Kommunernas uppfattade problembild

I avsnitt 4.2.1 beskrevs vikten av att inom ramen för forskning om nätverk för beslutsfattande och implementering analysera de involverade aktörerna för att förstå policyprocessen och dess resultat.

Detta utifrån insikten om att aktörer är de grundläggande analysenheterna som är källan från vilka handlingar härrör. Viktiga analytiska steg för detta är bland annat enligt Klijn (2008) att identifiera de involverade aktörerna och rekonstruktionen av deras uppfattningar om ämnen såsom problems natur, önskade lösningarna på problem eller deras syn på andra aktörer. Eftersom kommuner är centrala aktörer inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken är det således viktigt att analysera deras uppfattningar och problembild.

Som framkommit genom empirin har kommunerna en tvådelad roll inom arbetsmarknadspolitiken.

Kommunerna har dels en viktig roll genom att de bedriver omfattande insatser och verksamheter för att underlätta för arbetssökande att komma in på arbetsmarknaden, dels genom att de är en stor arbetsgivare. Eftersom kommunerna har en central roll inom arbetsmarknadspolitiken, även i den reformerade verksamheten, beskrivs i Ds 2021:27 att Arbetsförmedlingen i den reformerade

verksamheten behöver ha ett långsiktigt och utvecklingsinriktat förhållningssätt till samverkan med kommunerna. Inte minst för de arbetssökande som redan har upparbetade kontakter med

kommuner, för vilka insatser i samverkan mellan Arbetsförmedlingen och respektive kommun ”kan vara det mest effektiva sättet” att komma närmare ett arbete (Ds 2021:27, s.41).

Dessvärre tyder resultatet i denna studie på samstämmiga erfarenheter hos de intervjuade

kommunföreträdarna om att samverkan mellan dem och Arbetsförmedlingen inte utvecklats i en positiv riktning avseende den operativa samverkan i individärenden. Erfarenheterna tyder snarare på att förutsättningarna för denna samverkan försämrats genom att Arbetsförmedlingen tagit ett steg tillbaka samt att upparbetade och ändamålsenliga strukturer för samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen reducerats. En huvudsaklig påverkansfaktorer som enligt de intervjuade

kommunföreträdarna medfört försämrade förutsättningar för samverkan är Arbetsförmedlingens förändrade roll och minskade lokala närvaro. Till följd av detta beskrivs att tidigare upparbetade

62

relationer på handläggarnivå och etablerade kontaktytor mellan kommunerna och

Arbetsförmedlingen försvunnit eller minskat kraftigt. Dessutom beskriver kommunföreträdarna att reformeringen medfört en oklarare ansvarsfördelning mellan de involverade aktörerna samt att Arbetsförmedlingen dragit sig ur eller bort från tidigare formaliserade samverkanstrukturer i form av olika projekt, där Arbetsförmedlingen varit en viktig part.

Erfarenheterna är anmärkningsvärda, inte minst utifrån det som skrivs i den ovan nämnda departementspromemorian om att en minskad samverkan riskerar leda till att effektiviteten inom arbetsmarknadspolitiken hämmas. Vilket direkt går emot ett huvudsakligt syfte med reformeringen som just är att Arbetsförmedlingen mer effektivt ska ge stöd för arbetssökande att komma i arbete (Regeringskansliet 2022). Utifrån insikten om att samverkan är en social företeelse som förutsätter interaktion mellan människor blir det också problematiskt om förutsättningarna för interaktion reduceras (jämför Lindberg 2009).

De kommunala erfarenheterna visar därmed på att den positiva utvecklingen avseende

arbetsmarknadspolitisk samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen som beskrivits inom tidigare forskning nu, åtminstone tillfälligt, tycks avstannat (jämför Thorén 2012; Panican &

Ulmestig 2017; Ulmestig & Panican 2021; Johansson 2018). Som framkom i empirin är detta erfarenheter som går igen hos samtliga kommuner, oavsett hur Arbetsförmedlingen valt att arrangera myndighetens lokala närvaro och oavsett vart i landet de är lokaliserade.

