Samverkan genom interorganisatoriska nätverk

Många gånger räcker det inte med interorganisatoriska relationer mellan endast två aktörer för policyimplementering. Snarare kan policyimplementeringen många gånger vara strukturellt komplex och kräva interaktioner mellan flera olika aktörer (Hertting 2017, s.197; se även Klijn 2008, s.3; Koppenjan, & Klijn 2004, s.1-2). Detta gäller inte minst när det kommer till komplexa och svårlösta sociala problem så som fattigdom, arbetslöshet, hemlöshet och missbruk som trots

28

gemensamma ansträngningar fortsätter att vara problematiska i många samhällen (Keast m.fl. 2004, s.363).

Att policyimplementering är strukturellt komplext beror enligt O´Toole bland annat på att många offentliga program innefattar multipla värden som medför att implementeringen behöver utökas till att innefatta fler aktörer, enheter och frågor (O´Toole 2007, s.144). Komplexa problem kan därför oftast inte kan kategoriseras in i ett specifikt område. Dessa så kallade ”wicked problems” (Rittel &

Webber 1973, s.160) utgör särskilda utmaningar i arbetet för att motverka dem eftersom de ofta är tvärsektoriella, innefattar flera serviceområden och kräver åtgärder inom flera olika ansvarsområden (Keast m.fl. 2004, s.363). Utvecklingen har under senare år även beskrivits av Oomsels och

Bouckaert som menar att det inom offentlig förvaltning skett en utveckling gentemot allt mer komplexa offentliga problem som överskrider olika organisatoriska gränser och som kräver samverkan och ”governance” (Oomsels & Bouckaert 2014, s.584).

Att denna komplexitet måste accepteras av både forskare och politiker är utgångspunkten inom det som kan beskrivas som ”nätverksteori” om implementering. Inom denna teoribildning är en

grundläggande premiss enligt Hertting att de sakfrågor som politiska beslut tar sig an ofta är så komplexa att en enkel och rak implementering genom enskilda organisationer är kontraproduktiv.

Snarare menar man att det ofta krävs samverkan mellan fler olika aktörer, både offentliga och privata, för lösa de offentligt utpekade problemen. Vilka aktörer som det handlar om kan dock vara svårt att veta på förhand. Implementeringsnätverk som är mer eller mindre spontant organiserade är enligt detta perspektiv en förutsättning för framgångsrik implementering och ska därför inte ses som något hot. En mångfald i implementeringen ses snarare som något man måste lära sig leva med eftersom ”komplexa problem kräver komplexa lösningar” (Hertting 2017, s.197).

4.2.1. Att analysera policy- och implementeringsnätverk

Forskning om nätverk⁷ för beslutsfattande och implementering kan enligt Klijn (2008) relateras till tre typer av analyser som han menar är nödvändiga för att fullt ut förstå policyprocessen och dess resultat: ”actor analysis”, ”network analysis” och ”game analysis” (Klijn 2008, s.15-18).

7 Utifrån ett interorganisationsteoretiskt perspektiv kan man definiera att ett nätverk uppstår när en utbytesrelation mellan två aktörer blir beroende av en utbytesrelation mellan en av dessa aktörer och en tredje aktör (Björk, Bostedt &

Johansson 2003, s.74).

29

En aktörsanalys är viktig eftersom aktörer är de grundläggande analysenheterna som är källan från vilka handlingar härrör. Viktiga analytiska steg inom ramen för en aktörsanalys är att identifiera de viktiga aktörerna och rekonstruktionen av deras uppfattningar om viktiga ämnen såsom problems natur, önskade lösningarna på problem eller deras syn på andra aktörer. Dessa analyser syftar också till att få en bild av varje aktörs resurser och beroenderelationer mellan aktörer som är ett resultat av resursfördelningen mellan dem. De analytiska stegen inom en aktörsanalys är enligt Klijn att: Ta en provisorisk formulering av ett problem eller initiativ som startpunkt, Identifiera de involverade aktörerna, rekonstruera aktörernas uppfattningar (Klijn 2008, s.15-17).

