Juridiska institutionen Vår och hösttermin 2016
Examensarbete i Europarätt och asylrätt 30 Högskolepoäng
Fort Europa
Om en bristfällig solidariet inom det gemensamma Europeiska asylsystemet
Författare: Elin Forsgren
Handledare: Carl Fredrik Bergström
Sammanfattning
Föreliggande uppsats berör solidaritet inom EU, en grundläggande princip som på området för asyl fastslås i artikel 80 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Denna princip ska genomsyra asyl, immigrations och gränspolitiken inom EU, men det finns idag ingen klar definition eller innebörd av principen. EUs gemensamma asylsystemet och solidaritetsprincipen har de senaste åren utsatts för stor prövning då oroligheter i omvärlden har gjort att ett stort antal människor söker sig till Europa för en tryggare tillvaro.
Med detta som bakgrund är syftet med denna uppsats att, genom EUs tagna åtgärder för att hantera de stora flyktingströmmarna, utmana solidaritetsprincipens förhållande till det gemenskapsrättsliga asylsystemet.
Uppsatsen behandlar därför solidaritetsprincipen, dess betydelse och dess verkställbarhet främst i förhållande till 3 mekanismer; Dublinförordningen, omlokalisering av skyddssökande och EUs flyktingavtal med Turkiet.
Uppsatsen kommer genom dessa regelverk och åtgärder argumentera för en bredare förståelse av solidaritetsprincipen för att främja en genuin och praktisk solidaritet och därmed kunna garantera och säkerställa skyddssökande individers grundläggande rättigheter.
Abstract
This thesis touches upon solidarity in the EU, a fundamental principle that in the area of asylum is enshrined in article 80 in the Treaty on the Functioning of the European Union. The principle is supposed to govern all asylum, immigration and border check policies in the EU, but as of today there are no clear meaning of the principle and what it entails. The Common European Asylum System and the principle of solidarity has i the last couple of years been put to the test due to the fact that the disturbance in the sorrounding world creates an increase of people searching for a safe life in Europe.
In that context this thesis, through measures taken by the EU to handle this increase in applicants of international protection, seeks to challenge the principle of solidarity within the common asylum system. The thesis therefore elaborates the principle, its meaning and its legal enforceability in relation to 3 mechanisms; the Dublin regulation, relocation of protection seekers, and the refugee deal between the EU and Turkey. Through these mechanisms the thesis will argue for a broader understanding of the principle of solidarity to promote a genuine and practical solidarity and through that be able to safeguard the rights of individuals seeking protection.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 2
Abstract 3
Innehållsförteckning 4
Förkortningar 6
1 Inledning 7
1.1 Syfte och frågeställning 7
1.2 Metod 8
1.3 Avgränsning 9
1.4 Disposition 11
1.5 Flyktingsituationen 12
1.6 Begrepp 12
1.6.1 Asyl och asylland 12
1.6.1 Flykting 12
1.6.2 Irreguljär invandring 13
1.6.3 Reguljär invandring 13
1.6.4 Non refoulement 14
1.5.5 Omlokalisering och vidarebosättning 14
2 Om solidaritet 14
2.1 En definition av solidaritet 15
2.2 EU och solidaritetsprincipen 15
2.3 Artikel 80 FEUF 16
2.4 Tillämpning solidaritetsprincipen 17
2.5 Kommentarer 19
3 Grundläggande rättigheter och internationella principer 20 3.1 Mänskliga rättigheter på området för asyl 21 3.1.1 Den internationella rätten till asyl 21
3.1.2 Flyktingkonventionen 21
3.2 EUs grundläggande rättigheter 24
3.2.1 Bakgrund 24
3.2.2 Asyl och non refoulement i EUstadgan 25
3.2.3 EKMR 27
3.3 Kommentarer 29
4 EU och asylpolitiken 29
4.1 EUrättsligt ramverk 30
4.1.1 Ett gemensamt Europeiskt asylsystem 30
4.1.2 Schengen 31
4.1.3 Tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer 32
4.1.4 Skyddsgrundsdirektivet 34
4.1.5 Mottagandedirektivet 35
4.1.6 Asylprocedurdirektivet 36
4.2 Dublinsystemet 37
4.2.1 Allmänt om Dublinsystemet 37
4.2.2 Principen om familjesammanhållning 39
4.2.3 Utfärdande av uppehållstillstånd eller viseringar 39 4.2.4 Legal, Illegal ankomst eller vistelse i en medlemsstat 40
4.2.5 Undantag för ansvarighet 40
4.3 Kommentarer 41
5 Åtgärder triggade av flyktingsituationen 43
5.1 Revision av Dublinsystemet 43
5.2 Omlokalisering 45
5.3 Flyktingavtalet med Turkiet 46
5.4 kommentarer 49
6 EUs asylpolicy och mänskliga rättigheter. Funkar det? 50 6.1 Säkra länder och ett effektivt skydd? 50
6.2 Dublinsystemet 52
6.2.1 Antagandet om EUs medlemsstater som säkra länder 52
6.2.2 Praxis 53
6.3 Avtalet med Turkiet 55
6.3.1 Rättsliga garantier för grundläggande rättigheter 55 6.3.2 Rättvis behandling av flyktingars ansökan i Grekland? 56 6.3.3 Turkiet som ett säkert tredje land 57
6.4 Kommentarer 61
7 Ett breddat solidaritetsbegrepp? 64
7.1 En statscentrerad solidaritetsprincip 64
7.2 En vertikal förstående av solidaritetsprincipen 66
8 Sammanfattning och slutsatser 67
Källförteckning 70
Förkortningar 6
AMIF Asyl och migrationsfonden
APD Asylprocedurdirektivet
CAT FNs tortyrkonvention
CEAS Common European Asylum System
EASO European Asylum Support Office
ECRE European Council on Refugees and Exiles
EU Europeiska Unionen
FEU Fördraget om Europeiska unionen
FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt LFIP Law on Foreigners and International Protection MPI Migrant Policy Institute
TPD Direktiv om tillfälligt skydd
UNHCR FNs flyktingorgan
1 Inledning 7
“Our asylum policy is our opportunity to stand up for and demonstrate and in the most tangible way our values of human dignity and collective solidarity. I am therefore committed to developing Europe into a single area of protection for those fleeing persecution and injustice. We must develop a common policy on temporary protection and asylum based on solidarity, predictability and shared responsibility. Europe must be able to offer protection for those most in need, in compliance with the Geneva Convention and the principle of nonrefoulement.” 1
1.1 Syfte och frågeställning 7
Många människor söker sig till EU efter att på grund av olika omständigheter blivit tvingade att lämna sina hemländer. De senaste årens flyktingströmmar har belyst en brist på solidaritet, mellan medlemsstater och mot individerna som flyr till Europa för att söka en tryggare tillvaro. EU, som det rikaste politiska blocket i världen, har sökt att hindra skyddssökande från att komma hit och få tillgång till asylprocessen. Det har visat sig vara en svår uppgift att balansera motstående intressen och de senaste åren har tydligt visat att den kollektiva Europeiska policyn inte fungerar. Policyn, som fått öknamnet “fort Europa”, har lett till en ojämn fördelning av asylsökande inom EU och lett till avtal med grannländer för att hålla människor ute. Det har skett med människors liv och hälsa som spelmarker.
