Rapport 8 − 2006
Krav på livsmedelsföretagarna
Produktion:
Livsmedelsverket, Box 622 SE-751 26 Uppsala, Sweden Teknisk redaktör:
Merethe Andersen Tryck:
Kopieringshuset, Uppsala
Livsmedelsverkets rapportserie är avsedd för publicering av projektrapporter, metodprövningar, utredningar m m. I serien ingår även reserapporter och konferensmaterial. För innehållet svarar författarna själva.
Rapporterna utges i varierande upplagor och till-trycks i mån av efterfrågan. De kan rekvireras från Livsmedelsverkets kundtjänst (tel 018-17 55 06) till själv-kostnadspris (kopieringskostnad + expeditionsavgift).
Innehåll
Definitioner och begrepp ...5
Sammanfattning ...8 Författningsförslag ...15 Inledning ...18 Regeringens direktiv ...18 Projektets arbete ...18 Referensgrupper m.m...18 Remisser...19 Vissa avgränsningar ...19 Bakgrund ...20
Lagstiftningen och standarder...20
Nationell lagstiftning fram till den 1 januari 2006...21
EU:s nya ramverk om livsmedel, livsmedelshygien och kontroll ...22
Standarder ...26
Tillämpning av lagstiftningen ...27
Datorbaserade inspektionsmodellen ...27
Föreläggande att genomgå utbildning...28
System i andra länder ...29
Danmark...29 Finland ...33 Norge...35 Irland ...36 Storbritannien...38 Nuvarande utbildningsnivå ...40 Bedömning av bristerna ...40 Resultat från inspektioner ...42
Anläggningar under kommunal tillsyn ...42
Storhushåll 2000-2005 ...42
Köttanläggningar 2003-2005 ...43
Mjölkanläggningar 2002-2003...43
Anläggningar under Livsmedelsverkets direkta tillsyn... 44
Köttanläggningar 2004-2005... 44
Mjölkanläggningar 2005 ... 45
Fiskanläggningar 2004-2005 ... 45
Resultat från projekt m.m. ... 46
”Hygien - Tolvan” i Kronobergs län ... 46
”En fråga om hygien” ... 46
”Livsmedelshygien – Kontroll av kunskapsnivån hos livsmedelspersonal inom restaurangbranschen” ... 47
”Temperaturer i storhushåll och butiker” ... 47
”Mathantering och avdelningskök på äldreboenden i Uppsala län” ... 48
”Risker med centralt producerad mat som distribueras till särskilt boende och enskilt boende – mikrobiologi och tillämpning” ... 49
Indikator för målet ”Maten är mikrobiologiskt säker” ... 49
Enkät − Frågor om livsmedelshygienutbildning och kompetens 2005 ... 51
Slutsatser... 51
Antal allvarliga avvikelser... 51
Antal avvikelser per anläggning... 53
Samlad bedömning ... 54
Anledningar till konstaterade brister ... 55
Risker med allvarliga brister ... 58
Risker med bristande hygienkunskaper... 58
Antal matförgiftningar per år vid yrkesmässig hantering... 58
Mikroorganismer som orsakar matförgiftningar ... 59
Risker med att inte ha en HACCP-baserad egenkontroll ... 61
Risker vid förvaring av kylvaror, varmhållning och nedkylning ... 61
Finns behov av att höja kunskaperna?... 63
Matförgiftningar som beror på bristande kunskaper ... 63
Branschens uppfattning om utbildningsbehov ... 64
Inspektörers uppfattning om utbildningsbehov ... 66
Resultat från kunskapstesterna ... 66
Slutsatser... 67
Livsmedelsföretagarens ansvar och krav på utbildning ... 68
Rutiner för utbildning ... 70
Villkor för godkännande av livsmedelsanläggning... 70
Registrering av anläggning ...72
Sanktioner vid otillräcklig utbildning ...73
Nuvarande utbildningsmöjligheter...75
Yrkesinriktade utbildningar ...75
Kursutbud...75
Utbildningar i projektform ...77
Förordat förslag på åtgärder ...79
Kursplaner med miniminivåer...79
Utbildningsnivån ...79
Kursplanernas innehåll...80
Obligatorisk utbildningsnivå...82
Hur visa föreskriven utbildningsnivå? ...86
Skriftlig dokumentation ...86
Diplom efter genomgången ”Basutbildning i livsmedelshygien” eller ”Utbildning i HACCP-principerna”...86
Annan dokumentation ...87
Utländska utbildningar ...87
Möjlighet att komplettera utbildningen ...88
Tolk, översättningar och särskilt stöd ... 88
Dispens...89
Certifiera utbildare ...89
Information om utbildningar på nätet ...90
Uppföljning av kurserna...91
Avgift för registrering och uppföljning...91
Interna utbildare ...92
Utbilda utbildare ...93
Vägledningsmaterial för utbildning ...93
Allvarliga brister ...94
Alternativa förslag på åtgärder...96
”Livsmedelsnäringstillstånd” ...96
Krav på en obligatorisk kurs – det danska systemet ...98
Krav på obligatoriskt kunskapsprov – det finska systemet...98
Ekonomisk analys ...100
Samhällsekonomisk analys ...100
Kostnader för matförgiftningar ...100
Konsekvenser för livsmedelsföretagarna ... 104
Förslag på nationella föreskrifter... 104
Ökade kostnader ... 106 Inbesparingar ... 107 Små företagare... 107 Konsekvenser för kontrollmyndigheterna ... 109 Ökade kostnader ... 109 Inbesparingar ... 109 Slutsatser... 110 Behov av regeländringar... 112 Handlingsplan för genomförandet ... 113
Begränsat antal utbildare ... 113
Tidsplan ... 115
Litteraturförteckning... 116 Bilaga 1 Direktivet
Bilaga 2 Sammanställning av svar på remiss angånde kursplaner i utredningen om hygienkompetens
Bilaga 3 Resultat från inspektioner Bilaga 4 ”Hygien-tolvans” frågor Bilaga 5 ”En fråga om hygien”
Bilaga 6 ”Livsmedelshygien – Kontroll av kunskapsnivån hos livsmedels-personalen i restaurangbranschen”
Bilaga 7 Kursplanen som Livsmedelsverket tillsammans med SAMS tagit fram Bilaga 8 Kursplanerna för ”Basutbildning i livsmedelshygien” och ”Utbildningen i HACCP”
Definitioner och begrepp
Definitionerna finns beskrivna i förordningen (EG) 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet,1 i förordningen (EG) 852/2004 om livsmedelshygien2 och i Livsmedelsverkets föreskrifter om märkning och presentation av livsmedel (LIVSFS 2004:27). Begreppen är Livsmedelsverkets tolkningar och finns inte definierade i livsmedelslagstiftningen.
