempel benämner SKR den som ”Arbetsförmedlingens omläggning” och i Ds 2021:27 används lydelsen ”reformeringen av Arbetsförmedlingen och den arbetsmarknadspolitiska verksamheten”. I denna uppsats använder jag begreppen ”Arbetsförmedlingens
reformering”, ”reformeringen av Arbetsförmedlingen” eller ”reformeringen” för att beskriva den reformeringsprocess som initierades i och med Januariöverenskommelsen 2019.
2
standardiserad men kan delas in i två delar: information om individer och samordning kring individer. Det är Arbetsförmedlingen som har huvudansvaret för samverkan kring arbetssökande (Mellberg m.fl. 2021, s. 5-9 & 30).
Arbetsmarknadspolitiken har sedan 1940-talet varit ett statligt ansvarsområde, men historiskt har också kommunerna haft en viktig roll för att förverkliga arbetsmarknadspolitiska program. De kommunala egeninitierade arbetsmarknadsåtgärderna har sedan 1990-talets kris ökat och idag bedriver både staten och kommuner omfattande arbetsmarknadspolitiska insatser och verksamheter.
Kommuner har starka incitament att genomföra insatser för att få fler kommuninvånare i sysselsättning och de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna uppgår till en årlig kostnad på 5 miljarder kronor (Arbetsförmedlingen 2022; SKR 2020, s.12; Panican & Ulmestig 2019, s.112 &
108).
Med utgångspunkt i den så kallade Januariöverenskommelsen ska Arbetsförmedlingen reformeras i grunden (Socialdemokraterna 2019). Reformeringen innebär bland annat att fristående aktörer2 får en större roll i att förmedla arbetssökande. Reformarbetet har även medfört att Arbetsförmedlingens tidigare lokala närvaro genom arbetsförmedlingskontor till stor del förändrats.
Reformeringen har sedan dess initiering varit en het fråga inom den svenska samhällsdebatten.
Inom ramen för denna debatt kan flera, utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv, intressanta frågor identifieras. En sådan fråga är hur Arbetsförmedlingens reformering - som inneburit en förändrad lokal närvaro med fler nedlagda arbetsförmedlingskontor och ett ökat fokus på digitala kanaler - påverkat samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen. En annan intressant angränsande fråga är hur samverkansstrukturer på lokal nivå påverkats när fristående aktörer fått en större roll.
Med utgångspunkt från dessa frågor ämnar jag i denna uppsats undersöka kommunala erfarenheter av hur den operativa samverkan i individärenden påverkats till följd av Arbetsförmedlingens reformering.
Den empiriska fråga som jag ska undersöka handlar därmed om hur omorganiseringen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten med nya funktionsuppdelningar genom en ökad
2 Begreppet ”fristående aktör” brukas i uppsatsen som ett samlingsbegrepp för externa leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Även begreppet ”leverantör” kan användas som samlingsbegrepp för detsamma. Tidigare användes begreppet ”kompletterande aktör”.
3
marknadisering påverkat interorganisatorisk arbetsmarknadspolitisk samverkan i individärenden på lokal nivå mellan de involverande aktörerna (jämför Lundqvist 2017, s.216).
Studiens övergripande forskningsproblem är samhälleligt uppkommen (Esaiasson m.fl 2012, s.31) och grundas på empiriska observationer. Dessa observationer handlar om ett vad det verkar utbrett missnöje hos flera kommuner gällande att samverkan i allmänhet och den operativa
individsamverkan i synnerhet mellan dem och Arbetsförmedlingen försämrats i och med myndighetens reformering.
Sedan 1970- och 80 talet har det genomförts ett antal studier om interorganisatorisk implementering av aktiv3 arbetsmarknadspolitik i Sverige, både utifrån transnationella komparativa perspektiv och genom nationella studier av relationerna mellan kommuner och lokala arbetsförmedlingskontor (se ex Hanf, Hjern & Porter 1978; O´Toole 1983; Lundin 2007b). Lundin beskriver att kommunerna sedan de tidigare studierna under 1970- och 80-talet fram till 2007 fått en större roll i den aktiva arbetsmarknadspolitiken i Sverige (Lundin 2007b, s.656-657). Sedan Lundins studie har
kommunernas roll inom arbetsmarknadspolitiken ökat ytterligare i betydelse. Samtidigt har den pågående reformeringen av Arbetsförmedlingen medfört att myndigheten tagit ett steg tillbaka från utförandet av den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Utvecklingen ökar därmed relevansen av att på nytt studera relationen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna i den nya kontexten som reformeringen medfört.
Att reformeringen påverkar tidigare samverkansstrukturer är något som Arbetsförmedlingen själva beskrivit vid flera tillfällen. I reformeringens initiala skeende konstaterade Arbetsförmedlingen exempelvis att samverkan inte kommer kunna utgå från lokala överenskommelser på varje ort eller i varje kommun på samma sätt som tidigare (Arbetsförmedlingen 2019a, s.199). Två år senare
konstaterar Arbetsförmedlingen att reformeringen när den är genomförd sammantaget kommer medföra en delvis förändrad kontext för samverkan. Detta genom förändrade förutsättningar och behov av samverkan till följd av ökad nyttjande av digitala tjänster, en förändrad lokal närvaro och en utökad roll för fristående aktörer (Mellberg m.fl. 2021, s.15 & 30).
3 Med aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder menas oftast matchning, utbuds- och efterfrågeinriktade åtgärder. Det kan jämföras med passiva åtgärder som avser olika kontantstöd såsom arbetslöshetsersättning (Bengtsson & Berglund 2012, s.22).
4
Att kommuner kan komma att påverkas av reformeringen har också framkommit i tidigare forskning, där bland annat Panican och Ulmestig beskrivit att Arbetsförmedlingens pågående omställningsprocess sannolikt kommer påverka den lokala arbetsmarknadspolitiken (Panican &
Ulmestig 2019, s.109). Men eftersom reformeringen är ett relativt nytt fenomen vars effekter först börjat visa sig på senare tid är forskningsläget kring hur reformeringen påverkar
arbetsmarknadspolitiken på lokal nivå begränsad, inte minst när det gäller den operativa samverkan kring individärenden.
Det finns därmed behov av att mer specifikt undersöka hur reformeringen påverkar den lokala arbetsmarknadspolitiken och samverkan mellan de involverade aktörerna. Utifrån att kommuner, som är centrala aktörer inom arbetsmarknadspolitiken, uttryckt ett missnöje över hur reformeringen påverkat framför allt den operativa individsamverkan finns det också ett starkt behov av att mer på djupet undersöka kommunernas uppfattade problembild. Vikten av att både studera relationella aspekter mellan samverkande aktörer och uppfattningar hos enskilda aktörer har bland annat lyfts inom den tidigare forskningen om interorganisatoriska relationer vid policyimplementering och implementeringsnätverk. Inom dessa forskningsområden har forskare exempelvis beskrivit att några viktiga analytiska steg är att studera olika faktorer som påverkar relationer mellan aktörer och uppfattade problembilder hos enskilda aktörer inom ett nätverk (se ex Lundin 2007b; O´Toole 2007; Klijn 2008). För att mer på djupet undersöka uppfattningar av det aktuella fenomenet och samtidigt täcka in olika kontextuella förutsättningar som finns i olika kommuner genomförs i denna uppsats en kvalitativ intervjustudie (jämför Esaiasson m.fl 2012, s.253).