Rädsla för irreguljär massinvandring har underminerat normer för grundläggande och mänskliga rättigheter som EU och dess medlemsstater är bundna av. Människor flyr över medelhavet för att sedan hamna i flyktingläger vars standarder har rapporterats mer eller mindre omänskliga. Många finns i ett land som många gånger visat en brist på respekt för mänskliga rättigheter, nämligen Turkiet. Samtidigt vägrar medlemsstater att acceptera en kvotplan och begränsar invandringen.
1 Cecilia Malmström, Opening remarks at the European Parliament Hearing in the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs (LIBE), Strasbourg, 19 January 2010, s.3, http://ec.europa.eu/commission_20102014/malmstrom/archive/malmstrom_introduction_en.pdf
Genom att exkludera asylsökande individer från solidaritetsprincipen menar jag att EUs asylpolicy är bristfällig. Syftet med denna uppsatsen är att söka systematisera EUs rättsliga ramverk på området för asyl utifrån ett solidaritetsbegrepp. Genom systematiseringen av EUs reglering och praxis på området kommer följande frågeställning besvaras:
1. Vad innebär EUs solidaritetsprincip på området för asyl?
2. Finns det en legal grund från vilken en skyldighet till solidaritet kan härledas?
3. Bör EUs solidaritetsbegrepp utsträckas till att innefatta asylsökande individer?
1.2 Metod 8
Metoden som företagits för att bringa klarhet till frågeställningen varierar.
Utgångspunkten kommer från en traditionell, rättsdogmatisk metod. Det finns ingen definitiv och uniform syn på vad denna metod innebär, men utgångspunkten kan sägas vara användandet av de allmänt accepterade rättskällorna i ett rättsligt system för att kunna fastställa gällande rätt. 2 En sådan metod som grund gör det möjligt att utreda och tolka de individuella reglerna som kommer av ett regelsystem. Därför kräver metoden också ett noggrant studie av instrumenten inom EUs asylpolicy och en kritisk utvärdering av de identifierade problemen inom gränserna för det speciella regelsystemet.3 Den rättsdogmatiska metoden ger därför denna tesen verktyget att få en översikt på de lege lata när det kommer till asylregleringar och solidaritet på området för asyl inom EU. Metoden innebär inte att man är bunden till att definiera de lege lata. Så länge studierna är baserade på det
2 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, Juridisk metodlära s. 21.
3 Peczenik, Juridikens allmänna läror SvJT 2005 s. 249250.
relevanta rättssystemet finns inget som hindrar från att söka finna en lösning på problemet, de lege ferenda.4
Reichel har konstaterat att EU har sina rötter inom folkrätten men påpekar också att EUdomstolen har uttalat att EU utgör en ny rättsordning inom folkrätten. För denna uppsats kommer därför den EUrättsliga metoden användas för bedömningen av de EUrättsliga källorna. Vad denna metod innebär är inte helt klarlagt. EUrätten är präglad av en stark normhierarki 5 som grundas i fördragen, EUstadgan och EUdomstolens allmänna principer som används vid en tolkning och tillämpning av EUs sekundärrätt.
Primärrätten kommer därför användas som utgångspunkt vid tolkningen av gällande rätt. EUdomstolens tolkningar tillmäts stor betydelse inom den EUrättsliga metoden, så även för denna uppsats. Vidare har den juridiska doktrinen varit ett hjälpmedel för tolkning av gällande rätt.
Gräns har anfört att det i många gånger inte går att lösa problem genom att enbart beakta premisser som finns inom ett slutet rättssystem. För 6 att värdera det som framkommit genom de två nämnda metoderna kommer ett rättspolitiskt perspektiv att användas. Hellner beskriver att den rättspolitiska modellen grundar sig på att regler antas ha specifika mål, s.k. “ratio legis”.
Med den utgångspunkten finns möjlighet att fråga efter syftet med varje regel. 7
1.3 Avgränsning 9
Eftersom denna tes primärt fokuserar på solidaritet inom EU och rättsakter som anatagits av EU på området för asyl, kommer den inte att lägga ett större fokus på individuella medlemsstater. Forskning pågår på det området, vilket skulle göra denna uppsats överflödig. Föreliggande arbete kommer enbart att 8 beröra vissa stater i syfte att exemplifiera problemen som finns i EUs asylpolicy.