Definitioner
Anläggning - varje enhet i ett livsmedelsföretag.
Behörig myndighet – den centrala myndighet i en medlemsstat som har behörighet att genomföra offentlig kontroll eller varje annan myndighet som tilldelats sådan behörighet.
Detaljhandel – hantering och/eller bearbetning av livsmedel och lagring av det på det ställe där produkten säljs eller levereras till slutkonsumenten, inbegripet distributionsterminaler, catering, personalmatsalar, allmänna serveringsställen, restauranger eller liknande livsmedelsservice, affärer, distributionscentrum och grossistaffärer.
Fara – biologisk, kemisk eller fysikalisk agens i eller i form av livsmedel som skulle kunna ha negativ hälsoeffekt.
Färdigförpackade livsmedel – livsmedel och den förpackning som det placerades i innan det erbjöds till försäljning och som är avsett för enskilda konsumenter eller storhushåll. Förpackningen ska helt eller delvis omsluta livsmedlet på sådant sätt att innehållet inte kan ändras utan att förpackningen öppnas eller ändras.
Hygien – de åtgärder och villkor som är nödvändiga för att bemästra faror och säkerställa att livsmedel är tjänliga med hänsyn till deras avsedda användnings-område.
1
I fortsättningen kallad (EG) 178/2002.
2
Icke säkra livsmedel – livsmedel ska anses som icke säkra om de kan antas vara skadliga för hälsan (omedelbara, kortsiktiga eller långsiktiga effekter på hälsan) och/eller otjänliga som människoföda (genom förorening, förruttnelse, försämring eller nedbrytning).
Livsmedelsföretag – varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel. Livsmedelsföretagare – de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livsmedelslagstiftningen uppfylls i det livsmedelsföretag de driver. Primärprodukter – produkter från primärproduktion, däribland produkter från jorden, från boskapsuppfödning, från jakt och fiske.
Primärproduktion - uppfödning eller odling av primärprodukter inklusive skörd, mjölkning och produktion från livsmedelsproducerande djur före slakt. Jakt, fiske och insamling av vilda produkter omfattas också.
Begrepp
Avvikelse – ställe, tillvägagångssätt eller en process där en brist kan innebära problem men inte normalt utgör en omedelbar hälso- eller redlighetsrisk.
Allvarlig avvikelse – ställe, tillvägagångssätt eller en process där det finns en risk att produkten blir skadlig eller otjänlig eller att dess redlighet uppenbart
äventyras.
CCP – kritisk styrpunkt; ett steg vid vilket styrning kan införas och är nödvändig för att förebygga eller undanröja en hälsofara eller reducera den till en acceptabel nivå.
Genomföra – se till att rutinerna tillämpas (översatt från ”implement”).
God hygien praxis (GHP) – att uppfylla hygienkraven i artikel 4 (EG) 852/2004, på det sätt som beskrivs i relevant branschriktlinje för god praxis eller på annat sätt som ger likvärdigt resultat, för att uppnå säkra livsmedel.
God tillverkningssed (GMP) – att tillverka livsmedel, på det sätt som beskrivs i relevant branschriktlinje för god praxis eller på annat sätt som ger likvärdigt resultat, så att redlighet och kravet på att konsumenten inte blir vilseledd uppnås.
Grundförutsättning – de planerade åtgärder som livsmedelsföretagaren infört i sin verksamhet för att säkerställa att livsmedel inte blir skadliga för hälsan. Grund-förutsättningarna är: utbildning, personlig hygien, vatten, skadedjur, rengöring, utformning och underhåll av lokaler och utrustning, temperatur, mottagning och avfall. De planerade åtgärderna är beroende av verksamhetens art.
Frysberoende livsmedel – livsmedel som för sin hållbarhet är beroende av att vara fryst eller djupfryst.
HACCP – system som permanent identifierar, bedömer och styr faror som är viktiga för att säkerställa att livsmedel inte blir skadliga för hälsan.
Handha – hantera oförpackade eller förpackade livsmedel. Inrätta – ta fram rutiner (översatt från ”put in place”).
Kylberoende livsmedel – livsmedel som för sin hållbarhet är beroende av att förvaras i kyla men som inte är fryst eller djupfryst.
Normerande inspektion – En inspektion som Livsmedelsverket ska utföra enligt 46 a § livsmedelsförordningen (1971:807) på de livsmedelsföretag som ligger under kommunal tillsyn.
Oförpackade livsmedel – ett livsmedel som inte har en förpackningen som helt eller delvis omsluter livsmedlet.
Upprätthålla – hålla rutinerna aktuella (översatt från ”maintain”).
Utbildning – begreppet ska ses i ett vidare perspektiv. Utbildning kan livsmedels-företagarna och deras personal inhämta genom exempelvis instruktioner, över-vakning, interna eller externa kurser, branschriktlinjer, litteratur med mera.
Sammanfattning
I denna rapport lämnas förslag på åtgärder för att höja kunskaperna i livsmedels-företagen i livsmedelshygien inklusive HACCP.
I hygienförordningen regleras att livsmedelsföretagarna ska se till att de personer som hanterar livsmedel utbildas i livsmedelshygien på ett sätt som är anpassat till deras arbetsuppgifter och att de personer som ansvarar för förfaranden grundade på HACCP-principerna har adekvat utbildning. De förslag på föreskrifter som nu lämnas innebär inte att nya krav införs utan de förtydligar gällande bestämmelser genom att fastställa miniminivåer på utbildning för de företag som handhar oför-packade livsmedel eller föroför-packade kyl- och frysberoende livsmedel med undan-tag av de föreundan-tag som enbart handhar förpackad glass. Vidare regleras en skyldig-het för företagarna att genom skriftlig dokumentation kunna visa att utbildnings-kraven är uppfyllda. Förslaget gäller inte primärproducenter.
Kraven är utformade som villkor för godkännande av anläggning. De inkluderar villkor för att inrätta, genomföra och upprätthålla förfaranden grundade på HACCP-principerna och villkor för att handha oförpackade livsmedel eller förpackade kyl- och frysberoende livsmedel med undantag av förpackad glass.