Den inomvetenskapliga relevansen av att studera lokal arbetsmarknadspolitik mer generellt motiveras utifrån konstateranden i tidigare forskning om att kommuner vid sidan om statliga institutioner under lång tid varit viktiga aktörer inom arbetsmarknadspolitiken och att den
kommunala arbetsmarknadspolitiken blivit alltmer omfattande. Men att kunskapen inom området trots ett ökat intresse under senare år alltjämt är begränsad (Forslund m.fl 2019, s.4; Ulmestig 2020, s.3; Panican & Ulmestig 2019, s.109; Lundin 2018, s.21; Lundin 2008, s.8). Utomvetenskapligt motiveras samhällsrelevansen av studier inom forskningsområdet ytterligare av utmaningar
avseende en relativt hög långtidsarbetslöshet i Sverige som ställer ökade krav på välfungerande och välorganiserad arbetsmarknadspolitik (se ex Arbetsförmedlingen 2021a, s.3; Flodberg, Häkkinen Skans & Wasén 2022, s.3)
5
1.2. Syfte och frågeställningar
Syftet med uppsatsen är att studera hur den operativa arbetsmarknadspolitiska samverkan i individärenden ser ut i fyra svenska kommuner samt hur kommunala tjänstepersoner uppfattar att förutsättningarna för denna samverkan påverkats av Arbetsförmedlingens reformering. Detta genom en intervjustudie, med ett strategiskt urval av kommuner utifrån kommunernas geografiska position och hur Arbetsförmedlingen valt att arrangera myndighetens lokala närvaro. Studien utgår därmed från ett lokalt perspektiv och urvalet av kommuner görs i syfte att täcka in flera kontextuella faktorer som potentiellt kan påverka de kommunala erfarenheterna.
Inom ramen för uppsatsens syfte utgår studien från följande frågeställningar:
▪ Hur bedrivs den operativa samverkan i individärenden i de aktuella kommunerna?
▪ Hur uppfattar tjänstepersoner hos kommunerna att förutsättningarna för denna samverkan påverkats av Arbetsförmedlingens reformering?
▪ Hur påverkas den operativa samverkan när fristående aktörer får en större roll?
1.3. Avgränsningar och motivering av fokusområde
Studien är avgränsad till att studera samverkan mellan olika organisationer i slutet av
implementeringskedjan som bedrivs för att förverkliga politiska mål och ambitioner om att få individer i sysselsättning. Fokus är därmed att undersöka interorganisatorisk samverkan för policyimplementering. Detta genom att studera hur den operativa arbetsmarknadspolitiska
samverkan kring individärenden ser ut i fyra mindre kommuner av olika karaktär och kommunala erfarenheter om hur denna samverkan påverkats av Arbetsförmedlingens reformering. Urvalet av kommuner beskrivs i avsnitt 5.1.1.
Avgränsningen att studera den operativa samverkan i individärenden motiveras utifrån det faktum som beskrivits i problembakgrunden om att det huvudsakligen är kring denna typ av samverkan som flera kommuner beskrivit erfarenheter om att det efter reformeringen skett en negativ utveckling. Eftersom det primärt är kommuner som framfört att samverkan blivit sämre är en ytterligare avgränsning för uppsatsen att studera deras erfarenheter. Detta för att skapa en djupare förståelse för vilka aspekter de uppfattar har påverkats och vilka faktorer som de menar behöver finnas på plats för att denna typ av samverkan ska vara välfungerande och ändamålsenlig. En ökad förståelse kring detta kan medföra insikter som kan vara till nytta inför den fortsatta reformeringen
6
för att främja en bättre samverkan kring individärenden, vilket i sin tur kan förbättra stödet till de arbetssökande som är i behov av det.
Det är erfarenheter och uppfattningar hos både chefer och medarbetare inom aktuella
arbetsmarknadsenheter eller förvaltningar hos de utvalda kommunerna som undersöks. Vilket innebär att jag i studien utgår från kommunala tjänstepersoners perspektiv. Arbetsförmedlingens ståndpunkter och perspektiv är i uppsatsen primärt hämtade från myndigheten egna dokument och analyser från central nivå. Det är därmed möjligt att de till viss del skiljer sig från erfarenheter hos enskilda handläggare hos Arbetsförmedlingen på lokal nivå.
Frågan om hur de fristående aktörerna påverkar förutsättningarna för samverkan motiveras utifrån att dessa genom reformeringen fått en större roll, vilket enligt bland annat Arbetsförmedlingen påverkar tidigare samverkansstrukturer. Detta genom att formerna och sätten för samverkan
förändras till följd av att exempelvis detaljkunskapen om arbetssökande under pågående planering i hög grad kommer finnas hos upphandlade leverantörer (Mellberg m.fl. 2021, s.30). Det gör det angeläget att undersöka frågan närmare också utifrån ett kommunalt perspektiv.
7
2. Bakgrund: Arbetsmarknadspolitiken och dess utveckling
Kapitlet inleds med en övergripande beskrivning av de huvudsakliga aktörerna som är involverade i införlivandet av den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken och avslutas med en redogörelse av Arbetsförmedlingens pågående reformering.
2.1. Arbetsförmedlingens roll i arbetsmarknadspolitiken
Arbetsförmedlingen är den statliga myndigheten som ansvarar för den offentliga
arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet (SFS 2007:1030, 1§).
Myndigheten ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad och ska enligt 2§ förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden, samt verka för att öka sysselsättningen på lång sikt. Arbetsförmedlingen har även enligt 5 & 6 §§ i myndighetens instruktion ett särskilt ansvar för ”handikappfrågor” inom arbetsmarknadspolitiken och för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på
arbetsmarknaden.
För genomförandet av myndighetens uppdrag har Arbetsförmedlingen flera olika insatser till sitt förfogande. Den vanligaste insatsen som Arbetsförmedlingen tidigare erbjudit i egen regi har varit platsförmedling genom vilken de som söker arbete kan få förmedlingsstöd i kombination med uppföljning för att säkerställa ett aktivt arbetssökande. Utöver de insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder i egen regi har tjänster sedan länger levererats av externa fristående aktörer. Till exempel har privata utförare under lång tid levererat utbildning inom arbetsmarknadspolitiken och sedan 2007 finns privata utförare också med som leverantörer av kompletterande
arbetsförmedlingstjänster i större utsträckning (Dir. 2016:56, s.4). En annan central aktör som sedan länge bedriver omfattande arbetsmarknadspolitiska verksamheter är kommuner.
2.2. Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken
Kommunerna har en viktig roll inom arbetsmarknadspolitiken och en lång historia av att bedriva arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Sveriges första offentliga arbetsförmedling upprättades exempelvis i kommunal regi år 1902 i Helsingborg. Men sedan inrättandet av Statens arbetsmarknadskommission 1940 övergick arbetsmarknadspolitiken till att bli ett statligt
8
ansvarsområde (Nationalencyklopedin; Arbetsförmedlingen 2022; SOU 1990:31, s.107).
Kommunerna har dock fortsatt att spela en central roll inom arbetsmarknadspolitiken.
Den svenska kommunala arbetsmarknadspolitiken har sedan 1990-talet expanderat och
kommunerna är idag en viktig aktör inom området, inte minst för arbetslösa med försörjningsstöd som står långt ifrån arbetsmarknaden. Kommunerna lägger stora resurser för att minska
arbetslösheten. Kommunala arbetsmarknadsverksamheter har årligen en nettokostnad på 5 miljarder, involverar 5 300 årsarbetare och 110 000 deltagare. Utöver detta har kommunen stora kostnader i att betala ut och administrera ekonomiskt bistånd till arbetslösa (SKR 2020, s.12;
Panican & Ulmestig 2019, s.108). Det kommunala åtagandet hänger även samman med
kommunernas ansvar inom bland annat utbildnings-, social-, och integrationsområdena (IAF 2021a, s.11).
