Faktorer som utifrån ett kommunalt perspektiv påverkar samverkan

I det sammanfattande analytiska ramverket i avsnitt 4.3 beskrivs med utgångspunkt från Lundin (2007b) och O´Toole (2007) att finns det flera förklarings- och påverkansfaktorer som utifrån teoribildningen om interorganisatoriska relationer vid policyimplementering kan förklara

uppkomsten av samverkan och påverka förutsättningarna för densamma. Några sådana faktorer är:

ömsesidigt resursberoende, målkongruens, tillit, styrning och reglering av utbytesrelationer samt maktrelationer.

En ytterligare aspekt att beakta är potentiella interaktionseffekter mellan faktorerna. Utifrån

studiens resultat har dock inga tydliga interaktionseffekter identifierats. Detta bör inte tolkas som att de inte existerar, utan det kan snarare förstås utifrån att det valda tillvägagångssättet och empiriska materialet inte genererat input kring tidigare identifierade interaktionseffekter eller nya sådana mellan olika faktorer.

Genom studiens resultat framkommer att en huvudsaklig anledning till att den operativa samverkan kring individärenden bedrivs är för att det finns ett ömsesidigt resursberoende mellan de

involverade aktörerna. Kommunerna besitter exempelvis viktiga resurser i form av att de har stor kunskap om de arbetssökande, bedriver omfattande arbetsmarknadspolitiska insatser och

verksamheter samt i deras roll som en stor arbetsgivare. Arbetsförmedlingen har i sin tur en viktig roll som beslutsfattare och samordnare. Medan de fristående aktörerna sedan reformeringen har fått en viktigare roll genom att det är dem som ”har uppdraget” från Arbetsförmedlingen att rusta och matcha en stor del av de arbetssökande. Att de fristående aktörerna fått en större roll i det operativa arbetet har enligt några kommunföreträdare ökat betydelsen av att samverka med dem. Vilket kan

65

tolkas som att kommunerna har blivit mer resursberoende av de fristående aktörerna genom deras ökade roll inom den reformerade arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Resultatet att samverkan grundar sig i ett ömsesidigt resursberoende är i linje med tidigare forskning där forskare på ett mer generellt plan beskrivits att komplexa politikområden såsom arbetsmarknadspolitiken ofta kräver interorganisatoriska ansträngningar (se ex O´Toole 2007;

Hertting 2017; Keast m.fl. 2004). Mer specifikt har exempelvis Lundin inom tidigare forskning också påvisats ett ömsesidigt resursberoende mellan kommuner och Arbetsförmedlingen. Resultatet stärker därmed tidigare teoribildning inom området och grundantagandet med utgångspunkt i

”exchange theory” att relationer mellan organisationer skapas genom insikten hos två

organisationerna om att de kan överkomma bristande resurser och bättre uppnå sina respektive mål genom att interagera snarare än genom att förbli autonoma (jämför Lundin 2007b; Schmidt och Kochan 1977).

Genom empirin åskådliggörs att det också hos Arbetsförmedlingen verkar finnas en insikt om att de är mer eller mindre beroende av andra aktörer, inte minst kommunerna, för att införliva

organisationens målsättningar (se ex Mellberg m.fl. 2021, s.5; Tomander & Eliasson 2021, s.11).

Resultatet att både kommunföreträdarna och Arbetsförmedlingen fortsatt verkar se ömsesidiga fördelar med att samverka är i linje med resultat i tidigare forskning, där detta påvisats och lyfts som en viktig faktor för samverkan. Att båda aktörerna fortsatt verkar uppfatta ömsesidiga fördelar med att samverka kan sammanfattningsvis ses som en viktig förutsättning som även kan främja samverkan framgent.

Utifrån att de involverade aktörerna har resurser som övriga aktörer behöver för att införliva deras respektive målsättningar kan de säga ha mer eller mindre ”kritiska resurser” i relationen gentemot varandra. Däremot blir det genom intervjusvaren tydligt att det inom utförandet av den aktiva arbetsmarknadspolitiken finns en maktasymmetri, där Arbetsförmedlingen är den avgörande aktören som vad det verkar har makt att forma den samverkan som bedrivs (jämför O´Toole 2007).

Detta genom att de fristående aktörerna agerar på uppdrag från Arbetsförmedlingen och genom att kommunerna för deras verksamhet många gånger är beroende av resurser från Arbetsförmedlingen, exempelvis att de ska fatta vissa beslut. Arbetsförmedlingen tycks därför ha en central roll i

samverkansrelationerna och flera kommunföreträdare ger uttryck för att Arbetsförmedlingen har relativt stor kapacitet att styra vilken samverkan som bedrivs. Det verkar därmed finnas fog för den teoretiska föreställningen som bland annat beskrivits av O´Toole (2007) att enheter som besitter kritiska resurser som är nödvändiga för andra kan vara mer inflytelserika gällande samverkan.