Erfarenheterna om Arbetsförmedlingens distansering på handläggarnivå beskrivs dock som mer påtagliga i de tre kommunerna där Arbetsförmedlingen inte längre har fast bemannad personal, oavsett formen för den lokala närvaron. Medan erfarenheter av försämrade kontakter och en minskad samverkan verkar finnas i samtliga deltagande kommuner, dvs. även i kommunen där Arbetsförmedlingen fortsatt har ett lokalkontor med fast bemannad personal. Sammantaget lyftes i samtliga kommuner vikten av lokal närvaro, korta kontaktvägar och upparbetade relationer som viktiga förutsättningar för en välfungerande ändamålsenlig samverkan. Erfarenheterna om att Arbetsförmedlingens lokala närvaro inte är ändamålsenlig stärks av de tidigare analyserna om kommunala perspektiv på arbetsmarknadspolitiken som SKR genomfört kontinuerligt under reformeringsperioden.

Att tomrummet som kommunerna uppfattar att Arbetsförmedlingen lämnat efter sig inte fyllts när de fristående aktörerna fått en större roll kan förstås utifrån faktumet som beskrivs i intervjuerna om att den tidigare operativa samverkan kring individärenden varit centrerad runt relationen mellan

63

kommunerna och Arbetsförmedlingen. Samtidigt som flera kommuner sedan tidigare haft en

begränsad samverkan med de fristående aktörerna. Det verkar därmed som att Arbetsförmedlingens förändrade roll resulterat i att tidigare samverkansrelationer mellan dem och kommunerna på ett generellt plan minskat samtidigt som det inte blivit några starkare band mellan kommunerna och de fristående aktörerna.

Kommunernas uppfattade problembild visar således att Arbetsförmedlingen än så länge inte lyckats med regeringsuppdragen om att tillhandahålla en ändamålsenlig lokal närvaro och likvärdig service i hela landet. En viktig aspekt att väga in avseende utvecklingen av den operativa samverkan och erfarenheter om Arbetsförmedlingens lokala närvaro är den pandemi som präglat Sverige och resten av världen under de senaste åren. Att pandemin kan påverkat den lokala närvaron och samverkan är något som poängterats av flera kommunföreträdare i intervjuerna. Kommunföreträdarna menar dock att Arbetsförmedlingens delaktighet och tillgänglighet givet pandemin ändå varit otillräcklig.

7.1.1. Implikationer av en bristande operativ samverkan

Att den operativa samverkan i individärenden försvårats och försämrats till följd av att tidigare relationer och kontaktvägar reducerats medför utifrån de kommunala erfarenheterna flera implikationer. Från intervjuerna framkom bland annat att sju av åtta kommunföreträdare har erfarenheter av att kommunerna fått ta en större roll och att de idag gör saker som de uppfattar att Arbetsförmedlingen eller fristående aktörer borde göra. Det handlar primärt om information och stöd till kommuninvånare som av olika anledningar har svårt att ta till sig myndighetens digitala kanaler eller åka till ett arbetsförmedlingskontor på en annan ort. Denna bristfälliga samverkan och lokala närvaro tycks utifrån kommunföreträdarnas perspektiv leda till att fler uppgifter

”övervältrade” till dem genom att de bland annat får ta ett större ansvar för dessa arbetssökande.

Erfarenheterna återfinns framför allt i de kommuner där Arbetsförmedlingen inte längre har fast bemannade arbetsförmedlingskontor. Det tycks därmed finnas en risk att den offentliga servicen till arbetssökande inte blir likvärdig på dessa orter, jämfört med de orter där Arbetsförmedlingen har en fortsatt fysisk lokal närvaro. Från intervjuerna tycks det tydligt att digitala lösningar och SSC enligt kommunföreträdare inte helt och hållet anses kunna ta över och erbjuda tillräckligt stöd och hjälp till dessa arbetssökande, något som bland annat lett till att en kommun övervägde att starta ett eget servicekontor. Att Arbetsförmedlingen vill utöka myndighetens digitala kanalerna för att erbjuda en

64

likvärdig service samtidigt som de inte längre finns kvar lokalt tycks därmed inte vara helt förenlig med den kommunala problembilden (jämför Arbetsförmedlingen 2021g, s.6).

En intressant aspekt som beskrivs av några av kommunföreträdarna är att kommunerna till följd av en minskad interorganisatorisk samverkan har ökat deras intraorganisatoriska samverkan inom det arbetsmarknadspolitiska området. Flera intervjupersoner från de olika kommunerna beskriver exempelvis att kommunen idag arbetar mer internt och samverkar mellan kommunens olika enheter till följd av att den externa samverkan minskat. Även om en ökad intern samverkan inom

kommunerna kan ses som positiv, riskerar en minskad extern samverkan samtidigt medföra att aktörer arbetar parallellt kring arbetssökande.