Trots att kommunerna är centrala aktörer som bedriver omfattande arbetsmarknadspolitiska verksamheter är en återkommande slutsats från tidigare forskning att kunskapen om den
kommunala arbetsmarknadspolitiken är begränsad (se ex Panican & Ulmestig 2017; Panican &
Ulmestig 2019; Thorén 2012; Forslund m.fl. 2019). Bland annat lyfts i tidigare forskning
kunskapsluckor kring vad som görs och vad som uppnås (Panican & Ulmestig 2017. s.53; Panican
& Ulmestig 2019. s.112; Lundin 2018 s.21). Trots bristen på tidigare forskning kan dock vissa karaktärsdrag urskiljas för kommunala arbetsmarknadsåtgärder. Dessa handlar bland annat om att organiseringen av kommunala arbetsmarknadsåtgärder är heterogen, att insatser ofta handlar om olika aktiveringsinsatser för mottagare av försörjningsstöd samt att kopplingen mellan
försörjningsstöd och aktivering har blivit tydligare (Panican & Ulmestig 2017. s.7, 53-56 & 95;
Vikman & Westerberg 2017, s.7).
Den svenska arbetsmarknadspolitiken har också präglats av en oklar ansvarsfördelning mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen samt av en tudelning (SOU 2019:3, s.512; Lundin 2018, s.16; Thorén 2012, s.105). Tudelningen har inneburit att den statliga arbetsmarknadspolitiken oftast riktats till arbetslösa med arbetslöshetsförsäkring medan den kommunala arbetsmarknadspolitiken riktats till arbetslösa försörjningsstödstagare. Panican och Ulmestig beskriver det som att
arbetssökande har selekterats utifrån deras avstånd till arbetsmarknaden, där utförsäkrade och andra arbetslösa med försörjningsstöd som av Arbetsförmedlingen anses befinna sig i utkanten av
arbetsmarknaden ansetts vara kommunernas ansvar (Panican & Ulmestig 2017. s.38-39; Panican &
Ulmestig 2019. s.122).
9 2.2.1. Kommunala insatser för arbetslösa
Många kommuner har byggt upp egna arbetsmarknadsenheter genom vilka arbetslösa
försörjningsstödsmottagare erbjuds att delta i arbetsmarknadspolitiska insatser. Att kommunala arbetsmarknadsinsatser initieras kan relateras till den tydligare kopplingen mellan försörjningsstöd och aktivering. Kopplingen har sin grund i revideringar av Socialtjänstlagen 1998 (införda 2001) och 2015 som inneburit att kommunerna fått laglig rätt att begära att den som får försörjningsstöd under viss tid ska delta i aktiveringsinsatser för att få fortsatt försörjningsstöd (Vikman &
Westerberg 2017, s.7; Socialtjänstlagen 2001:453, 4 kap. 4 §). Andra orsaker för initieringen av kommunala arbetsmarknadsåtgärder kan härledas till Arbetsförmedlingens tolkningsföreträde om vilka arbetslösa de väljer arbeta med, bristande samarbete och kommunalt missnöje med
Arbetsförmedlingens insatser (Panican & Ulmestig 2019, s.113 & 122; Lundin 2018, s.17; Panican
& Ulmestig 2017. s.38-39).
Kommuner har även ekonomiska incitament att agera inom arbetsmarknadspolitiken. Dessa kan både handlar om att minska kostnaderna för försörjningsstödet samt om tillgång till arbetskraft (Panican & Ulmestig 2017, s.86-87; IAF 2021a, s.24). De ekonomiska incitamenten kan förstås utifrån att det vanligaste försörjningshindret för de som tar emot försörjningsstöd är arbetslöshet (SOU 2019:3, s.512). Så har det varit ända sedan Socialstyrelsen började samla in data kring detta 2010 och år 2020 var nära hälften av försörjningshindren arbetslöshetsrelaterade (Socialstyrelsen 2021).
De kommunala arbetsmarknadspolitiska insatserna liknar i många hänseenden de som erbjuds hos Arbetsförmedlingen. Till exempel kan båda aktörerna erbjuda jobbsökarinsatser, praktik, kortare utbildningar och förberedande insatser. Men till skillnad från Arbetsförmedlingen använder sig flertalet kommuner även av kommunala arbetsmarknadsanställningar genom vilka deltagarna får en tillfällig anställning inom den kommunala verksamheten, vilket kan leda till att deltagaren uppfyller a-kassans arbetsvillkor när den tillfälliga anställningen avslutas (Mörk, Ottosson & Vikman 2021, s.3 & IAF 2021a, s.10 & 25).
2.3. Privata utförare inom arbetsmarknadspolitiken
Privata utförare av arbetsmarknadspolitik är i sig inget nytt fenomen. Privata förmedlingar har till och med äldre anor än offentliga. Den första regleringen av privata förmedlingar kom redan 1884, vilket var 20år före den första offentliga förmedlingen. Men möjligheten för icke-offentliga aktörer
10
att vara utförare har inte alltid funnits. Från 1968 var det nämligen inte längre tillåtet att bedriva arbetsförmedling i förvärvssyfte i Sverige (SOU 1990:31, s.222-223; Lundin 2011, s.9). Det var först under början av 1990-talet som möjligheten för icke-offentliga alternativ åter öppnades. Den tydliga expansionen av privata utförare kom dock i och med regeringsskiftet 2006 och
Arbetsförmedlingen har till exempel sedan 2007 haft i uppdrag genom regleringsbrev att använda fristående aktörer som en del i tjänsteutbudet (Statskontoret 2015, s.134; Lundin 2011, s.9 & 12-13;
Ds 2021:27, s.22).
2.4. Arbetsförmedlingens reformering
Den pågående reformeringen av Arbetsförmedlingen har sitt ursprung i den så kallade Januariöverenskommelsen, som var en sakpolitisk överenskommelse som låg till grund för regeringsbildningen 2019. I överenskommelsens 18:e punkt beskrivs att Arbetsförmedlingen ska reformeras i grunden (Socialdemokraterna 2019).
I det ursprungliga reformförslaget stod att reformeringen skulle vara implementerad 2021 och innefatta ett valfrihetssystem enligt lagen (2013:311) om valfrihetssystem (LOV), genom vilket fristående aktörer i ökad utsträckning skulle matcha och rusta arbetssökande för lediga jobb. Det ursprungliga reformförslaget kom dock att revideras den 9:e december 2019 till följd av kritik och hot om en misstroendeförklaring (se ex SVT 2019). Kritiken handlade huvudsakligen om det uttalade LOV-systemet och att tidsramen för reformeringen var för snäv. Revideringen innebar därför att tidsplanen för reformeringen justerades till att det huvudsakliga regelverket ska träda i kraft under slutet av 2022 och att bestämmelsen om upphandlingssystem omformulerades till att
”den eller de upphandlingsformer som är mest ändamålsenlig för respektive tjänst användas”
(Regeringen 2019a).
Reformeringen innebär nya funktionsuppdelningar mellan offentligt och privat (se Lundqvist 2017, s.216 & 220) som delvis medför förändrade förutsättningar i Arbetsförmedlingens roll som ansvarig myndighet inom det arbetsmarknadspolitiska området. Arbetsförmedlingen kommer fortsatt ha kvar huvudansvaret och regleringen och finansieringen kommer fortsätta vara offentlig.
Arbetsförmedlingen ska också fortsatt erbjuda insatser och ansvara för personer med
funktionsnedsättningar (Ahlberg m.fl. 2019). Däremot kommer den huvudsakliga produktionen av arbetsmarknadspolitiska insatser övergå från offentlig till privat regi genom att fristående aktörer i ökad utsträckning ska rusta och matcha arbetssökande. Detta genom att genomförandet av den
11
offentliga tjänsten görs på entreprenad inom ramen för en marknadisering och skapandet av en så kallad kvasimarknad (se Blomqvist 2004, s.145; Hall 2012, s.32-33 & 35).
Arbetsförmedlingens nya roll i den reformerade verksamheten innebär att myndigheten ska fokusera på arbetsmarknadspolitiska bedömningar, statistik och analys, digital infrastruktur samt kontroll av arbetssökande och fristående aktörer (Ahlberg m.fl. 2019).