66 7.2.1. De fristående aktörernas logik

Genom intervjuerna framkom att kommunföreträdarna har delvis olika uppfattningar om huruvida de involverade aktörerna har gemensamma målsättningar och incitament för att samverka. Generellt finns det en samsyn att samtliga involverade aktörer har liknande övergripande målsättningar om att få arbetssökande in i sysselsättning. Däremot uppfattade vissa kommunföreträdare att de fristående aktörerna utgår från delvis andra incitament genom att de till skillnad från kommunerna primärt utgår från ekonomiska incitament, snarare än att ha individen eller kommunens bästa i fokus. Hos de kommunföreträdare som beskrev detta ansågs de olika incitamenten vara en försvårande faktor för samverkan. Att gemensamma målsättningar kan vara en viktig förutsättning för samverkan beskrivs också av kommunföreträdana avseende kommunens intraorganisatoriska samverkan. För vilken de argumenterat för att gemensamma målsättningar mellan kommunens olika enheter varit en viktig orsak till att denna samverkan generellt varit ändamålsenlig och välfungerande.

Samtidigt argumenterade andra kommunföreträdare för att de ansåg att interorganisatorisk

samverkan mellan kommunen och fristående aktörer är nödvändig i den reformerade verksamheten.

Inom den tidigare forskningen har Ulmestig och Panican (2021) beskrivit att Arbetsförmedlingen och kommuner har olika utgångspunkter och logiker för samverkan. Kommunföreträdarnas beskrivning av att de fristående aktörerna utgår från delvis andra incitament än kommunerna kan här relateras till att de utgår från en egen logik, som skiljer sig från kommunernas och

Arbetsförmedlingens. Utifrån kommunföreträdarnas erfarenheter och beskrivningar verkar

utgångspunkten för denna inte vara att minska andelen arbetslösa som uppbär ekonomiskt bistånd från kommunen (kommunlogiken) eller att stärka den offentliga arbetsmarknadspolitikens

legitimitet (Arbetsförmedlingslogiken). De fristående aktörernas logik verkar snarare handla om att maximera deras ekonomiska förtjänster.

Kommunföreträdarnas syn på samverkan mellan dem och fristående aktörer kan också relateras till det som beskrivits av forskare avseende interorganisatorisk samverkan om att interorganisatoriska band vid implementering ofta uppkommer till följd av att komplicerade frågor kräver att

organisationer samverkar trots att de från början kan ha kontradiktoriska mål. Vilket innebär att organisationer som befinner sig i en situation av ömsesidig påverkan av interorganisatorisk karaktär ofta behöver hantera flera mål och syften som, helt eller delvis, inte överensstämmer med varandra (se ex O´Toole 2007; Keast m.fl. 2004; Hertting 2017; Björk, Bostedt & Johansson 2003). Här verkar det således finnas en utmaning i det fortsatta arbetet för att främja en ökad samverkan mellan de involverade aktörerna genom att de behöver finna en samsyn trots deras delvis olika

67

utgångspunkter. Huruvida dynamiken i de fristående aktörernas logik går att kombinera med de övriga aktörernas återstår dock att se (jämför Ulmestig & Panican 2021). En möjlig faktor för att överkomma de olika utgångspunktens skulle kunna vara ett ömsesidigt resursberoende, som utifrån teoribildningen om interorganisatorisk samverkan har potential att i sig förstärka samverkan.

7.2.2. Arbetsförmedlingens samordnande roll och vikten av personliga relationer En ytterligare utmaning som enligt kommunföreträdarna påverkar förutsättningarna för samverkan relaterar till styrningen av utbytesrelationerna mellan de involverade aktörerna. Flera

kommunföreträdare beskrev att det idag inte finns någon reglering av utbytesrelationerna, i form av överenskommelser eller avtal, mellan kommunen och övriga involverade aktörer. Vilket annars brukar vara ett vanligt sätt att knyta samman organisationer i en implementeringsprocess för serviceutförande (jämför O´Toole 2007). Tidigare beskrivs dock att det funnits lokala

överenskommelser mellan kommunen och arbetsförmedlingen som inom ramen för en strategisk samverkan reglerat utbytesrelationerna mellan aktörerna. För utbytesrelationen mellan kommuner och fristående aktörer beskriver Arbetsförmedlingen att relationen ska samordnas via myndigheten (Mellberg m.fl. 2021, s.10).