Aktörsanalyser kan i viss utsträckning relateras till en tidigare forskningstradition som har använt nätverkskonceptet som ett verktyg för att analysera policyskapande och implementering: ”inter-organisational service delivery and implementation of policy”. En viktig aktivitet för forskare inom denna tradition har varit att kartlägga nätverkets aktörer genom vilka tjänsteleverans och

policyimplementering förverkligas. Forskningsfrågorna inom denna forskningstradition berör enligt Klijn generellt hur komplex integrerad service kan koordineras samt vilka mekanismer (exempelvis kontrakt, partnerskap osv) som är effektiva och ändamålsenliga (Klijn 2008, s.4-5; se även Björk, Bostedt & Johansson 2003, s.68).

Inom ramen för nätverksanalyser har ett klassiskt tillvägagångssätt varit att kartlägga

interaktionsmönster mellan aktörer för att få en bild av det centrala och perifera aktörer i nätverken och vilka aktörer som är kopplade till varandra. Genom kartläggning av frekvensen och mångfalden av interaktioner mellan aktörer är ett syfte inom dessa analyser att urskilja nätverk och de aktörer som tillhör dem. För att göra detta handlar några viktiga frågor om vilka aktörer som interagerar ofta och vilka som inte gör det mer sällan, vilka aktörer som har varierande interaktionsmönster och vilka aktörer som är centrala i nätverket givet deras kontaktmönster. Ett annat viktigt steg är också vara att kartlägga uppfattningar hos olika aktörer (Klijn 2008, s.15-18).

Nätverksanalyser kan relateras till den tidigare forskningstraditionen om ”policy networks”. Inom forskningen om policynätverk, som enligt Klijn har en stark statsvetenskaplig tradition, finns en tendens att fokus ligger på vilka aktörer som deltar i beslut i policynätverk och vilka aktörer som har makt och tillgång för beslutsfattande. Forskningsfrågorna inom denna tradition har generellt berört vilka aktörer som är involverade i beslutsfattande och hur maktrelationerna mellan dessa påverkat beslutsfattandet (Klijn 2008, s.5; se även Rowley 1997). Teoribildningen om policynätverk

30

kan således användas som ett ramverk för att studera samverkan mellan de aktörer som finns inom ett nätverk samt hur den organiseras och koordineras (Björk, Bostedt & Johansson 2003, s.81).

Policynätverk är ett heterogent forskningsfält där det i tidigare forskning saknats konsensus både kring begreppets betydelse och användningsområde (Börzel 1998, s.253). Dessutom har

användningen av nätverkskonceptet varierar mellan och inom olika discipliner samtidigt som begreppet delvis tillskrivits olika betydelse inom olika forskningstraditioner. Börzel (1998) har trots detta urskilt en minimaldefinition av vad ett policynätverk faktiskt är. Enligt denna

minimaldefinition är policynätverk: “…a set of relatively stable relationships which are of non-hierarchical and interdependent nature linking a variety of actors, who share common interests with regard to a policy and who exchange resources to pursue these shared interests acknowledging that co-operation is the best way to achieve common goals” (Börzel 1998, s.254).

“Game analysis” handlar till sist om beslutsprocessen och om hur komplexiteten i beslutsprocessen ökar till följd av att komplexa politiska problem medför att interaktioner ofta sker i olika arenor.

Några viktiga steg inom dessa analyser handlar om att bestämma relevanta arenor (det vill säga vart beslutsprocessen äger rum) och att identifiera och analyser stagnation. Denna form av analys kan relateras till en tredje huvudsaklig forskningstradition om ”governance networks” inom vilken det funnits en stark betoning på komplexiteten i beslutsfattande för att uppnå politiska resultat med fokus på organisering och styrning av befintliga nätverk (Klijn 2008, s.4-5 & 15-18). Analyserna inom denna forskningstradition som mer berör beslutsfattande och styrning kommer dock inte vara i fokus i denna studie. Fokus är snarare att utifrån ett nätverksperspektiv undersöka relationen mellan de involverade aktörerna och deras perspektiv på nätverket.