2.4.1. Fristående aktörer får en större roll
För att stärka arbetssökandes möjligheter på arbetsmarknaden utvecklade Arbetsförmedlingen som en del i reformeringsarbetet under 2019 den nya matchningstjänsten Rusta och matcha (KROM)4 (Arbetsförmedlingen 2021b).
Rusta och matcha lanserades som en försöksverksamhet i mars 2020 i 32 kommuner och Arbetsförmedlingen fick i regleringsbrevet för 2021 i uppdrag att utöka och utveckla
matchningstjänsten till fler leveransområden5 under året (Regeringen 2020b). Arbetsförmedlingen beslutade därför i mars 2021 att införa Rusta och matcha i hela landet och implementeringen skedde sedan i tre etapper i maj, september och december samma år. Det innebär att Rusta och matcha blivit den dominerande tjänsten för matchning av arbetssökande i Sverige (Arbetsförmedlingen 2021b; Blommé m.fl. 2021).
Utformningen av Rusta och Matcha gjordes med utgångspunkt i den tidigare matchningstjänsten stöd och matchning (STOM). Matchningstjänsterna har således flera likheter men också tydliga skillnader. En skillnad är att ett statistiskt bedömningsstöd som används i Rusta och Matcha för att bedöma om en arbetssökande tillhör målgruppen för tjänsten. Andra skillnader är att ersättningen inom Rusta och matcha i större utsträckning är resultatbaserad, att fristående aktörer har en större frihet att utforma insatser samt att deltagares placering i tjänsten utöver sex månader kan förlängas med ytterligare sex månader (IAF 2021b; Bennmarker m.fl. 2021; IAF 2018:14).
4 Från början benämndes tjänsten Kundval Rusta och Matcha.
5 Ett leveransområde är ett geografiskt avgränsat avtalsområde bestående av en eller flera kommuner som används av Arbetsförmedlingen vid upphandling (Arbetsförmedlingen 2021c).
12 2.4.2. En förändrad lokala närvaro
En viktig del inför den fortsatta reformeringen är att Arbetsförmedlingen ska säkerställa en ändamålsenlig lokal närvaro och en väl fungerande samverkan i hela landet. Det är en central uppgift som Arbetsförmedlingen fått i uppdrag i regleringsbreven för 2020, 2021 och 2022
(Regeringen 2020a; Regeringen 2019b; Regeringen 2020b; Regeringen 2021; se även Ds 2021:27).
Bakgrunden till dessa uppdrag är att Arbetsförmedlingen under 2019 genomförde omfattande neddragningar till följd av kraftigt minskade förvaltningsanslag och programmedel. Bland annat minskade myndigheten antalet anställda och antalet lokalkontor. I januari 2019 varslade
myndigheten 4 500 anställda om uppsägning och i april samma år fattades ett nytt inriktningsbeslut rörande Arbetsförmedlingens framtida kontorsnät. Inriktningsbeslutet innebar att 132 lokalkontor skulle avvecklas under 2019 och 2020. I början av 2019 fanns 238 kontor i 218 kommuner och enligt det nya inriktningsbeslutet skulle det i slutet av 2020 finnas 106 arbetsförmedlingskontor i 100 av landets 290 kommuner (Arbetsförmedlingen 2019b, s.8-9).
Arbetsförmedlingens omfattande neddragningar och planerade minskade närvaro mötte stora motreaktioner. Bland annat beskrev Arbetsmarknadsministern Nordmark och representanter från Centerpartiet att de ville bromsa nedläggningen av lokala arbetsförmedlingskontor för att säkerställa lokal närvaro och samverkan (SVT 2019; Centerpartiet 2019; Omni 2019).
I regeringsbrevet för 2020 fick Arbetsförmedlingen därför i uppdrag att säkerställa, och vid behov återställa, en ändamålsenlig lokal närvaro på samtliga orter där kontor lagts ner. Detta för att säkerställa en fungerande verksamhet med likvärdig service i hela landet för arbetssökande och arbetsgivare, samt en väl fungerande samverkan med bl.a. kommuner och andra aktörer i hela landet (Regeringen 2019b). Arbetsförmedlingen har själva beskrivit att en väl fungerande
samverkan är central för att uppnå en likvärdig service i hela landet och att Arbetsförmedlingen ska säkerställa att samverkan fungerar med samtliga 290 kommuner oavsett i vilken form myndigheten är närvarande i en kommun (Mellberg m.fl. 2021, s.5).
Arbetsförmedlingen beskriver i deras ”Lägesbeskrivning- Arbetsförmedlingens lokala närvaro 2020-06-15” samt ”Slutredovisning- Arbetsförmedlingens lokala närvaro 2020-10-23” att
myndigheten idag tillhandahåller en lokal närvaro i kommunerna på fyra olika sätt: fast bemannade kontor, kontor Arbetsförmedlingen reser till, samarbetslösningar eller närliggande kontor. Vilken form av närvaro myndigheten tillhandahåller ska avgöras utifrån parametrar såsom kundbehov, pendlingsmönster och avstånd till närliggande arbetsförmedlingskontor. I många fall har
13
Arbetsförmedlingen bedömt att det är mer ändamålsenligt att etablera varaktiga samarbetslösningar med andra partners än att upplåta egna arbetsförmedlingskontor (Eliasson & Timander 2020a, s.4).
Vid slutet av 2020 hade Arbetsförmedlingen 112 arbetsförmedlingskontor i 106 av landets 290 kommuner. Arbetsförmedlingen beskrev även att de säkrat möjligheter för ändamålsenlig lokal närvaro i de resterande 126 orter (avser 112 kommuner) där kontor hade eller planerades att avvecklats. Sammantaget kunde Arbetsförmedlingen i slutet av 2020 erbjuda förbokade fysiska möten utifrån behov i 208 av landets 290 kommuner. Hur myndigheten säkerställer en lokal närvaro vid de orterna där myndigheten tidigare beslutat om att avveckla kontor kommer dock enligt Arbetsförmedlingen att variera. Sammantaget beskrev Arbetsförmedlingen att den lokala närvaron kommer bestå av 88 fast bemannade kontor, 24 kontor som Arbetsförmedlingen reser till samt 102 samarbetslösningar med andra. För 82 kommuner har Arbetsförmedlingen bedömt att ”ett närliggande kontor eller en närliggande samarbetslösning i annan kommun utgör en tillräcklig och ändamålsenlig närvaro i kombination med den service som erbjuds via andra servicevägar”
(Eliasson & Timander 2020b s.4).
2.4.3. Det fortsatta reformarbetet
Trots att det varit oklart hur den faktiska utformningen av den reformerade verksamheten ska se ut och att Januariöverenskommelsen till följd av en regeringskris i juni 2021 fallit
(Arbetsförmedlingen 2021d) har reformeringsarbetet fortgått. Som ett steg för det fortsatta reformarbetet remitterade Arbetsmarknadsdepartementet i september 2021 en
departementsskrivelse (Ds 2021:27) med förslag till vissa lagändringar nödvändiga för att understödja den reformerande verksamheten när leverantörer i större utsträckning ska utföra arbetsmarknadspolitiska insatser.
Vissa lagförslag för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet (Ds 2021:27)
Promemorian med lagförslag för att fullfölja reformeringen av Arbetsförmedlingen syftar i stora drag till tre saker: utöka möjligheter för informationsutbyte, upprätthålla skyddet för enskildas integritet samt anpassa begrepp i vissa lagar. De huvudsakliga lagändringsförslagen gällde
ändringar i lagen (2020:625) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Lagändringsförslagen föreslås träda i kraft 1 december 2022 (Ds
2021:27, s.60, 75, 78, 91 & 102).
14
För den fortsatta reformeringen beskrivs också att ”förmedlingsinsatser” som en ny
arbetsmarknadspolitisk insats behöver införas genom reglering i förordning. Förmedlingsinsatserna ska utföras av externa leverantörer men anskaffas och kontrolleras av Arbetsförmedlingen.