Nuvarande utbildningsnivå
Resultaten från Livsmedelsverkets sammanställningar av inspektionsrapporter efter normerande inspektioner och av inspektioner av anläggningar under Livs-medelsverkets direkta tillsyn under 2002 till 2005 samt resultaten från ett antal i denna rapport beskrivna projekt visar på stora brister framför allt i företagens rutiner och dokumentation av egenkontrollen.
En fjärdedel av storhushållen och hälften av livsmedelsbutikerna kunde inte uppvisa skriftliga egenkontrollprogram vid inspektionerna. Närmare tre fjärdedelar av kött-, mjölk- och fiskanläggningar under kommunal tillsyn och småskaliga köttanläggningar under Livsmedelsverkets direkta tillsyn saknade HACCP-baserade egenkontrollprogram. De ”övriga köttanläggningarna” och mjölkanläggningarna under Livsmedelsverkets direkta tillsyn hade till över-vägande del infört sådana program. Det kan dess värre konstateras att mer än hälften av dessa program uppvisade någon eller några brister i faroanalyserna.
Vid en jämförelse mellan rutiner för temperaturkontroller och egenkontrollpro-grammets innehåll och funktion framkommer att anläggningarna under kommunal tillsyn, det vill säga i allmänhet de små företagen, oftare fick avvikelser noterade än anläggningarna under Livsmedelsverkets direkta tillsyn.
Vid en genomgång av kontrollpunkten dokumentation över genomgången personalutbildning framkommer att mer än hälften av storhushållen och livsmedelsbutikerna fick avvikelser noterade. Det var även vanligt att köttanläggningar under kommunal tillsyn uppvisade brister i dessa rutiner. Ett annat exempel som visar att personal som handhar livsmedel inte fått utbild-ning i livsmedelshygien är att mer än tre fjärdedelar av personerna som arbetade i de undersökta avdelningsköken på äldreboenden i Uppsala län inte hade fått någon utbildning. Av projektet ”En fråga om hygien” framgår att knappt hälften av personerna på de undersökta restaurangerna i Stockholms län inte hade någon utbildning och att mer än hälften inte fått någon handledning, instruktion eller utbildning av sin arbetsgivare. Även vid uppföljningen av Livsmedelsverkets indikator för målet ”Maten är mikrobiologiskt säker” framkommer att hälften av storhushållen fick avvikelser noterade för brister i dokumentation av utbildning. Sammanställningarna visar alltså att mer än hälften av livsmedelsföretagen under kommunal tillsyn uppvisade brister i rutinerna för personalutbildning. Av Livs-medelsverkets anläggningar saknade vart tredje småskaligt slakteri dessa rutiner. Av de större anläggningarna var det mindre vanligt att de saknade utbildnings-rutiner.
Förslag på åtgärder
Bristande livsmedelshygien är en bidragande orsak till de rapporterade mat-förgiftningarna. Av sammanställningarna från inspektionsrapporter och beskrivna projekt samt uttalanden från branschen och livsmedelsinspektörer framkommer att det finns ett behov av att höja kunskapsnivåerna i livsmedelsföretagen.
Lagstiftningen har under många år reglerat livsmedelsföretagarnas skyldigheter att utbilda sig själva och sin personal. Sammanställningarna visar att inte alla har tagit sitt ansvar genom att själva ha inhämtat erforderlig utbildning, genom att ha anställt personal med tillräckliga kunskaper eller genom att ha sett till att per-sonalen i den omfattning som behövts instruerats eller på annat sätt utbildats. För att höja kunskapsnivåerna i livsmedelsföretagen och för att säkerställa att be-stämmelserna i EG-lagstiftningen följs föreslår Livsmedelsverket bland annat följande åtgärder.
Kursplaner
Livsmedelsverket föreslår att kursplaner för ”Basutbildning i livsmedelshygien” och för ”Utbildning i HACCP-principerna” fastställs av Livsmedelsverket efter samråd med branschen och utbildningsaktörer.
Villkor för godkännande av livsmedelsanläggning
Livsmedelsverket föreslår att det för livsmedelsverksamheter som handhar oförpackade livsmedel eller förpackade kyl- eller frysberoende livsmedel,
exklusive primärproducenter och de verksamheter som enbart handhar förpackad glass, införs nationella föreskrifter om villkor på utbildning i livsmedelshygien inklusive HACCP för godkännande av anläggning.
Villkor för att inrätta, genomföra och upprätthålla förfaranden grundade på HACCP-principerna
Livsmedelsföretagaren ska i samband med ansökan om godkännande av livs-medelsanläggning eller senast när verksamheten sätts igång genom skriftlig do-kumentation kunna visa att den person eller de personer på anläggningen som ansvarar för att inrätta, genomföra och upprätthålla ett eller flera förfaranden grundade på HACCP-principerna har genomgått en kurs med godkänt resultat eller på annat sätt har fått utbildning som minst motsvarar de av Livsmedelsverket fastställda kursplanerna ”Basutbildning i livsmedelshygien” och ”Utbildning i HACCP-principerna”.
Ett företag kan bestå av flera anläggningar. Om livsmedelsföretagaren väljer att en eller flera personer på företaget ska ansvara för att inrätta, genomföra och upp-rätthålla förfaranden grundade på HACCP-principerna på anläggningarna ska denna eller dessa personer ha motsvarande utbildning. Om ansvaret för att genom-föra rutinerna i egenkontrollprogrammet delegerats vidare till en person eller flera personer på anläggningarna ska denna eller dessa personer har genomgått en kurs med godkänt resultat eller fått annan utbildning som minst motsvarar kursplanen för ”Basutbildning i livsmedelshygien”.
Förslaget innebär att om en livsmedelsföretagare inte lämnat över ansvaret för nyss nämnda arbetsuppgifter till personer på företaget eller på anläggningen ska företagaren kunna visa genom dokumentation att han eller hon själv genomgått en kurs med godkänt resultat eller har fått annan utbildning som minst motsvarar kursplanerna.
Villkor för handhavande
Livsmedelsföretagarna ska i samband med ansökan om godkännande av
livsmedelsanläggning eller senast när verksamheten sätts igång genom skriftlig dokumentation kunna visa att de personer som handhar oförpackade livsmedel eller förpackade kyl- och frysberoende livsmedel med undantag av förpackad glass ska ha genomgått en kurs med godkänt resultat eller fått annan utbildning som minst motsvarar den av Livsmedelsverket fastställda kursplanen
”Basutbildning i livsmedelshygien”.