Ett problem tycks dock vara att Arbetsförmedlingen enligt de flesta kommunföreträdare inte samordnar kontakterna. Snarare beskriver flera av kommunföreträdarna att det är upp till dem att själva driva på om de önskar samverka med fristående aktörer. På samma sätt menar de att det generellt är kommunen som behöver initiera och driva samverkan i deras relation med

Arbetsförmedlingen. Detta gällde särskilt i de kommuner där Arbetsförmedlingen inte längre har ett fast bemannat lokalkontor. I detta avseende beskriver kommunföreträdarna att det blivit lösare band mellan dem och Arbetsförmedlingen genom att flera tidigare kontakter och relationer som funnits med handläggare lokalt på Arbetsförmedlingen inte längre finns kvar på samma sätt, vilket också medfört krångligare kontaktvägar. Således verkar styrningen och regleringen av utbytesrelationerna som de är tänkta att se ut inte stämma överens med kommunernas erfarenheter om hur det faktiskt det ut. En bristande styrning och reglering av utbytesrelationerna kan även kopplas till

uppfattningarna om att det efter reformeringen blivit en oklarare ansvarsfördelning mellan de involverade aktörerna. Detta utifrån ett rimligt antagande är att en bristande styrning och samordning skapar en oklar ansvarsfördelning.

Utifrån det som beskrivits i uppsatsens resultatdel samt utifrån kommunernas uppfattade problembild lyfts att två faktorer särskilt påverkat förutsättningarna för en välfungerande och

68

ändamålsenlig samverkan: personliga relationer och en lokal närvaro. Minskade personliga relationer mellan handläggare kan utifrån det som beskrevs i de teoretiska utgångspunkterna påverka tilliten mellan professionella och därigenom försvåra samverkan. Samtidigt kan det ta lång tid att bygga upp tilliten på nytt när gamla relationer försvunnit. Studiens resultat stärker därmed att personliga relationer är en viktig förutsättning för samverkan.

Genom empirin visas dock att personliga relationer utöver att påverka tilliten mellan professionella mer direkt verkar påverka förutsättningarna för interorganisatorisk samverkan. Detta utifrån

kommunföreträdarnas beskrivning om att personliga relationer i sig är en viktigt faktor som

exempelvis kan möjliggöra enklare kontaktvägar och kortare ledtider. Personliga relationer kan i sin tur främjas genom en lokal närvaro. En lokal närvaro behöver inte nödvändigtvis vara lika med en fysisk närvaro, utan det handlade enligt kommunföreträdarna snarare om delaktighet, direkta kontaktvägar och att de som samverkar lokalt också har en viss lokalkännedom. En lokal närvaro tycks därmed påverka förutsättningarna för att upparbeta och bibehålla personliga relationer.

7.2.3. Ytterligare förändringar som påverkat den operativa samverkan

Utöver det som beskrivits i kapitlets tidigare avsnitt finns det utifrån studiens empiriska resultat anledning att reflektera över hur det nya ersättningssystemet för fristående aktörer inom ramen för Rusta och Matcha påverkat samverkansstrukturer på lokal nivå. I det nya ersättningssystemet ska fristående aktörer i ökad utsträckning få en prestationsbaserad ersättning, till skillnad från den tidigare matchningstjänsten. Den ökade konkurrensen som den prestationsbaserade ersättningen medfört verkar vara en faktor som åtminstone delvis påverkat samverkan negativt. Detta utifrån uppfattningen som beskrivs av kommunföreträdare om att fristående aktörer inom den nya matchningstjänsten fått ett minskat intresse att samverka kring gemensamma individer och i ökad utsträckning ser andra aktörer som konkurrenter. Resultatet indikerar således att en ökad konkurrens kan påverka gemensamma ansträngningar genom interorganisatorisk samverkan negativt.

Kopplat till den nya matchningstjänsten beskrev flera kommunföreträdare också erfarenheter av att de i vissa fall utför insatser för arbetssökande, men att fristående aktörer får ersättning för det. Detta kan relateras till det problemet som beskrevs i de teoretiska utgångspunkterna utifrån O´Toole (2007) om så kallade ”free-riders”. Det vill säga att utmaningar för gemensamma ageranden kan uppkomma om en aktör nyttjar eller befaras utnyttja resurser utan att bidra till att betala för dem.

Att ersättningar betalas ut till en annan aktör än den som utfört ”jobbet” kan således försvåra för samverkan och riskera leda till en försämrad tillit mellan aktörerna.

69

En annan intressant erfarenhet är att kommunföreträdarna genom intervjuerna ges uttryck för att samverkan kan föda mer samverkan. Där chefen i en av kommunerna exempelvis beskrivit att kommunens olika enheter genom att se goda effekter av samverkan möjliggjort för dem att ”börjat jobba tillsammans på ett annat vis”. Med andra ord kan påvisade goda effekter av samverkan

minska tröskeln för att ingå i ytterligare samverkan. Resultatet är intressant, då det bland annat visar på vikten av att Arbetsförmedlingens samordnar initiala samverkansrelationer mellan kommuner och fristående aktörer i syfte att möjliggöra för en potentiell utveckling av vidare samverkan.

70