Insatserna ska anpassas utifrån den enskildes förutsättningar och inom ramen för insatserna ska det finnas utrymme för fristående aktörer att anpassa aktiviteterna utifrån den enskildes behov.
Ersättningsmodellen för förmedlingsinsatserna ska skapa incitament att nå resultat samtidigt som fristående aktörer inte ska kunna neka enskilda som själva ska ges möjlighet att påverka valet av aktör (Ibid, s.43-50). Begreppet ”förmedlingsinsatser” kan dock skapa viss förvirring eftersom begreppet används sedan tidigare av Arbetsförmedlingen och IFAU som ett samlingsbegrepp med en annan betydelse (se Arbetsförmedlingen 2021e, s.12).
I departementspromemorian beskrivs att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten behöver bli mer effektiv och att syftet med att reformera arbetsmarknadspolitiken i grunden just är att uppnå en förbättrad effektivitet i verksamheten. Dock så finns det inte någon tydlig evidens för att privata utförare når bättre resultat än offentliga (se b.la. SOU 2019:3, s.826). Detta påpekas bland annat av IFAU i deras remissvar på Ds:en, där de beskriver att det saknas en evidensbaserad koppling mellan den beskrivna problembilden och själva reformeringen (IFAU 2021, s.1-2).
2.4.4. Kommunala erfarenheter av hur reformeringen påverkar samverkan
Sedan Arbetsförmedlingens omfattande kontorsnedläggningar och minskade personalstyrka 2019 har det inkommit flera rapporter om kommunala farhågor och sedermera även kommunala erfarenheter av hur reformeringen påverkar samverkan och i slutändan de arbetssökande.
Exempelvis varnade samtliga kommuner i Västernorrlands län samt Region Västernorrland i ett gemensamt brev 2019 för följderna om Arbetsförmedlingen skulle lägga ned lokala kontor i länet. I brevet beskriver kommunerna bland annat en oro för att det generellt kommer bli svårare för
arbetssökande att få rätt hjälp, framför allt för arbetssökande i utsatta grupper som har svårare att använda digitala tjänster eller ta sig till ett lokalkontor i andra kommuner. I brevet beskrivs också att möjligheterna för samverkan kraftigt kommer försämras. Detta genom en minskad lokal kännedom hos Arbetsförmedlingen om näringslivets behov och om individernas behov och möjligheter (Region Västernorrland m.fl. 2019).
Under 2021 har det inkommit flera uppgifter om hur kommuner uppfattar att den pågående
reformeringen påverkat samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen. Bland annat har, så
15
som beskrevs i den inledande problemformuleringen, flera sådana erfarenheter inkommit genom remissyttranden på den ovan beskrivna departementspromemorian, Ds 2021:27.
SKR beskriver i deras remissyttrande att de uppfattar att Arbetsförmedlingens samverkansuppdrag och samverkansansvar, så som det beskrivs i promemorian, ”står mycket långt ifrån hur det ser ut i praktiken”. De har dessutom ”svårt att se hur Arbetsförmedlingen ska kunna uppfylla
samverkansuppdraget utifrån hur myndigheten arbetar och är organiserad idag” (SKR 2021a).
Avseende de kommuner som inkommit med remissyttranden är en gemensam erfarenhet hos flera av dessa att Arbetsförmedlingens reformering och en minskad lokal närvaro medfört en försämrad samverkan på individnivå. Av de 24 kommuner som inkom med remissvar var några återkommande kommentarer gällande samverkan att den på individnivå är otillräcklig, att förutsättningarna för samverkan försämrats samt att det finns oklarheter och otydligheter för samverkan (se ex Åmåls kommun 2021; Uppsala kommun 2021; Stockholm stad 2021, s.8; Hylte kommun 2021 &
Haparanda kommun 2021). Ett medskick från flera av kommunerna var även vikten av samverkan och betydelsen av att Arbetsförmedlingen samordnar den (se ex Göteborgs stad 2021 & Fagersta kommun 2021). Några kommuner lyfter även en oro för hur samverkan kommer fungera när fristående aktörer får en större roll (se ex Malmö stad 2021 & Åmåls kommun 2021).
16
3. Tidigare forskning om arbetsmarknadspolitisk samverkan
I kapitlet presenteras tidigare forskning om arbetsmarknadspolitisk samverkan och om hur de involverade aktörerna uppfattar att denna samverkan fungerat. Till sist presenteras en konklusion om vikten av samverkan och behovet av vidare forskning.
3.1. Varför samverkar kommuner och Arbetsförmedlingen?
Kommuner har sedan 1990-talet ökat deras engagemang i aktiveringsverksamheter och lokal aktivering6 ses idag som en central lösning för att få arbetslösa som inte är etablerade på arbetsmarknaden att bli mer anställningsbara. Lokal aktivering skapar behov av samverkan och arbetslösa som har behov av det hänvisas därför ofta insatser som bedrivs i samverkan mellan kommuner och andra aktörer så som Arbetsförmedlingen (Bergmark, Bäckman & Minas 2013, s.14; Ulmestig & Panican 2021, s.146).
I tidigare forskning beskrivs att det finns ett ömsesidigt resursberoende mellan kommuner och Arbetsförmedlingen som främjar intresset för samverkan mellan de båda aktörerna (Lundin 2007b, s.653; Ulmestig & Panican 2021, s.146). Arbetsförmedlingen kan exempelvis dra nytta av
arbetstillfällen, möjliga praktikplatser, goda kunskaper om lokala förhållanden samt expertis och beslutandemakt inom angränsade politikområden (som socialtjänst och utbildning) för att
förverkliga sitt uppdrag. Kommunerna kan i sin tur dra nytta av Arbetsförmedlingens olika resurser för att främja den lokala utvecklingen. Kommunerna har också behov av Arbetsförmedlingen, som tidigare nämnts, för att minska de stora kommunala ekonomiska kostnaderna som arbetslöshet medför (Lundin 2018, s.18; Lundin 2008, s.8 & 21).
Lundin har även undersökt effekter av interorganisatoriskt samarbete mellan kommuner och lokala Arbetsförmedlingar vid policyimplementering. I studien ifrågasätter Lundin den generellt positiva inställningen till samarbete som han menar föreligger. Istället undersöker Lundin en idé om att samarbete mellan organisationer i sig inte är något som förbättrar policyimplementering, utan att genomföranderesultatet snarare är beroende av uppgiftens komplexitet. I sin empiriska
undersökning finner Lundin belägg för idéen och för att mervärdet av samarbete ökar när uppgifter
6 Med aktivering menas att öka arbetslösas deltagande i arbetsmarknadsrelaterade aktiviteter som det etablerade samhället upplever som socialt värdefulla (Ulmestig 2007, s.45: Ulmestig & Panican 2021, s.146).
17
är mer komplexa. Huvudslutsatsen av studien är därför att interorganisatoriskt samarbete är en rimlig strategi för att förbättra policyimplementeringen, men bara under vissa omständigheter.
Slutsatsen menar Lundin är viktig för studier inom statsvetenskap, såsom implementeringsforskning och forskning om multilevel governance, eftersom den antyder att en mer försiktig inställning till samarbete. Snarare än att alltid betona vikten av samarbete bör beslutsfattare reflektera mer över nödvändigheten av att samarbeta över organisationsgränser. Detta utifrån insikten om att många offentliga frågor förmodligen kan hanteras relativ bra utan omfattande samarbete (Lundin 2007c, s.629-630 & 647-648).
Att samarbete eller samverkan inte alltid leder till bättre resultat har även visats av Panican och Ulmestig som i en studie från 2017 beskrivit att arbetsmarknadspolitisk samverkan i de kommuner som de undersökt inte alltid förmår effektivisera gemensamma ansträngningar för att stödja de arbetslösa (Panican och Ulmestig 2017, s.95). Lundins slutsats om att samverkan för samverkandets skull bör undvikas har även beskrivits inom andra förvaltningsområden. Till exempel har forskare vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) beskrivit att tillämpning av samverkan som styrmedel inom skogspolitiken inte bör användas slentrian då det är resurskrävande, inte alltid nödvändigt och kan leda till dialogtrötthet (Johansson, Bjärstig & Sandström 2020, s.6).