4 Jareborg, Rättsdogmatik som vetenskap SvJT 2004 s. 4.
5 Reichel, EUrättslig metod, Juridisk metodlära s. 109 .
6 Gräns, Användningen av andra vetenskaper, Juridisk metodlära, s. 429
7 Hellner, Metodproblem i rättsvetenskapen, s. 45.
8 Se http://migrationlawnetwork.org/ .
Folkrättens kontraktsslutande parter är stater. FNs lagstiftningar på området 9 för asyl och mänskliga rättigheter kommer dock att beröras då dessa är grunden till många av rättsakterna på området för asyl inom EU. Ännu en anledning till att beröra FNs rättskällor är att EU tillhör en grupp folkrättssubjekt som kan kallas internationella organisationer. 10 Artikel 47 i FEU föreskriver att EU är en egen juridisk person, vilket innebär en rätt att ingå traktat och möjlighet att bli part i internationella konventioner. 11 Som internationell organisation är EU dessutom bunden av FNs rättskällor när dessa återspeglar sedvanerätt. I artikel 3(5) FEU föreskrivs också att EU ska 12 respektera principerna som finns i FNstadgan.
EKMR kommer att beröras i uppsatsen. Trots att EU inte är rättsligt bunden av EKMRs artiklar eller domslut, finns en lång historia av att EUdomstolen använt och tillämpat Europadomstolens tolkningar som generella principer. 13 I Lissabonfördragets artikel 6(2) är även stadgat att EU skall gå med i EKMR och därmed bli rättsligt bunden av dess artiklar och Europadomstolens praxis. På denna grunden är därför EKMRs relevanta artiklar och praxis viktiga trots uppsatsens EUrättsliga karaktär.
Antalet konflikter som skapat stora flyktingströmmar och antalet rättsakter som bemöter detta skulle göra en komplett analys på området omöjligt. För att kunna framföra en fokuserad och tydlig framställning kommer ett fåtal institut att utvärderas utifrån solidarietsbegreppet; nämligen Dublinförordningen, beslut om omlokalisering och flyktingavtalet med Turkiet.
Dessa akter är högst aktuella. Den förstnämnda är starkt kritiserad och det finns förslag till ytterligare en reform. 14 De förra är åtgärder som triggats av den nuvarande flyktingkrisen och båda har kritiserats för dess effektivitet och
9 Se tex. FNstadgan, artl 4: “Medlemskap i Förenta Nationerna står öppet för alla andra fredsälskande stater”.
10 Allmänt gällande internationella organisationer se: Klabbers, An Introduction to International Organizations Law.
11 Craig, de Búrca, EU Law text, Cases, and materials, sid. 322.
12 Koutrakos, EU International Relations Law, sid. 226 ff.
13 Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council of the European Union, förenade målen C402/05 P and C415/05 P, Craig, de Búrca, EU LAW Text, Cases and Materials, s 364 ff.
14 Se avsnitt 4.2.1.
för att inte vara skyddsorienterade. För att utvärdera dessa akter genom ett 15 rättighetsperspektiv kommer principen om non refoulement och konceptet om säkra länder få en framträdande roll. 16
Enbart irreguljär invandring kommer att behandlas. Detta är ett ämne som har skapat stor oro i det internationella samhället. Uppsatsen kommer att använda begreppen skyddsbehövande och skyddssökande som samlingsbegrepp för de människor som flyr sina hemländer för ett tryggare liv inom EU. Begreppen inkluderar för den här uppsatsen de människor som hittas i flyktingläger i grannländer (tex Turkiet), de som uppehåller sig runt EUs gränser (Grekland, Italien m.f) och de som lyckats ta sig längre in på EUs territorium egenhändigt eller via omplaceringsåtgärder.
1.4 Disposition 11
För denna uppsats syfte kommer kapitel 2 att söka ge en överblick över hur solidaritetsprincipen är tänkt att fungera inom EUs asylrätt. Ett försök görs till att definiera begreppet, som kommer att vara ledande för uppsatsen, för att sedan hantera hur EUs solidaritetsbegrepp ser ut genom solidaritetsprincipen.
Kapitel 3 går igenom relevanta regler om mänskliga rättigheter och kapitel 4 går vidare med det rättsliga ramverket för EUs asylpolicy. Kapitlet 5 tar även upp åtgärder som triggats av de flyktingströmmar som påverkar EUs medlemsländer idag.
Kapitel 6 går igenom hur EUs asylrättsliga instrument korresponderar med de mänskliga rättigheter som behandlats i kapitel 3. I kapitel 7 kommer behovet av en bredare tillämpning av EUs solidaritetsprincip diskuteras.
Arbetet avslutas med en sammanfattande del med slutsatserna från denna uppsats.
15 Se avsnitt 4.2.2 och 4.2.3.
16 För en definition av non refoulement se avsnitt 1.6.4, säkra länder se avsnitt 6.1.
1.5 Flyktingsituationen 12
UNHCRs årliga rapport om situationen för människor på flykt i världen, Global Trends, visar att över 20 miljoner flyktingar i slutet på 2015 var lokaliserade utanför sitt hemland. Räknar man med även internflyktingar och asylsökande är siffran över 60 miljoner. 17 Enligt UNHCR uppgår antalet syrier på flykt utanför Syrien till nästan 5 miljoner individer. Hittills i år, 2016, har nära 250 18 000 människor korsat medelhavet för att komma till Europa. År 2015 slutade den siffran på över en miljon. 19 Det motsvarar inte ens 0.3 procent av EUs hela invånarantal. Mer än 3700 personer rapporterades saknade på medelhavet 2015, de flesta befaras ha drunknat i jakt på säkerhet. 20
1.6 Begrepp 12
1.6.1 Asyl och asylland 12
Med asylsökande menas en person som påstår att hen är flykting men vars anspråk på flyktingstatus ännu inte beslutats om. Asyllandet är det land i vilket en person sökt asyl.
1.6.1 Flykting 12
Genevekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning ställer upp ett system för internationellt skydd för de personer som erhåller flyktingstatus. En flykting är enligt konventionens och protokollets artikel 1.2 en person som befinner sig utanför sitt land, känner en välgrundad fruktan för att utsättas för förföljelse i sitt hemland på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning. För 21
17 UNHCR, Global Trends, Forced displacement in 2015, s. 2.
18 Ibid. s. 3.
19 För statistik: http://data.unhcr.org/mediterranean/regional.php .
20 UNHCR, Clayton & Holland, Over one million sea arrivals reach Europe in 2015.
21 Nedan, avsnitt 3.1.
denna uppsats används det begreppet, i enlighet med konventionen, för människor som erhållit flyktingstatus. I övrigt kommer uttrycket skyddssökande eller skyddsbehövande, enligt avsnitt 1.3 användas som ett samlingsbegrepp för de människor som flyr sina hemländer för ett tryggare liv inom EU.