För redan befintlig personal ska företagarna kunna visa i utbildningsrutinerna att åtgärder vidtagits för att ge dessa personer motsvarande utbildning senast den 31 december 2009. För nyrekryterad personal inklusive tillfällig personal ska livs-medelsföretagaren kunna visa att dessa personer har motsvarande utbildning i samband med arbetets början eller att åtgärder vidtagits för utbildning. Föreskrifterna ska träda i kraft så fort som möjligt, exempelvis den 1 juli 2007.
Rutiner för utbildning
Rutiner för utbildning ingår i grundförutsättningarna (GHP, GMP) och i för-farandena grundade på HACCP-principerna. Livsmedelsföretagarna ska därför inrätta rutiner för utbildning. För att rutinerna ska anses uppfylla kraven i lagstiftningen ska de säkerställa att villkoren för godkännande av livsmedels-anläggning är uppfyllda.
Skriftlig dokumentation
Dokumentationen kan exempelvis bestå av diplom, intyg, examensbevis eller anteckningarna i företagets rutiner för utbildning. Av dokumentationen ska framgå att utbildningen motsvarar både till innehåll och antal timmar de föreskrivna miniminivåerna.
Villkorat godkännande och dispens
Om livsmedelsföretagaren inte kan uppvisa att utbildningskraven är uppfyllda kan han inte få ett fullt godkännande av livsmedelsanläggning. Kontrollmyndigheten kan däremot utfärda ett villkorat godkännande eller ett godkännande med för-behåll. Ett beslut om villkorat godkännande är tidsbegränsat till tre månader. Beslutet kan förlängas med ytterligare tre månader om väsentliga framsteg gjorts, men verksamheten ännu inte uppfyller samtliga krav.
Ett skäl till att medge ett villkorat godkännande kan vara att de föreskrivna ut-bildningskraven inte är fullt ut uppfyllda och att det saknas praktiska möjligheter att genomgå utbildningen före verksamheten startas upp. Livsmedelsföretagaren måste dock ha vidtagit åtgärder för att genomgå föreskriven utbildning, exempel-vis anmält sig själv eller sin personal till en utbildning. Vidare måste företagaren kunna visa genom skriftlig dokumentation att han själv eller någon annan person på företaget har tillräckliga kunskaper för att kunna se till att livsmedel på anläggningen handhas på ett säkert sätt och för att kunna ta fram ändamålsenliga rutiner för hur instruktioner till personalen ska lämnas, hur personalen ska övervakas och hur personalen och/eller livsmedelsföretagarna ska utbildas. Livsmedelsverket föreslår att kontrollmyndigheterna utöver ett villkorat god-kännande även ska kunna medge en dispens att uppfylla utbildningskraven efter det att tiderna för det villkorade godkännandet har gått ut. Villkoren för en dispens motsvarar villkoren för ett villkorat godkännande.
Genomförandet
Livsmedelsverket föreslår att reglerna införs successivt. Föreskrifterna ska träda i kraft så fort som möjligt, exempelvis den 1 juli 2007. För anläggningar som före den 1 januari 2006 bedrivit verksamhet i godkända livsmedelslokaler ska be-stämmelserna om villkor för godkännande av livsmedelsanläggning börja tillämpas senast i samband med förfarandet att godkänna anläggningen. För anläggningar som blivit godkända under tiden den 1 januari 2006 till den 1 juli 2007 ska villkoren vara uppfyllda senast i samband med den första offentliga kontrollen efter godkännandet.
Kontroll av utbildningsrutiner
Uppföljningen av livsmedelsföretagarnas system för egenkontroll ska ske i den offentliga kontrollen. Myndigheterna ska fortlöpande kontrollera om livsmedels-företagarna följer rutinerna för utbildning och om de är ändamålsenliga, det vill säga om villkoren för godkännande av anläggning är uppfyllda. Avsaknad av utbildning eller mycket bristfällig utbildning bör normalt bedömas som en allvarlig brist.
Verksamheter som ska registreras som livsmedelsanläggning ska uppfylla alla relevanta krav i lagstiftningen, bland annat ska rutiner för utbildning finnas. Verksamheterna ska alltså ha rutiner för att uppfylla villkoren för att inrätta, genomföra och upprätthålla förfaranden grundade på HACCP-principerna och villkoren för handhavande av oförpackade livsmedel eller kyl- och frysberoende
livsmedel med undantag av förpackad glass. För sådana anläggningar finns inte krav på att företagets system för egenkontroll ska granskas före igångsättandet av verksamheten. Det sker i samband med den offentliga kontrollen.
Certifiering av utbildare m.m.
Livsmedelsverket föreslår ett system för certifiering och kvalitetssäkring av utbildare. För att utöka möjligheterna till information om utbildare och ut-bildningsföretag kan Livsmedelsverket tillhandahålla en service i form av ett register på verkets webbplats där certifierade och andra kvalitetssäkrade utbildare har möjlighet att registrera sig.
Samlad bedömning av den ekonomiska analysen
Matförgiftningar kostar årligen samhället 365 till 720 miljoner kr och kon-sumenterna 85 till 165 miljoner kr. Genom att anta att alla livsmedelsföretag är lika och bidrar på samma sätt till antalet matförgiftningar kan samhällsnyttan av en utbildning som medför hälften så många matförgiftningar som idag uppskattas till en inbesparing med 200 till 400 miljoner kr per år. Om en utbildning endast minskar antal matförgiftningar med tio procent innebär det en inbesparing med 45 till 90 miljoner kr per år.
Krav på utbildning i livsmedelshygien inklusive HACCP och dokumentation finns redan i lagstiftningen. Vilka extra kostnader som nu lämnat förslag om fastställda miniminivåer och dokumentation innebär är svårt att beräkna. Livsmedelsverket har vid den ekonomiska analysen utgått från att utbildningar genomförs genom externa kurser enligt fastställda kursplaner.
Inledningsvis får de livsmedelsföretagare som inte tidigare utbildat sin personal upp till fastställda utbildningsnivåer en engångskostnad för personer redan verk-samma i företagen. Kostnaderna för utbildningarna och produktionsbortfallen kan uppskattas till 726 miljoner kr. Om dessa kostnader fördelas från den 1 juli 2007 fram till den 31 december 2009 innebär det en årlig kostnad om 290 miljoner kr. Härtill kan kostnader för resor, logi, översättningar och särskilt stöd tillkomma för dem som deltar i utbildningarna.