Inom tidigare forskning har också konstaterats att Arbetsförmedlingen och kommunerna har olika utgångspunkter, vilket kan försvåra samverkan mellan aktörerna. Ulmestig och Panican beskriver exempelvis utifrån Ulmestig (2007) att kommunerna huvudsakligen styrs av målsättningen att färre personer ska uppbära ekonomiskt bistånd, medan Arbetsförmedlingen i deras arbete utgår från nationella arbetsmarknadspolitiska mål för att få människor i arbete och för att stärka den egna organisationens legitimitet. De olika utgångspunkterna har enligt Ulmestig och Panican medfört en institutionalisering av en kommunal respektive nationell logik inom ramen för lokal
arbetsmarknadspolitik som konkurrerar på fältet om aktivering av arbetslösa. Samtidigt finner forskarna utifrån gruppintervjuer med företrädare från kommuner respektive Arbetsförmedlingen att de båda aktörerna behöver varandra. Genom uppfattningar om ömsesidiga vinster och ett
ömsesidigt beroende, tillsammans med gemensamma utgångspunkter i arbetslinjen och ett behov av att få människor i arbete genom arbetsmarknadspolitik menar forskarna att det kan skapas
förutsättningar för samverkan. Dynamiken mellan aktörernas konkurrerande logiker kan sedan förhandlas genom samverkan så att en gemensam ”hybridlogik”, som lånar in kunskapsanspråk från olika logiker, skapas (Ulmestig & Panican 2021, s.146, 149 & 161).
18
En slutsats från den tidigare forskningen är, likt kommunal arbetsmarknadspolitik i stort, att det finns kunskapsluckor om de effekter arbetsmarknadspolitisk samverkan ger. Bland annat beskriver Lundin att det saknas forskning om effekter av olika former av samarbeten mellan
Arbetsförmedlingen och kommunerna, samt vilka arbetsmarknadseffekter en ökad samverkan mellan förmedling och kommun genererar (Lundin 2018, s.19 & 21-22). Dessutom saknas forskning om organiseringen av den aktivering som erbjuds arbetslösa på lokal nivå (Ulmestig &
Panican 2021, s.146; Thorén 2012; Panican & Ulmestig 2019).
3.2. Hur uppfattar aktörerna att samverkan fungerar?
I en kunskapsöversikt från 2012 över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare beskriver Thorén att det både verkade förekomma relativt omfattande samverkanssvårigheter mellan olika
myndigheter på ett övergripande plan samt i det praktiska arbetet kring enskilda individer. Detta ansågs anmärkningsvärt med hänseende till att det både i lagtext och andra regelverk fanns
bestämmelser om att olika myndigheter ska samarbeta i planeringen på individnivå (Thorén 2012, 84).
I en senare studie från 2017 om lokal arbetsmarknadspolitik beskriver Panican och Ulmestig likt Thorén att samverkan mellan myndigheter brister trots regelverk som ämnar underlätta detta. Det kan enligt forskarna leda till en oklar ansvarsfördelning där ingen part tar på sig ansvaret för den enskilde som då riskerar falla mellan stolarna eller bollas runt mellan olika verksamheter. Men de beskriver även att utvecklingen vid tidpunkten för deras studie gått framåt då flera kommunala tjänstepersoner beskrivit att samverkan med Arbetsförmedlingen förbättrats. De fann även att det utvecklats en ökad medvetenhet om fördelarna med samverkan mellan kommuner och
Arbetsförmedlingen, något som bröt mot tidigare forskningsresultat. Men samverkan på
organisationsnivå ansågs fortsatt sakna tydliga strukturer (Panican & Ulmestig 2017, s.55, 85, 93, 95 & 97).
I en studie om yrkesverksamma vid Arbetsförmedlingens lokalkontor och deras bild av
etableringsuppdraget beskriver Johansson hur samtliga informanter i studien direkt eller indirekt kommit in på ämnet samverkan och betonat vikten av detsamma. Vikten av samverkan lyftes både relaterat till intern samverkan inom den egna organisationen och extern samverkan mellan
Arbetsförmedlingen och kommunen, Försäkringskassan samt samverkan med arbetsgivare och branschorganisationer. Studien lyfter även att uppdragsgivarna i form av Arbetsförmedlingen från
19
centralt håll identifierat samverkan som ett utmanade område inom etableringsuppdraget (Johansson 2018, s.7, 13 & 36).
I tidigare forskning har forskare avslutningsvis kunnat visa att samverkan har potential att vara fruktbart för att stödja individers etablering på arbetsmarknaden eller för att anpassa utbudet så att ingen ”faller mellan stolarna”, men att samverkan så som beskrevs i avsnittet ovan inte
nödvändigtvis bara behöver vara bra och önskvärt (Ulmestig och Panican 2021, s.163).
3.3. Sammanfattning och behovet av vidare forskning
Sammanfattningsvis har det inom den tidigare forskningen påvisats att både Arbetsförmedlingen och kommunerna sett behovet av samverkan och vinsterna med densamma, att aktörerna kan överkomma konkurrerande logiker genom samverkan samt att samverkan har potential att stödja individers etablering på arbetsmarknaden. Samtidigt har forskare påpekat att samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen kontinuerligt varit bristfällig samt att samverkan inte är någon universalmedicin som per automatik är önskvärt och medför bättre resultat.
Utifrån ett framåtblickande perspektiv har tongivande forskare inom arbetsmarknadspolitikens område såsom Ulmestig och Panican påpekat att Arbetsförmedlingens reformering sannolikt kommer påverka den lokala arbetsmarknadspolitiken (Panican & Ulmestig 2019, s.109). Samtidigt menar samma forskare att Arbetsförmedlingen till följd av den kommande lågkonjunkturen med en ökad arbetslöshet troligtvis kommer agera som vid 1990-talets kris och prioritera arbetssökande som är närmare arbetsmarknaden. Vilket i sin tur sannolikt kan påverka Arbetsförmedlingens vilja att samverka med kommunerna inom den lokala aktiveringspolitiken kring de arbetssökande som står längre ifrån arbetsmarknaden (Ulmestig och Panican 2021, s.162).
Men eftersom reformeringen alltjämt är ett relativt nytt fenomen har resultatet av de implementerad förändringarna börjar synas på senare tid. Således finns det än så länge ytterst begränsad forskning om hur reformeringen påverkar arbetsmarknadspolitiken generellt och i synnerhet om hur den operativa samverkan kring individärenden påverkas på lokal nivå utifrån ett kommunalt perspektiv.
Givet denna forskningsbrist och det som beskrivit inom tidigare forskning om att samverkan sedan tidigare varit bristande i vissa hänseende finns det behov av att mer på djupet undersöka vad kommunernas uppfattade problembild grundar sig i och hur samverkan på lokal nivå påverkas av reformeringen inom olika kontexter. Detta för att främja en välfungerande arbetsmarknadspolitik som på bästa sätt kan hjälpa de arbetssökande som har behov av det.
20
4. Teoretiska utgångspunkter för interorganisatorisk samverkan
I kapitlet presenteras uppsatsens teoretiska utgångspunkter. Kapitlet inleds med en teoretisk diskussion av samverkan inom ramen för interorganisatoriska relationer vid policyimplementering samt förklaringsfaktorer och påverkansfaktorer som enligt tidigare forskning inom teoribildningen kan påverka interorganisatorisk samverkan mellan olika aktörer. Detta utifrån uppsatsens andra frågeställning om att studera hur förutsättningarna för samverkan påverkats av reformeringen. Efter det diskuteras interorganisatorisk policyimplementering genom ett nätverksperspektiv samt hur policy- och implementeringsnätverk kan studeras. Detta för att utifrån uppsatsens tredje
frågeställning möjliggöra för en diskussion om hur relationen och banden mellan de involverade aktörerna påverkats av reformeringen. Kapitlet avslutas med ett sammanfattande analytiskt ramverk.