1.6.2 Irreguljär invandring 13
Ett uttryck som ofta hörs i diskussioner kring flyktingar och gränskontroller är irreguljär invandring, eller illegal invandring. Begreppet inkluderar migranter som tar sig in på en stats territorium utan tillåtelse och migranter som tar sig in i ett land lagligt men stannar längre än vad de har tillåtelse till. Ytterligare irreguljära invandrare är asylsökande som fått sin ansökan avslagen.
Majoriteten av irreguljära invandrare är människor som söker sig till en stat för möjligheten till ett bättre liv och eller flyr från krig eller förföljelse och söker asyl.22 Grunden för EUs policy på området finns i art 79(1) FEUF där föreskriver att EU ska utveckla en gemensam invandringspolitik som bland annat ska bygga på förebyggande och bekämpning av illegal invandring. Art 79(2) ger EU rätt att reglera på området.
1.6.3 Reguljär invandring 13
Reguljär invandring, eller laglig invandring, är till skillnad från irreguljär invandring sådan invandring som skett i enlighet med gällande rätt och med tillstånd. Precis som för irreguljär invandring finns målen i EUs asylpolicy på området för reguljär invandring i art 79(1) FEUF. EU ska på detta området utveckla en gemensam politik som försäkrar en rättvis behandling av tredje lands medborgare som befinner sig lagligen i en medlemsstat. Art 79(2) ger här EU rätt att anta regleringar som berör bland annat villkor för inresa och vistelse, viseringsnormer mm.
22 Bernard, Peers, European Union Law, s. 784
1.6.4 Non refoulement 14
Det finns en distinktion mellan begreppet non refoulement inom flyktingrätten och begreppet inom ramen för mänskliga rättigheter. Denna skillnaden är skenbar då områdena överlappar varandra, men ändå viktig ur ett pedagogiskt syfte. Inom flyktingrätten riskerar flyktingen att utsättas för refoulement när han eller hon har en välgrundad fruktan för förföljelse på den plats som han eller hon ska skickas till. Inom ramen för mänskliga rättigheter gäller det istället när personen riskerar att utsättas för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning . 23
1.5.5 Omlokalisering och vidarebosättning 14
Denna tesen behandlar delvis både omlokalisering (relocation) och vidarebosättning (resettlement). Dessa begrepp har inom EUs asylrätt olika innebörder. Vidarebosättning syftar på processen där en person förflyttas från ett land utanför unionen till en medlemsstat. Omlokalisering å andra sidan syftar till förflyttning av personer mellan EUs medlemsstater och är därmed en intraEUprocess.
2 Om solidaritet 14
Sedan den arabiska våren har strömmen av flyktingar till EU ökat och med det kraven på solidaritet mellan medlemsländerna. Detta avsnitt kommer att undersöka vidden och innebörden av solidarietetsbegreppet inom EUs asylrätt. Primär och sekundär EUrätt behandlas för att identifiera solidaritetsbegreppets innebörd och jurisdiktion, främst med fokus på artikel 80 FEUF som relaterar till solidaritetsprincipen på området för gränskontroller, immigration och asyl.
23 Lauterpacht, Bethlehem, The scope and content of the principle of nonrefoulement: Opinion, Feller, Türk, Nicholson, Refugee Protection in International Law, 1 u., s. 87177, s. 160.
2.1 En definition av solidaritet 15
Solidaritet är en central princip inom EU. 24 För denna uppsats kommer begreppet solidaritet att förstås ha två dimensioner: En där samarbete och solidaritet mellan medlemsstaterna ligger i fokus och en dimension där skyddet för människor på flykt är central. Den förstnämnda siktar på hjälp och assistans medlemsstater emellan för en bättre hantering av ekonomiska och finansiella problem som kan uppstå när många människor tar sig över till Europa. Den andra förstås istället som en assistans och solidaritet riktad direkt till skyddssökande individer. Detta sätt att se på solidaritetsbegreppet ligger i linje med den internationella rättens. Invånare och individer har en betydande roll i det internationella samhället. Det faktum att solidaritetsprincipen är ett instrument i flera rättsordningar har utvecklat konceptet till att även gälla gäntemot individer. 25
De två dimensionerna är inte separerade. Åtgärder som tas med fokus på samarbete mellan medlemsstaterna kan resultera i en förbättring för de enskilda skyddssökande i medlemstaterna. Likaså kan en åtgärd där fokus ligger på skyddet för individer på flykt ta formen av ett samarbete mellan medlemsstaterna.
De följande kapitlen kommer att söka svar på om den nuvarande asylpolicyn i EU följer denna bredare förståelse av solidaritet.
2.2 EU och solidaritetsprincipen 15
Solidaritetsprincipen, eller lojalitetsprincipen, som först nämns i artikel 2 i fördraget om EU (FEU) är ett av EUs mest grundläggande principer. Vidare hittas den i art 3 där några av unionens objektiv är fastställda, bla att främja ekonomisk, social och territoriell sammanhållning samt solidaritet mellan
24 Se nedan avsnitt 2.3.
25 Wolfrum, Solidarity, Oxford handbook of international human rights law, s. 401418.
medlemsstaterna. En av de viktigaste artiklarna i FEU är den där lojalitetsprincipen finns föreskriven, artikel 4(3), som efter Lissabonfördragets inträde fick följande lydelse:
“Enligt principen om lojalt samarbete ska unionen och medlemsstaterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen.
Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter.
Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.”