Därefter kommer kostnaderna att avse utbildningar för nyrekryterad personal eller personal som byter arbetsuppgifter inom företaget. Med en genomsnittlig per-sonalomsättning om tio procent i livsmedelsbranschen kan de årliga kostnaderna för utbildning och produktionsbortfall för de personer som handhar oförpackade livsmedel eller förpackade kyl- och frysberoende livsmedel eller enbart ansvarar
för att genomföra förfaranden baserade på HACCP-principerna uppskattas till 52 miljoner kr. Kostnaderna för livsmedelsföretagarna eller de personer som ansvarar för att inrätta, genomföra och upprätthålla förfaranden enligt HACCP kan
beräknas till 20 miljoner kr per år.
Kostnaderna kommer att vara störst fram till den 31 december 2009 när villkoren om handhavande föreslås vara genomförda. Kostnaderna kan alltså beräknas till 290 miljoner kr de första två och halvt åren och till 72 miljoner de efterföljande åren. Av dessa belopp avser 138 miljoner kr respektive 35 miljoner kr kurs-avgifter.
Kostnaderna de första två och halvt åren är förhållandevis höga. En stor del av kostnaderna utgörs dock av utbildning som livsmedelsföretagarna eller deras personal skulle ha tillägnat sig genom redan befintlig lagstiftning. Efter de första åren ryms kostnaderna inom en antagen effekt på tio procent färre matförgift-ningar. Kostnaderna för utbildningarna inklusive produktionsbortfallet är emellertid relativt små i förhållande till de totala kostnaderna för samhället och drabbade konsumenter.
För kontrollmyndigheterna innebär förslaget inledningsvis nya arbetsuppgifter. De har bland annat att bedöma om utbildningar, framför allt i HACCP, och om den skriftliga dokumentationen uppfyller de föreskrivna kraven. Utbildade livsmedelsföretagare och andra ansvariga personer vid företagen kommer med stor sannolikhet medföra att den offentliga kontrollen blir enklare att bedriva. Företagarna och inspektörerna kommer att ha lättare att ”tala samma språk”. Utbildning kan alltså i ett längre perspektiv innebära inbesparingar i form av minskade insatser från kontrollmyndigheterna och därmed lägre kontrollavgifter. Utbildning ger också en mer motiverad personal och därmed en lägre
Författningsförslag
Livsmedelsföretagarna har enligt punkt 3, bilaga II, kapitel XII hygienförord-ningen skyldigheter att se till att alla nationella krav på utbildningsprogram för personer som arbetar inom vissa livsmedelssektorer är uppfyllda. Nationellt föreskrivna utbildningsnivåer för personer som ansvarar för förfaranden grundade på HACCCP-principerna eller som handhar oförpackade livsmedel eller för-packade kyl- och frysberoende livsmedel kan jämställas med krav på utbildnings-program.
I punkterna 1 och 2 samma bestämmelse regleras livsmedelföretagarnas skyldig-heter att se till att personer som hanterar livsmedel får instruktioner, övervakas och/eller utbildas i livsmedelshygien som är anpassade till deras arbetsuppgifter och att personer som ansvarar för att utveckla och underhålla HACCP-baserade egenkontrollprogram får adekvat utbildning.
Bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om krav för godkännande av livsmedelsanläggning finns i 7 § punkt 2 livsmedelslagen (2006:804) och om villkor för handhavande av livsmedel som behövs för att skydda människors liv och hälsa finns i 6 § punkt 1 samma lag.3 I 5 § och 12-13 §§ livsmedelsförordningen (2006:813) pekas Livsmedelsverket ut som föreskrivande myndighet.
Livsmedelsverket föreslår att föreskrifter om villkor för godkännande av livs-medelsanläggning förs in i verkets föreskrifter. De är villkor för att införa, genomföra och upprätthålla förfaranden grundade på HACCP och villkor för att handha oförpackade livsmedel eller förpackade livsmedel exklusive förpackad glass. Livsmedelsverket föreslår också att föreskrifter om dispens förs in. Primär-producenterna omfattas inte av föreskrifterna.
3
Regeringens proposition 2005/06:128 om anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m. och betänkandet 2005/06:MJU23.
Livsmedelsverkets föreskrifter om livsmedelshygien (LIVSFS 2005:20)
Krav på utbildning
Ny §
Livsmedelsföretagarna ska för godkännande av anläggning som handhar oför-packade livsmedel eller föroför-packade kyl- och frysberoende livsmedel exklusive verksamheter som enbart handhar förpackad glass genom skriftlig dokumentation visa
1. att personer vid anläggningen eller företaget som ansvarar för att inrätta, genomföra och upprätthålla ett eller flera förfaranden grundade på
HACCP-principerna har genomgått en kurs med godkänt resultat eller fått annan utbildning som minst motsvarar de av Livsmedelsverket fastställda kursplanerna ”Basutbildning i livsmedelshygien” och ”Utbildning i HACCP”,
2. att de personer vid anläggningen som ansvarar för att rutinerna genomförs har genomgått en kurs med godkänt resultat eller fått annan utbildning som minst motsvarar kursplanen för ”Basutbildningen” och
3. att de personer som handhar oförpackade livsmedel eller förpackade kyl- och frysberoende livsmedel exklusive förpackad glass har genomgått en kurs med godkänt resultat eller har fått annan utbildning som minst mot-svarar den av Livsmedelsverket fastställda kursplanen ”Basutbildningen”. För nyrekryterade personal ska villkoren vara uppfyllda i samband med arbetets början eller ska åtgärder ha vidtagits för utbildning.
Övergångsbestämmelser
Dessa föreskrifter träder i kraft den 1 juli 2007.
För anläggningar som före den 1 januari 2006 bedrivit verksamhet i godkända livsmedelslokaler ska bestämmelserna om villkor för godkännande av livsmedels-anläggning börja tillämpas senast i samband med förfarandet att godkänna
anläggningen. För anläggningar som blir godkända under tiden den 1 januari 2006 till den 1 juli 2007 ska villkoren om utbildning vara uppfyllda senast i samband med den första offentliga kontrollen efter godkännandet.
För befintlig personal ska villkoren för handhavande vara uppfyllda senast den 31 december 2009.