4.1. Interorganisatoriska relationer vid policyimplementering
”To understand what is going on when public policies are carried out at local level,
interorganizational relationships have to been taken into account” (Lundin 2007b, s.651; se även Hjern & Porter 1981, s.211).
Inom implementeringsforskningen kan man skilja mellan implementering som kan genomföras av en enskild organisation och implementering som kräver samverkan och eventuellt koordinering mellan flera organisationer eller delar av organisationer. En interorganisatorisk
implementeringsprocess som involverar flera organisationer kan vara särskilt utmanande, men interorganisatoriska relationer kan också vara avgörande för policyimplementering (O´Toole 2007, s.143; Schmidt & Kochan 1977, s.222).
Vikten av interorganisatoriska relationer har i tidigare forskning framför allt påvisats i olika systematiska studier av policyimplementering. En slutats från dessa studier är att praktiska utmaningar på lokal nivå om att exempelvis stimulera tillväxten av arbetstillfällen ofta kräver interorganisatoriska ansträngningar. För att förstå vad som försiggår på lokal nivå är ett gemensamt grundantagande inom implementeringsforskningen därför att vi behöver beakta att flera olika aktörer påverkar implementeringen (Lundin 2007a, s.15; O´Toole 2007, s.143-144; Hjern & Porter 1981, s.214). O´Toole (1983) har i en studie om implementeringen av arbetsmarknadspolitiken i Sverige och Förbundsrepubliken Tyskland exempelvis beskrivit att: ”The likelihood of successful implementation, then, may be considered a function of the inducements which encourage potential
21
implementers to work together and the constraints which impede them from doing so. Most often, public tasks are assigned to organizations for execution. And frequently, the job requires that several such organizations co-operate to carry out the mandate.” (O´Toole 1983, s.130).
Vissa forskare har även på en mer generell nivå beskrivit att framgångsrika interorganisatoriska relationer kan vara avgörande för implementeringen av nästan all offentlig politik. Utifrån detta synsätt menar Schmidt och Kochan (1977) att de faktorer som leder till utveckling och
upprätthållande av interorganisatoriska relationer måste identifieras innan konsekvenser av offentliga riktlinjer som involverar flera organisationer kan härledas (Schmidt & Kochan 1977, s.222). Utifrån en insikt om att interorganisatoriska relationer är viktiga för en lyckad
policyimplementering menar också O´Toole (2007) att det är nödvändigt att först förstå den
institutionella miljön inom vilka dessa interaktioner sker för att sedan kunna förbättra möjligheterna och förutsättningarna för en framgångsrik implementering (O´Toole 2007, s.145).
Att förstå förutsättningarna för samverkan mellan olika aktörer är därmed av stor vikt för att främja en lyckad implementering. Samverkan, som i grunden är en social företeelse, förutsätter interaktion mellan människor. Interaktionerna kan antingen ske spontant eller vara mer eller mindre
organiserad och strukturerad i förväg. Men trots att samverkan är ett etablerat begrepp i praktiken så kan det vara svårt att finna en avgränsad och entydig definition av vad samverkan innebär
(Lindberg 2009, s.11-12). Med utgångspunkt i tidigare forskning om interorganisatoriska relationer definieras samverkan i den offentliga sektorn i denna uppsats som interaktioner mellan aktörer som syftar till att lösa offentliga problem genom att arbeta tillsammans snarare än genom att arbeta separat (Lundin 2007b, s.653; Smith, Carroll & Ashford 1995, s.10).
Inom ramen för en interorganisationsteori kan en åtskillnad göras mellan en interorganisatorisk analys och en intraorganisatorisk analys. Vilket är skillnaden mellan att studera relationen mellan organisatorer kontra att studera relationerna inom en enskild organisation. Björk, Bostedt och Johansson (2003) beskriver dock att det inte är helt självklart vad som skiljer en interorganisatorisk analys från en intraorganisatorisk analys. Snarare menar de utifrån Litwak och Rothman (1970) att de olika analyserna kan ses som ytterligheter på en kontinuerlig skala, där det kan vara svårt att se övergången från det ena till det andra (Björk, Bostedt & Johansson 2003, s.66).
4.1.1. Hur bör interorganisatoriska relationer studeras?
En grundläggande utgångspunkt inom den tidigare forskning är att ett alltför ensidigt fokus inte är tillräckligt för att förstå och studera interorganisatoriska relationer.
22
Schmidt och Kochan (1977) beskriver hur det vid tidpunkten för deras studie utvecklats två konkurrerande tillvägagångssätt inom forskningsområdet för att konceptualisera och studera interorganisatoriska relationer. Den ena menar de har fokuserat på ett utbytesperspektiv (exchange perspective), genom vilken relationer mellan olika organisationer antas skapas när organisationerna uppfattar ömsesidiga fördelar eller vinster av att interagera. Motivet att bilda relationen uppkommer enligt detta utbytesperspektiv för att båda organisationerna uppfattar att de bättre kommer kunna uppnå sina mål genom att interagera än genom att förbli autonoma. I det andra perspektivet för att interorganisatoriska relationer menar Schmidt och Kochan att fokus istället varit på maktberoende (power-dependency). Motiven för interaktion är enligt detta perspektiv asymmetriskt mellan olika aktörer och interorganisatoriska relationer uppkommer endast när den motiverade parten är kraftfull nog att tvinga eller förmå den andra att interagera (Schmidt och Kochan 1977, s.220).
Utvecklingen av dessa två konkurrerande perspektiv är enligt Schmidt och Kochan olycklig, eftersom interorganisatoriska relationer inte är så enkla som perspektiven kan antyda. Snarare menar de att relationer mellan organisationer kan uppkomma utifrån olika motiv och inom flera kontexter. Enligt Schmidt och Kochan kan båda typerna av relationer därmed existera inom samma interorganisatoriska område och de argumenterar därför för att ett integrerat synsätt mellan de båda perspektiv där flera dimensioner beaktas: ”Instead of focusing on dichotomous models of
interorganizational relations, it is m ore fruitful to distinguish between patterns of relationships as determined by the relative strength of various dimensions of the relationship” (Schmidt och Kochan 1977, s.221 & 231).
Betydelsen av att kombinera olika teoretiska perspektiv som framhäver olika faktorer för att förstå och förklara uppkomsten av samverkansförhållanden har sedan Schmidt och Kochans studie
beskrivits av flera olika forskare (se ex Hjern & Porter 1981, s.420; Smith, Carroll & Ashford 1995, s.19; O´Toole 2007, s.147; Lundin 2007b, s.651-652). Exempelvis beskriver Smith, Carroll och Ashford (1995) att ingen enskild teori som ämnar förklara samarbeten och samverkan mellan organisationer utifrån ett perspektiv sannolikt kan förklara komplexiteten i relationerna helt på egen hand. Snarare menar de att ett multiteoretiskt perspektiv kan ge viktiga insikter genom att
möjliggöra att flera olika aspekter kan belysas (Smith, Carroll & Ashford 1995, s.17-19).
Det beskrivs också av Hjern och Porter (1981) som menar att det inom en och samma
implementeringsstruktur kan finnas många olika motiv för deltagande. Att endast välja ett motiv menar de därför inte är tillräckligt för att definiera och bedöma implementeringsstrukturer. Frågan
23
om motiv för deltagande bör enligt dem snarare vara en öppen empirisk fråga. Hjern och Porter lyfter även att det inte nödvändigtvis finns ett samband mellan motiven för att gå in i en
implementeringsstruktur och resursanvändningen i en befintlig (Hjern & Porter 1981, s.420-421).