Principen innebär, förutom idén om ömsesidig respekt och en plikt att samarbeta för att uppfylla målen som följer av fördragen, att medlemsstaterna är skyldiga att att säkerställa EUrättens effektiva genomslag. EUdomstolen har lagt denna princip till grund för ett antal principer för att tillförsäkra just EUrättens effektiva genomslag, bla principen om EUrättens företräde och fulla genomslag, 26 och för skadeståndsskyldighet vid överträdelser av EUrätten.27 Medlemsstater är skyldiga att implementera skyldigheterna som följer av EUrätten. Enbart administrativa åtgärder räcker inte, implementeringen ska ske på så sätt att det blir bindande, klart precist och specifikt.28 Dessa positiva skyldigheter har konsekvenser för området inom gränskontroller, asyl och immigration. Med dessa följer nämligen nämligen att implementera sekundärlagstiftning på området och de styrande principerna och EUrättens effektiva genomslag.
2.3 Artikel 80 FEUF 16
Solidaritet på området för asyl immigration och gränskontroller har sitt ursprung i diskussioner om den Europeiska konstitutionen, som senare kom
26 C213/89, Factortame m.fl.
27 C6/90 och 9/90, Francovich m.fl.
28 C159/99, Commission v. Italy.
att inspirera Lissabonfördraget, där frågan om en reglering om solidaritet på asylområdet föreslogs för att stärka iden om att dela på bördan mellan medlemsstaterna. 29
Vid en granskning av regleringen som framkom under arbetet med att ta fram en Europeisk konstitution och den nuvarande artikeln 80 i Lissabonfördraget framkommer att den först föreslagna regleringen i stort har antagits i Lissabonfördraget där den har följande lydelse:
“Den unionspolitik som avses i detta kapitel och dess genomförande ska styras av principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning, även i finansiellt avseende, mellan medlemsstaterna. Varje gång det är nödvändigt ska de unionsakter som antas enligt detta kapitel innehålla lämpliga åtgärder för tillämpningen av denna princip.”
Artikeln riktar sig mot både unionens institutioner och medlemsstaterna inom alla frågor som gäller gränser, asyl och invandring. Artikeln är dock inte effektiv i sig själv utan kräver andra legislativa eller politiska åtgärder. Det finns idag rättsliga instrument och mekanismer som hanterar frågor om solidaritet och ansvarsfördelning i relation till asylfrågor, med dessa är inte antagna med stöd av artikel 80. 30
2.4 Tillämpning solidaritetsprincipen 17
Solidaritetsprincipen spelar olika roller beroende på vilket rättsområde den verkar inom och kan därmed ha olika funktioner och objektiv. Ordalydelsen 31 av artikel 80 visar att artikeln tar sikte på solidaritet mellan medlemsstater. Den är därmed ett koncept för att reglera relationer och intressen mellan medlemsstater.
Mål och intressen varierar medlemsstaterna emellan och även mellan EUs institutioner. Det har därför framhållits av Migrant Policy Institute Europe
29 The Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe, Article III169.
30 Se tex Dublinförordningen, ingress, p 22.
31 För mer angående solidaritet på olika rättsområden inom EU: Ross, M., Solidarity: A New Constitutional Paradigm for the EU?, Promoting Solidarity in the European Union, s 2345.
(MPI) att förståelsen av solidaritetsprincipen måste harmoniseras för att kunna stärka EUs asylpolicy. 32 En klar definition och ett konsensus bland medlemsstaterna lyser dock med sin frånvaro. Oavhängigt dess innebörd måste artikeln vara menad att tillföra något utöver det samarbete som stadgas i artikel 4(3) FEU. Detta tillförda värde kan ligga i artikeln som en vägvisande princip för all policy på området för asyl, migration och gränskontroller. 33
Anledningarna till att samarbeta solidarisk på området för asyl är många. Euparlamentet har i en studie från 2011 angående implementeringen av artikel 80 tagit upp att mottagande länder kan se ett system baserat på solidaritet som en försäkring och ett skydd från oförutsedda händelser i fråga om antalet asylsökande individer och kostnader. Parlamentet menar också att åtgärder baserade på solidaritet mellan medlemsländerna kan verka för att förhindra att dessa ensidigt söker minska bördan, vilket kan resultera i stängda gränser och försämrat skydd för flyktingar. Förutom det kan solidaritet och samarbete vara en implikation i sig, där omfördelning av resurser verkar positivt för alla medlemsstater. Studien tar också upp att mottagande och skydd av flyktingar historisk ansetts vara nödvändigt från ett etiskt och normativt perspektiv, vilket även bekräftar den globala skyldighet som existerar på området. 34
Som nämnts är inte någon lagstiftning idag antagen med stöd av artikel 80 och det leder till frågan om det finns en legal grund från vilken en skyldighet till solidaritet kan härledas? I en tidigare artikel speciellt inriktad på vilket system av solidaritet och ansvarsfördelning som skulle fungera kom parlamentet fram till slutsatsen att en blandning mellan olika åtgärder är mest fördelaktigt och att medlemsländerna bör ta ett delat ansvar. Artikeln behandlar främst åtgärderna utifrån olika sätt att fördela bördan. Bland dessa
32 Garlick, Migration Policy Institute, policy brief, ”Strengthening refugee protection and meeting challenges: The European Union’s next steps on asylum, s.1.
33 McDonough, Tsourdi, Putting solidarity to the test: assessing Europe’s response to the asylum crisis in Greece, s. 7.
34 EUparlamentet,The Implementation Of Article 80 TFEU, On the principle of solidarity and fair sharing of responsibility, including its financial implications, between the Member States in the field of border checks, asylum and immigration, s. 11.
åtgärder räknas finansiella, praktiska, och institutionella åtgärder. 35 En av de enligt studien mest attraktiva åtgärderna handlar om en kostnadsfördelning mellan medlemsstaterna 36 Detta sker idag genom Asyl och migrationsfonden (AMIF).37 Kapital förflyttas genom regleringen till medlemsstater beroende på antalet skyddsbehövande. Även expertis delas inom EU. EASO är förkortningen på det Europeiska stödkontoret för asylfrågor (European asylum support office). 38 Tanken bakom organet var att skapa en expertenhet inom området för asylfrågor och att medverka i arbetet för ett gemensamt asylsystem, the Common European asylum system (nedan CEAS).