Livsmedelsverkets föreskrifter om offentlig kontroll av livsmedel (LIVSFS 2005:21)
Krav på utbildning
Ny §
Kontrollmyndigheten får medge en längre tid (dispens) för att uppfylla villkoren om godkännande av livsmedelsanläggning om det saknas rimliga förutsättningar att genomgå utbildningarna inom föreskrivna tider.
Inledning
Regeringens direktiv
4I uppdraget ingår att, med utgångspunkt i en bedömning av nuvarande utbild-nings- och kompetensnivå inom livsmedelsföretagen i Sverige, lämna förslag till åtgärder för att höja den livsmedelshygieniska kompetensen hos dem som handhar livsmedel yrkesmässigt. Flera handlingsalternativ ska redovisas. Ett förslag ska förordas och de övriga ska rangordnas. Ett av förslagen ska vara ett tvingande generellt kompetens- eller utbildningskrav för yrkesmän vid livsmedelsföretag. För det förslag som förordas ska en handlingsplan för det praktiska genom-förandet redovisas.
Projektets arbete
Regeringsuppdraget har genomförts i ett projekt. Styrgruppen har bestått av generaldirektören Inger Andersson, ställföreträdaren för generaldirektören Jan Movitz och avdelningschefen på tillsynsavdelningen Peter Brådenmark. Utredare har varit verksjuristen Anna Önell och statsinspektören Ulla Lantz. Mikrobio-logen Roland Lindqvist och smittskyddssamordnaren Lars Plym Forsell har även involverats i arbetet.
Referensgrupper m.m.
Två referensgrupper har bildats. Grupperna har träffats vid tre tillfällen. Inspek-törsreferensgruppen har bestått av Ulla Fäger, Paulo Kisekka och Gunilla Gålne från Livsmedelsverket, Helena Lindström, Miljöförvaltningen i Stockholm, Malin Ljungblad och Marcus Larsson från Miljöförvaltningen i Göteborg, Ingeborg Nikkanen, Samhällsbyggnadskontoret i Kalmar och Andreas Mörén, Miljöför-valtningen i Västerås. I den externa referensgruppen har ingått Bertil Elvin från Livsmedelsföretagen (Li), Elin Forsgren, Sveriges Hotell och Restaurangföre-tagare (SHR), Helene Arrenfeldt, Svensk Dagligvaruhandel, Ivan Hernadi, Livs-medelshandlarförbundet, (SSLF), Fredrik Sundblad, Kött och charkföretagen, Bengt Ahlström, Fiskbranschens Riksförbund, Susanne Ankarkrans och Bengt Hedlund, Spel- och servicehandlarnas riksförbund och länsveterinärerna Helene Ahlqvist, Västernorrland och Anders Sandborg, Värmland.
4
Ett möte med representanter från Danmark, Finland och Norge har hållits. Länderna representerades av Helle Eriksen, Födevarestyrelsen, Danmark, Sebastian Hielm, Social- och hälsovårdsministeriet, Finland och Atle Wold, Mattillsynet, Norge.
Näringslivets Regelnämnd, Tomas Lööv, har lämnat synpunkter på förslagen.
Remisser
Förslag till kursplanerna ”Basutbildning i livsmedelshygien” och ”Utbildning i HACCP” har skickats till ett tiotal utbildningsaktörer och till deltagarna i refe-rensgrupperna. Majoriteten av remissinstanserna har inkommit med värdefulla synpunkter på kursplanernas innehåll och omfattning. En enkel sammanställ-ningen av svaren finns i bilaga 2.
Vissa avgränsningar
Offentlig livsmedelskontroll ställer krav på att livsmedelsinspektörerna är utbildade. Lagstiftningen föreskriver att den behöriga myndigheten ska se till att all personal som utför offentlig kontroll får utbildning som är lämplig för deras kompetensområde och som gör att de med den kompetens som behövs kan utföra sina uppgifter och utföra offentlig kontroll på ett enhetligt sätt.5 I detta uppdrag ingår inte att utvärdera livsmedelsinspektörernas utbildnings- och kompetens-nivåer eller föreslå åtgärder för att höja dessa. Frågan kommer därför inte ytterligare att behandlas här.
I rapporten ”Underlag till en handlingsplan för goda matvanor och ökad fysisk aktivitet” föreslog Livsmedelsverket och Folkhälsoinstitutet att man bör under-söka om det i livsmedelslagstiftningen är möjligt att ställa krav på kompetens inom nutritionsområdet, till exempel att kunna beräkna energi- och fettinnehållet i en serverad portion. Utredningen föreslog att en ”baskurs” med olika profiler skulle utarbetas. Önskemål har framförts om att Livsmedelsverket inom detta uppdrag ska utreda om möjligheten att lagstifta om kunskaper inom nutritions-området. Eftersom frågan inte kan kopplas till livsmedelshygien kommer den inte att utredas vidare inom detta arbete.
5
Artikel 6 a) i (EG) 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftning samt bestämmelser om djurhälsa och djurskydd,
Bakgrund
Frågor om kompetenskrav för personer som i sin yrkesutövning handhar livs-medel har utretts vid flera tillfällen. Utredningen ”Livslivs-medelstillsyn i Sverige”6 kom fram till att bedömningen av risknivån vid livsmedelsverksamhet för
närvarande inte motiverade kostnaderna för att införa ett obligatoriskt kompetens-bevis för dem som handhar oförpackade livsmedel. Utredningen konstaterade att även om ett behov av kompetenshöjning finns är det företagens ansvar att se till att perso-nalen har den kompetens som krävs. Utredningen föreslog en särskild insats under ett par års tid för att höja kunskapsnivån i främst restauranger och andra mindre företag inom livsmedelsområdet där behovet bedömdes som störst. Om denna insats inte skulle vara tillräcklig föreslog utredningen att ett förnyat övervägande skulle göras. Utredningens förslag genomfördes inte.
Lokala och regionala kontrollmyndigheter har till regeringen framfört förslag om att införa ett generellt krav på särskild utbildning eller licensiering för att få arbeta yrkesmässigt med livsmedel.7 Ett stort antal lokala kontrollmyndigheter har fram-fört att ett så kallat ”livsmedelskörkort” skulle vara önskvärt för att förbättra livs- medelshanteringen, inte minst i detaljistledet.8
Lagstiftningen och standarder
Livsmedelslagstiftningen ställer krav på att livsmedelshanteringen sker under säkra hygieniska former och att konsumenternas intressen skyddas. Livsmedels-företagarna ska identifiera de steg i deras verksamheter som är kritiska från livsmedelshygienisk synpunkt och fastställa förfaranden för att eliminera eventuella risker.