Det finns således anledning att anamma ett öppet förhållningssätt i förhållandet vid insamlingen och analysen av det empiriska materialet, där man bör vara öppen för att flera olika motiv för
deltagande kan vara rådande samt att organiseringen av resursanvändningen inte nödvändigtvis behöver vara sammankopplad till motiven för samverkan vid policyimplementering.
4.1.2. Varför bedrivs interorganisatorisk samverkan vid policyimplementering?
Trots att motiven för samverkan kan skilja sig åt har några faktorer särskilts lyfts inom den tidigare forskningen om interorganisatoriska relationer för att förklara vad som främjar interorganisatorisk samverkan (interorganizational cooperation).
För att förklara samverkan beskriver Lundin (2007) inom ramen för sin avhandling att det inom tidigare forskning går att urskilja tre faktorer som påverkar gemensamma åtgärder vid
policyimplementering: ömsesidigt resursberoende, målkongruens och tillit. Dessa faktorer är dock inte helt separerade från varandra, utan de kan vara integrerade och relaterade till varandra. En av Lundins huvudslutsatser är därför att det kan finns interaktionseffekter mellan de olika faktorerna som måste övervägas för att fullt ut förstå hur dessa påverkar samarbetet (Lundin 2007b, s.651).
Ytterligare faktorer som enligt O´Toole har potential att forma implementering på produktiva sätt är styrningen och regleringen av utbyte mellan de inblandade aktörerna (O´Toole 2007, s.149).
Ömsesidigt resursberoende
En första faktor som lyfts inom den tidigare forskningen för att uppmuntra till interorganisatorisk samverkan är ömsesidigt resursberoende. Att ett ömsesidigt beroende av resurser kan leda till interorganisatorisk samverkan är ett huvudtema inom ”exchange theories” (se ex Blau 1964; Levine
& Whites 1961). Inom denna teoribildning handlar samverkan om att maximera fördelar och förmåner. Olika aktörer kommer alltså ingå relationer med andra aktörer och samverka när fördelarna med samverkan överskrider kostnaderna (Smith, Carroll & Ashford 1995, s.17-18).
Levine och Whites (1961) beskriver det som att utbyte mellan organisationer är ett resultat av att organisationer behöver fylla de brister som finns inom den egna organisationen genom att försöka ingå utbyte med andra organisationer. De definerar organisatorisk utbyte på följande sätt:
“Organizational exchange is any voluntary activity between two organizations which has
24
consequences, actual or anticipated, for the realization of their respective goals or objectives”
(Levine & Whites 1961, s.587-588).
Ett grundantagande inom dessa utbytesteorier är därmed att organisationer är rationella aktörer som fattar medvetna och avsiktliga beslut för att uppnå deras mål. Relationer mellan olika organisationer antas därför skapas när organisationerna uppfattar ömsesidiga fördelar eller vinster av att interagera.
Drivkraften och motivationen för organisationer att bilda relationer och arbeta tillsammans uppkommer, enligt denna teoribildning, genom insikten hos båda organisationerna om att de kan överkomma bristande resurser och bättre uppnå sina mål genom att interagera snarare än genom att förbli autonoma. Motsatt kommer en organisation enligt detta perspektiv undvika att interagera och samverka med andra om fördelarna med samverkan inte överstiger kostnaderna för detsamma. Det kan både handla om ekonomiska resurser och om andra typer av resurser så som personal,
information och legitimitet. Sammanfattningsvis finns det om organisation A behöver resurser från organisation B och organisation B behöver resurser från organisation A en god chans att samarbete kommer till stånd (Lundin 2007b, s.653; Schmidt och Kochan 1977, s.220).
Gemensamma intressen och målkongruens
Utifrån antagandet om att organisationer har egna målsättningar så har graden av målkongruens och gemensamma intressen, utöver ömsesidigt resursberoende, lyfts som viktiga faktorer som kan främja samverkan (Lundin 2007b, s.654). Betydelsen av målkongruens vid sidan av ömsesidigt resursberoende har indikerats och påvisats i flera tidigare studier (se ex Levine & White 1961;
Schmidt & Kochan 1977; O`Toole 1983).
Gemensamma intressen för att nå ett visst resultat kan enligt O´Toole (2007) vara tillräckligt för att generera interorganisatoriska ansträngningar mot implementering. Fritt översatt beskriver O´Toole det som att: ”Om organisationer A och B bryr sig om ett politiskt mål, och om var och ens
deltagande är avgörande för framgång, kan deras gemensamma intresse för resultatet vara
tillräckligt för att generera interorganisatoriska ansträngningar mot implementering”. Men även om organisationer har gemensamma mål kan det fortfarande kvarstå en rad andra hinder för
gemensamma ageranden. Ett sådant hinder kan exempelvis vara en rädsla för så kallade ”free- riders”, det vill säga att en aktör är med och nyttjar resurser och kollektiva nyttor utan att bidra till att betala för dem (O´Toole 2007, s.147-148).
Så som beskrivits ovan är en av huvudanledningarna att implementering innefattar
interorganisatoriska band att komplicerade frågor ofta kräver att organisationer samarbetar även om
25
de från början kan ha kontradiktoriska mål. I dessa fall kan det ses som orealistiskt att gemensamma intressen är tillräckligt i sig självt för att främja dessa band (O´Toole 2007, s.147-148). Det är därmed inte säkert att det alltid existerar gemensamma intressen och målkongruens vid
interorganisatoriska relationer. Snarare menar Björk, Bostedt och Johansson (2003) utifrån Litwak och Rothman (1970) att organisationer som befinner sig i en situation av ömsesidig påverkan av interorganisatorisk karaktär ofta behöver hantera flera mål och syften som, helt eller delvis, inte överensstämmer med varandra (Björk, Bostedt & Johansson 2003, s.66).
Utbytesrelationer och ledarskap
Utöver gemensamma intressen så beskriver O´Toole att utbyte som en form av en social process har potential att forma implementering på produktiva sätt. Detta utifrån det som nu påpekats flera gånger om att organisationerna som är involverade i interorganisatorisk implementering typiskt sett behöver saker från varandra om de ska kunna utföra deras jobb. Utbyte refererar här inte bara till att använda medel för att producera varor och tjänster, utan även till ett brett utbud av olika typer av utbyten mellan ömsesidigt beroende enheter. Ett vanligt sätt att knyta samman organisationer i en implementeringsprocess för serviceutförande är genom kontrakt. En omfattande uppsättning
avtalsrelationer mellan organisationer och sektorer kan även betraktas som ett typiskt inslag av New Public Management (NPM) som sedan 1970 och -80-talet varit en tydlig reformtrend i många västländska länder (O´Toole 2007, s.149; se även Pollitt & Bouckaert 2017, s.9).
Många egenskaper för utbytesrelationerna kan regleras explicit genom avtalade överenskommelser.
Genom dessa kan man även försöka säkerställa att incitament matchar önskat beteende och resultat.
Men O´Toole menar att kontrakt inte är självupprätthållande, utan för att relationer ska lyckas krävs en viss grad av ledarskap för att samla stöd över enheterna och främja effektiva åtgärder. Dessutom kan formell auktoritet och maktrelationer mellan ömsesidigt beroende organisationer, även om de sällan åberopas, användas för att tvinga fram långsiktigt produktivt interorganisatoriskt samarbete och påverka flödet av händelser under genomförandet. Till exempel har det inom ”Resource- dependence theory” föreslagits att de enheter som besitter kritiska resurser som är nödvändiga för andra kan vara mer inflytelserika (O´Toole 2007, s.149).
Tillit och socialt kapital
“Although research has identified many determinants of cooperation, virtually all scholars have agreed that one especially immediate antecedent is trust.” (Smith, Carroll & Ashford 1995, s.10-11).