Parlamentets studie tog även upp ansvarsfördelning i fråga om flyktingar.
Främst vikt lades vid frågan om omlokalisering inom EUländerna, något som enligt parlamentet kan vara den mest effektiva lösningen. 39
Även om det inte finns en legal grund för vilken medlemsstater måste följa artikel 80, finns andra instrument som ska skapa solidaritet mellan medlemsländerna. Problematiken som bör lyftas upp här, är att processen där medlemsstater tar på sig ansvar för en individ som befinner sig i en annan medlemsstat eller som är en annan medlemsstats ansvar inte är definierad och lämnar en lucka i lagstiftningen där länder helt kan undvika att anta solidaritetsåtgärder.
2.5 Kommentarer 19
Solidaritet och principen om delat ansvar som kommer till uttryck i artikel 80 FEUF är inte klart definierad utifrån dess mål eller vilka standarder som krävs för att möta dessa. Det som framkommit vid ett studium av tillämpningen av artikeln är att den söker en rättvis fördelning av bördan som kommer med EUs gränser, migration och asyl. Att kvantifiera rättvisa på detta området har visat
35 EUparlamentet, What system of burdensharingbetween Member States for the reception of asylum seekers?, s.112 ff.
36 Ibid, s. 139.
37 Europaparlamenters och rådets förordning, (EU) nr. 516/2014.
38 Europaparlamenters och rådets förordning , (EU) nr. 439/2010.
39 EUparlamentet, What system of burdensharingbetween Member States for the reception of asylum seekers?, s. 126143.
sig vara problematiskt. Medlemsstaters behov och intressen ställs mot EUs målsättningar och asylsökande individers behov av stöd och hjälp.
Artikel 80 FEUF förespråkar att solidaritetsåtgärder ska inkluderas i unionsakterna “varje gång det är nödvändigt”. För att kunna tillämpa artikeln krävs alltså först ett fastställande om problemet faller inom unionens område och sedan om medlemsstaterna kan implementera de fastställda besluten eller om det krävs ytterligare solidaritetsåtgärder. Solidariteten enligt artikel 80 är alltså beroende av åtgärder från unionens. Några åtgärder baserade på artikel 80 FEUF finns inte idag. En legal grund från vilken en skyldighet till solidaritet kan härledas finns dock att hämta i akter som EASO, AMIF och bestämmelser om omlokalisering så som beskrivits ovan. För att dessa åtgärder över huvud taget ska få verkan krävs dock att medlemsstaterna visar den lojalitet som krävs av dom i enlighet med fördraget.
Rättsakterna som antas på området för asyl ska styras av “principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning .. .mellan medlemsstaterna”. Denna lydelse tyder på att bestämmelsen är riktad till förhållandet mellan medlemsstaterna. Även slutsatserna som kunnat dras i detta kapitel pekar ditåt. Solidaritetsprincipen fungerar idag på området för asyl genom bland annat kostnadsfördelning och kunskapsfördelning. Som nämnts utesluter dessa åtgärder inte att de kommer till nytta även för skyddssökande individer.
Frågan är dock om denna statscentrerade och uteslutande syn på solidaritetsprincipen räcker i strävan efter en hållbar asylpolicy och ett adekvat skydd för de mänskliga rättigheterna.
3 Grundläggande rättigheter och internationella principer 20
Detta avsnitt kommer att gå igenom bestämmelser och principer som ger uttryck för rätten till asyl och regleringar om grundläggande rättigheter som är
relevanta för föreliggande uppsats. Kapitlet börjar med en kort genomgång av asylrätten och mänsliga rättigheter som är kopplade till det i ett internationellt perspektiv. Främst handlar detta om principen om non refoulement. Avsnittet fortsätter sedan med en utläggning om relevanta grundläggande rättigheter på EU och Europeisk nivå.
3.1 Mänskliga rättigheter på området för asyl 21
3.1.1 Den internationella rätten till asyl 21
Rätten till liv är en grundläggande jus cogensregel och finns kodifierad såväl i FNs rättighetsförklaring som i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan) och den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (EKMR). Möjligheten 40 att söka och få asyl en grundläggande mänsklig rättighet enligt artikel 14 i FNs rättighetsförklaring. Att skydda flyktingar är därmed inte bara en skyldighet för enskilda länder, det är även en global skyldighet för det internationella samhället. Rätten grundar sig på att alla har rätt att lämna ett land, en rättighet som finns kodifierad i ett flertal internationella och regionala instrument. 41
FNs rättighetsstadga är inte ett instrument som går att genomdriva legalt. Rätten till asyl kan därför angripas för att vara verkningslös. Det finns dock författare som menar att förklaringen blivit bindande genom sedvana och generella principer. 42 Det står i vilket fall klart att en rätt att söka asyl inte innebär en rätt till tillträde på en stats territorium. Det finns heller inte någon plikt för stater att bevilja asyl till de som söker. 43
40 Art 3 i FNs rättighetsförklaring, art 2 EUs rättighetsstadga, art 2 EKMR.
41 Article 13(2) FNs rättighetsförklarting, article 2(2) Protocol 4 EKMR, article 12 ICCPR.
42 Shaw, International law, s. 203204.
43 Noll, Seeking Asylum at embassies: A right to entry under international law?, International Journal of Refugee Law, vol. 17, nr. 3, s. 546547.
3.1.2 Flyktingkonventionen 21
Den mest omfattande globala rättsakten som ställer upp standarder för hur flyktingar ska behandlas är Genevekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) som antogs några år efter andra världskrigets slut den 28 juli 1951 och New Yorkprotokollet från 1967. 44 Flyktingkonventionen är det grundläggande internationella skyddsnätet för människor som är i behov av skydd och inte har möjlighet att få det i sitt hemland.