Livsmedelsföretagarna ska också se till att de personer som hanterar livsmedel får den handledning, instruktion eller utbildning som de behöver för att kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett säkert sätt (GHP), vilket även innebär utbildning i redlighet (GMP) och att de personer som ansvarar för att inrätta, genomföra och
6
Betänkande av Utredningen om livsmedelstillsynen, ”Livsmedelstillsynen i Sverige”, SOU 1998:61, s. 207 ff.
7
Skrivelser från Stockholms stad den 2 mars 2004 och Länsstyrelsen i Värmlands län den 25 augusti 2004.
8
Remissvar på departementspromemorian Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn (Ds 2004:11).
upprätthålla förfaranden grundade på HACCP har adekvat utbildning. Lag-stiftningen ställer däremot inte krav på någon särskild utpekad eller beskriven utbildning som livsmedelsföretagarna eller personalen ska genomgå.
Nationell lagstiftning fram till den 1 januari 2006
I livsmedelsförordningen stadgades att den som driver verksamhet där livsmedel hanteras ska sörja för att hans arbetstagare får erforderliga anvisningar om personalhygien.9
Enligt Livsmedelsverkets föreskrift, som trädde i kraft den 1 januari 1997, om krav på personalens utbildning i livsmedelshygien skulle den som bedriver livsmedelsverksamhet se till att personalen får handledning och instruktion eller utbildning som står i rimlig proportion till det arbete som de utför.10 Föreskriften var ett i det närmaste ordagrant införlivande av en bestämmelse i EG-direktivet om livsmedelshygien.11
Av de allmänna råden till föreskriften framgick följande. Syftet med be- stämmelsen är att alla som sysslar med livsmedelhantering ska ha sådan känne-dom om livsmedelshygien att de hanterar livsmedel på ett sätt som är säkert för konsumenten. Arbetsgivaren eller den som annars ansvarar för verksamheten har ett ansvar att se till att dessa personer har erforderliga kunskaper om de grund-läggande principerna för hur de livsmedelhygieniska riskerna minimeras.
Detta kan i första hand åstadkommas genom att man utnyttjar den kompetens som finns inom företaget för att ge den handledning och de instruktioner som behövs för att få känslan för kvalitetsansvar och hygieniskt tänkande. Om sådan hand-ledning inte kunde ges inom företaget uppmanades arbetsgivaren att anordna en särskild utbildning. Arbetsgivaren eller den som annars ansvarade för verksam-heten svarade därigenom även för kostnaderna för utbildningen.
Omfattningen och utformningen av såväl handledningen som utbildningen kan växla med hänsyn till hanteringens art och den måste därför vara anpassad till de aktuella förhållandena. Vissa grundläggande moment ansågs dock alltid behöva ingå, exempelvis information om personalhygien, temperaturkrav, rengöring av lokaler och utrustning. Även genomgång av grundläggande regler i livsmedels-lagstiftningen såsom hantering och märkning ansågs också behöva ingå.
9
30 § livsmedelsförordningen (1971:807) har upphört genom förordning (2005:1042).
10
3a § föreskrifter om ändring (SLVFS 1996:15) i Livsmedelsverkets föreskrifter och allmänna råd (SLVFS 1990:10 omtryck LIVSFS 2005:2) om livsmedelstillsyn m.m.
11
Enligt bilagan, X. i direktiv 93/43/EEG om livsmedelshygien ska personer som driver
livsmedelsföretag säkerställa att anställda som handhar livsmedel får handledning och instruktion och/eller utbildning i livsmedelshygien i rimlig proportion till det arbete de utför.
I Livsmedelsverkets föreskrifter om köttprodukter m.m.,12 om slakt m.m. av fjäderfä,13 om slakt av tamboskap och vilt 14 och om slakt av ren och annan hantering av renkött 15 fanns bestämmelser om att den som ansvarar för verksam-heten vid anläggningen ska utarbeta och genomföra utbildningsprogram i produk-tionshygien för sina anställda. Tillsynsmyndigheten ska medverka i utarbetandet av programmen samt när utbildning genomförs. Det fanns också en skyldighet för ansvariga på mjölkanläggningar att se till att personalen har tillräckliga kunskaper i livsmedelshygien.16
Av de allmänna råden till föreskriften om slakt av ren och annan hantering av renkött framgick att personal vid slakteri och styckningsanläggning bör genomgå en grundläggande hygienutbildning som normalt omfattar minst åtta timmar. Utbildningen bör därefter upprepas årligen och då omfattas minst fyra timmar. För de personalkategorier som hanterade animala produkter fanns också nationella bestämmelser om nyanställningsintyg som skulle visas upp innan personen börja-de syssla med livsmebörja-delshantering. Det gällbörja-de personer som i tillverkningsanlägg-ningar hanterade oförpackade livsmedel, exempelvis kött-, mjölk-, ägg- och fisk-produkter. Personalen fick härigenom information om personalhygien.17
EU:s nya ramverk om livsmedel, livsmedelshygien och kontroll
Allmänt
För att garantera en fortsatt hög skyddsnivå för människors liv och hälsa, för att uppnå fri rörlighet för livsmedel inom gemenskapen och för att förenkla gällande livsmedelslagstiftning har Europaparlamentet och rådet antagit ett flertal nya EG-förordningar om livsmedel, livsmedelshygien och offentlig kontroll.
Förordningen om allmänna principer och krav på livsmedelslagstiftningen regle-rar att livsmedelsföretagare på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distri-butionskedjan ska i de företag de har ansvar för se till att livsmedel uppfyller de
12
Punkt 4.4 Statens livsmedelsverks föreskrifter om köttprodukter m.m. (SLVFS 1994:10).
13
16 kap 2 § Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 1994:11) och allmänna råd om slakt m.m. av fjäderfä.
14
Punkt 16.3 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 1996:32 omtryck LIVSFS 2002:27) och allmänna råd om slakt av tamboskap och vilt.
15
Punkt 7.11 Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 1998:17) och allmänna råd om slakt av ren och annan hantering av renkött.
16
37 § Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 1994:13) och allmänna råd om hantering av mjölk och mjölkbaserade produkter.