Vikten av flyktingkonventionen bör inte undermineras då den fortfarande är en av grundstenarna för internationellt skydd för människor som är på flykt. Konventionen ställer upp ett system för internationellt skydd och asyl för de personer som erhåller flyktingstatus. En flykting är enligt konventionen och protokollets artikel 1.2 en person som befinner sig utanför sitt land, känner en välgrundad fruktan för att utsättas för förföljelse i sitt hemland på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning. 45 Paul Weis konstaterar i sina kommentarer till flyktingkonventionen att det är just kriteriet
“välgrundad fruktan” det viktigaste för att avgöra om en person har flyktingstatus. Han beskriver att en global konsensus har gett mening till rekvisitet. En persons upplevda känslor är inte avgörande utan det är objektiva fakta som ska stå bakom att en person ska ha rätt till internationellt skydd.46 Nyare internationell praxis har fortsatt bekräfta denna syn. Om en person uppfyller kriteriet som flykting har hen vissa grundläggande rättigheter skyddade enligt flyktingkonventionen. Till dessa hör bland annat rätten att utöva sin religion enligt art 4.
44 Convention relating to the Status of Refugees, Adopted on 28 July 1951, Protocol Relating to the Status of Refugees, 31 January 1967.
45 Refugee Convention, artikel 1 (A) (2).
46 Weis, The Refugee Convention, 1951: The Travaux Préparatoires analysed, with a commentary, s. 7.
Principen om non refoulement
“Refugee law imposes a clear and firm obligation on States: under the principle of nonrefoulement no refugee should be returned to any country where he or she is likely to face persecution. This is the cornerstone of the regime of international protection of refugees”47
Principen om non refoulement som kommer till uttryck i art 33.1 i flyktingkonventionen är grundläggande inom flyktingrätten. Artikeln har följande lydelse:
"1. Fördragsslutande stat må icke, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting
till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. "
Principen är en av de mest grundläggande principerna när det kommer till regleringar kring internationellt skydd och mänskliga rättigheter. Den förhindrar stater från att utvisa eller återsända flyktingar till ett osäkert område på godtyckliga grunder. Skyddet i flyktingkonventionen är ett utflöde av flyktingstatusen i sig och kan därför förvägras en enskild först när ett negativt beslut om flyktingstatus har fattats. Alla prima facie konventionsflyktingar skyddas.48 Skyddet aktualiseras oavsett om närvaron i asyllandet är laglig eller olaglig varvid även irreguljära migranter skyddas. 49 Skyddet mot non refoulement är absolut enligt artikel 42 (1) i konventionen.
Det territoriella omfånget av principen om non refoulement har visat sig kontroversiellt. I fallet Sale v Haitian Centers Council Inc. et al bedömde högsta domstolen i USA att principen om non refoulement inte överträtts när kustbevakningen beslutade att sända tillbaka ett fartyg till avreselandet utan
47 Marx, Nonrefoulement, Access to Procedure and Responsibility for Determining Refugee Claims, Goulbourne, S, Law and Migration,s. 96.
48 Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, s. 278. Se även UNHCR, Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättliga ställning, s. 28.
49 Ibid, s. 303 304.
att undersöka om människorna ombord kunde kvalificeras som flyktingar. 50 Rättsfallet har blivit kritiserat för att helt ignorera internationella skyldigheter.
UNHCR menar att principen om non refoulement kan appliceras på alla former av tvångsmässiga avlägsnanden, inklusive tillfällen vid nekat tillträde vid gränser. Principen av non refoulement är även applicerbar där stater inte har51 jurisdiktion. 52
Principen är starkt kopplad med rätten till liv och tortyrförbudet som följer av konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I Artikel 3 i FNs konvention mot tortyr (CAT) finns ett uttryckligt förbud mot att “utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han skulle vara i fara för att utsättas för tortyr”. Bedömningen av huruvida sådan anledning finns ska även ta hänsyn till om det i den berörda staten förekommer ett konsekvent handlingsmönster av grova, uppenbara eller talrika kränkningar av de mänskliga rättigheterna. 53
Indirekt refoulement
UNHCR har upprepade gånger påpekat att artikel 33 i flyktingkonventionen inte bara förbjuder direkt refoulement utan även indirekt refoulement. Vid ett 54 återsändande av en asylsökande till tredje länder har UNHCR upprepat att det tredje landet inte får vara ett som kommer att sända personen vidare till en plats där liv eller frihet hotas. 55 Det innebär att stater som vill återsända en skyddssökande måste företa en lämplig bedömning för om det tredje landet är säkert eller inte.
50 Sale v Haitian Centers Council, Inc, 509 U.S. 155.
51 UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of NonRefoulement Obligations under the 1951 Convention Relation to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, . 7.
52 GoodwinGill, The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the principle of Nonrefoulement, s. 2.
53 Se tex Agiza mot Sverige,CAT/C/34/d/233/2003, där CAT konkluderade att utvisningen av den klaganden till Egypten innebar en kränkning av artikel 3 i konventionen. De diplomatiska garantierna Sveriges regering fått, som inte innehöll någon övervakningsmekanism för att säkerställa garantiernas efterlevnad, räckte inte för att skydda klaganden mot den uppenbara tortyrrisken.
54 UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of NonRefoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol Protocol, s.
10.
55 UNHCR Global Consultations, p. 50(c).
3.2 EUs grundläggande rättigheter 24
3.2.1 Bakgrund 24
Enligt artikel 6(1) och 6(3) i FEU bygger skyddet för de grundläggande mänskliga rättigheterna inom EU dels på de erkända rättigheterna och principerna som finns i fördragen, dels på EUstadgan och dels på EUs medlemsstaters gemensamma konstitutionella traditioner. Grundläggande rättigheter fick sitt genomslag inom EU genom målet Stauder . 56 I målet erkände EUdomstolen de grundläggande rättigheter som en del av unionsrätten och sitt eget ansvar att försvara dessa. Därefter har skyddet för 57 de grundläggande rättigheterna inom EU utvecklats genom EUdomstolens praxis. I fallet Internationale Handelsgesellschaft fastställde domstolen att de grundläggande rättigheterna är en del av de allmänna principer domstolen är skyldig att upprätthålla. 58 Att ledning kunde tas från internationella konventioner för mänskliga rättigheter, där medlemsstaterna anslutit sig, konstaterade EUdomstolen i Nold. 59
Skyddet för de grundläggande rättigheterna ansågs dock vara otillräckligt, och det efterfrågades ett kodifierat rättsskydd för att markera unionens demokratiska karaktär.
3.2.2 Asyl och non refoulement i EUstadgan 25
Ovan visar bakgrunden till att EU genom antagandet av Lissabonfördraget även antog en egen rättighetsstadga, Europeiska unionens stadga för de grund läggande rättigheterna (stadgan). I enlighet med artikel 6(1) FEU har 60 denna samma rättsliga ställning som fördragen och har därmed samma
56 Mål 29/69 Erich Stauder v. Stadt Ulm.
57 Rosas, Armati, EU Constitutional Law, s143.
58 Mål 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, Bergström, CarlFredrik,Hettne, Jörgen, Introduktion till EUrätten, sid. 54.
59 Mål 4/73, Nold , Rosas, Allan, The Charter and Universal Human Rights Instruments, sid.
1688.
60 Charter of Fundamental Rights of the European Union, 26 October 2012.
företräde framför nationella rättsregler. Stadgan ska skydda enskilda, fysiska 61 eller juridiska personer som är bosatta, verksamma eller uppehåller sig inom unionen.62 Rättskatalogen innehåller preciserade rättigheter och mer allmänt hållna principer som ska beaktas av EUs institutioner. 63
Fri och rättigheterna i stadgan får enligt artikel 52(1) begränsas genom lag om begränsningen är förenlig med det väsentliga innehållet i rättigheterna och friheterna i stadgan. Proportionalitetsprincipen medför även att begränsningarna bara får göras i den mån de är nödvändiga och tjänar ett samhällsintresse som erkänns av unionen eller skyddet för andra människors mänskliga rättigheter.
Tolkningen av stadgans rättigheter ska enligt artikel 52(3) inneha samma räckvidd som rättigheterna i EKMR om dessa korresponderar. Denna bestämmelse är av intresse då Europadomstolen har en väl utvecklad praxis på området för non refoulement. Bestämmelsen i stadgan hindrar dock inte att en tolkning av denna innebär ett mer långtgående skydd. 64 Stadgan innebär heller inte en utvidgning av EUrättens tillämpningsområde, utan är endast tillämplig när EU i enlighet med fördragen har befogenhet och kompetens.65
Stadgan har, i likhet till FNs rättighetsstadga, en artikel 18 som fastställer en rätt till asyl. Trots att bestämmelsen har utsatts för debatt, har det ändå argumenterats för att efterrättelse av rättigheten är avgörande då den tillför en validitet till EUs sekundära rättsakter på området för asyl. 66 Nämnas bör även stadgans artikel 19 där ett förbud mot kollektiv utvisning uppställs.
Principen om non refoulement finns inte bara internationellt utan även i EUs rättighetsstadga. Förutom att stadgan hänvisar till Genevekonventionen, har åtagandet att respektera principen om nonrefoulement även fastställts i artikel 19. Vidare har artikel 78 FEUF fastställt att unionen vid utformningen av
61 Lebeck, EUstadgan om de grundläggande rättigheterna, sid. 53.
62 Ibid. s.60.
63 Bernitz, Kjellgren, Europarättens grunder, sid. 143.
64 Artikel 52(3), sista meningen, EU stadgan.
65 Lebeck, EUstadgan om grundläggande rättigheter, sid. 58.
66 Se GilBazo, The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the right to be Granted Asylum in the Union’s Law, Refugee Survey Quarterly.
sin gemensamma asylpolitik ska säkerställa principen om non refoulement i enlighet med Genévekonventionen. Principen i artikel 19 i stadgan slår fast att ”ingen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling”.
Vid en strikt tolkning av ordalydelsen i artikeln kan den inte bli tillämplig förrens en flykting nått en stats faktiska territorium. Principen är dock inte tänkt att läsas så snävt. Medlemsstaternas åtaganden sträcker sig utanför dess territoriella jurisdiktion. Det innebär att det är förbjudet att återsända skyddssökande till en plats där de kommer att utsättas för förföljelse trots att personen i fråga inte befinner sig på en medlemsstats territorium. 67
3.2.3 EKMR 27
Innan Lissabonfördraget har EUrätten alltid respekterat EKMR som generella principer, och ska ansluta sig dit enligt artikel 6.2 FEU, utan att för den sakens skull påverka EUs befogenheter så som de är beskrivna i fördragen. EKMR 68 är ett instrument som ger grundläggande rättigheter till enskilda som befinner sig under en konventionsstats jurisdiktion 69 Samtliga EUmedlemsstater är parter till konventionen.70
Europakonventionen erkänner inte en rätt till asyl. I protokoll 4 artikel 71 4 finns dock ett förbud mot kollektiva utvisningar. Om betydande skäl att en verklig risk för illabehandling finns vid en utvisning eller utlämning aktualiseras även artikel 3 där förbudet mot tortyr är stadgat. Den utvisande staten har då en skyldighet att avstå från att utvisa personen i fråga. 72 Detta för att Europadomstolen även i EKMRs artikel 3 läst in principen om non refoulement. Förbudet är generellt och undantagslöst och inget avsteg får
67 GoodwinGill, Mc Adam, The Refugee in International Law, s 373.
68 Art 6.2 p2 FEU.
69 EKMR, artikel 1.
70 Council of Europe, Treaty Office, Simplified Chart of signatures and ratifications, http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ListeTableauCourt.asp?CL=ENG&MA=3
71 Vilvarajah and others v. the United Kingdom, app.nr. 13163/87, 13164/87, 13165/87, 13447/87, 13448/87 , p. 102.
72 Soering v. the United Kingdom, app. nr. 14038/88, p. 9091.