17
krav i livsmedelslagstiftningen som är tillämpliga för deras verksamhet och ska kontrollera att dessa krav uppfylls.18
Livsmedelsföretagarna är de som har bäst möjlighet att bygga upp ett system för säkra livsmedel. Företagarna har därför det främsta rättsliga ansvaret för att se till att livsmedelslagstiftningen följs. Livsmedelsföretagarna ska aktivt medverka till och kontrollera att den verksamhet som står under deras kontroll uppfyller kraven. Bestämmelsen uppställer ett generellt krav som kan kopplas till andra krav som fastställs i särskild lagstiftning.19
Utbildning
I hygienförordningen finns ett kapitel som reglerar livsmedelsföretagarnas skyldigheter vad gäller utbildning.20 Enligt bestämmelserna ska en livsmedels-företagare se till att de som hanterar livsmedel instrueras och övervakas och/eller utbildas i livsmedelshygien på ett sätt som är anpassat till deras arbetsuppgifter.21 Vidare ska livsmedelsföretagaren se till att de som ansvarar för utveckling och underhåll av det förfarande som avses i artikel 5.1 i denna förordning eller för användning av relevanta riktlinjer har getts adekvat utbildning i tillämpning av HACCP-principerna. Slutligen ska företagaren se till att han uppfyller alla krav i nationell lagstiftning när det gäller utbildningsprogram för personer som arbetar inom vissa livsmedelssektorer.
Av kontrollförordningarna framgår att vid den offentliga kontrollen av livsmedel ska de behöriga myndigheterna kontrollera hygienförhållandena i livsmedels-företagen22 och bedöma rutinerna för bland annat god hygienpraxis (GHP), redlighet (GMP) och förfaranden som är grundade på principer för faroanalys och kritiska styrpunkter (HACCP).23 Vid bedömningen av GHP, det vill säga om de hygieniska förhållandena vid livsmedelsverksamheten uppfyller
livsmedels-lagstiftningens grundläggande krav, ska de behöriga myndigheterna kontrollera att livsmedelsföretagarna tillämpar förfarandena fortlöpande och på rätt sätt.
18
Artikel 17 (EG) 178/2002.
19
Riktlinjer för tillämpningen av artiklarna 11, 12, 16, 17, 18, 19 och 20 i förordningen (EG) 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftningen - Slutsatser från ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsan, s. 6.
20
Punkterna 1-3 bilaga II, kapitel XII (EG) 852/2004.
21
I den svenska översättningen står det ”personal som handhar” medan det i den engelska översättningen står ”de som handhar”. Den engelska versionen är den officiella, dvs. det som gäller vid rättslig prövning.
22
Artikel 10 punkt 2 c) (EG) 882/2004 och artikel 4 punkt 2 a) i förordning (EG) 854/2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel, i fortsättningen kallad (EG) 854/2004.
23
Utbildning i livsmedelshygien och redlighet ingår som en del av kontrollen av grundförutsättningarna (GHP,GMP)24 och utbildning i HACCP ingår som en del av kontrollen av förfarandena som är grundade på HACCP-principerna.25
Kunskapskraven ska stå i proportion till de faror och risker som finns i aktuell verksamhet. Kraven kan alltså vara olika för personer som arbetar med oför-packade livsmedel och personer som arbetar med föroför-packade livsmedel. Kraven ställs även olika beroende på vilken typ av livsmedel som handhas i aktuell verksamhet. Alla krav gäller alltså inte för alla livsmedelsföretag.
Särskilda krav på kunskaper i HACCP-principerna finns för personer som är ansvariga för att ta fram HACCP-planer samt att verifiera och revidera dessa.26 För den personal som utför ett visst moment i övervakningen i en kritisk styrpunkt gäller att den ska ha tillräcklig instruktion eller utbildning för uppgiften.27 Livs-medelsföretagarna ska även se till att personalen känner till de faror som har identifierats, de kritiska styrpunkterna, försiktighetsåtgärderna och dokumenta-tionsrutinerna i företaget.28
Livsmedelsföretagarna och personalen ska kunna inhämta kunskaper på olika sätt, till exempel genom instruktioner och handledning, kurser, litteratur och bransch-riktlinjer. Lämplig utbildning behöver alltså inte innebära deltagande i en extern kurs. Om ett företag tillämpar en av branschen framtagen riktlinje i livsmedels-hygien eller i HACCP-principerna kan utbildningen inriktas på att ge personalen kun-skaper om riktlinjernas innebörd. Om ett företag kan utgå från att en faro-analys inte behöver göras utan att möjliga faror kan kontrolleras med grundförut-sättningarna kan personalutbildning även anpassas till ett sådant förhållande.29
Godkännande av anläggning
Ett livsmedelsföretag kan omfatta en eller flera anläggningar. Med anläggning menas varje enhet i ett livsmedelsföretag.30 En anläggning får godkännas endast om livsmedelsföretagaren visat att alla relevanta krav i livsmedelslagstiftningen är uppfyllda.31
24
Artikel 4 punkt 4 e) (EG) 854/2004.
25
Artikel 5 punkt 1 (EG) 852/2004.
26
Punkt 2, bilaga II, kapitel XII (EG) 852/2004.
27
Punkt 1 a a.
28
Punkt 8 European Commissions Guidance document on the implementation of procedures based on the HACCP principles and on the facilitation of the implementation of the HACCP principles in certain food businesses.
29
Punkt 9.2 European Commissions Guidance document on the implementation of certain provisions of Regulation (EC) 852/2004 On the hygiene of foodstuffs.
30
Artikel 2 punkt 1 c) (EG) 852/2004.
31
Utbildning i livsmedelshygien inklusive förfaranden baserade på HACCP-prin-ciperna är relevanta hygienkrav i livsmedelslagstiftningen.32 Livsmedelsföre-tagarna ska ha planerade åtgärder för att säkerställa att de personer som hanterar livsmedel och som ansvarar för tillämpningen av HACCP-principerna har tillräckliga kunskaper i livsmedelshygien och HACCP. Det ska alltså finnas rutiner för detta i företagens system för egenkontroll för att lagstiftningens krav ska anses vara uppfyllda.
Om livsmedelsföretagarna själva deltar i verksamheten och handhar livsmedel i likhet med annan personal gäller att också företagarna ska ha den utbildning som behövs för de uppgifter som de utför. Livsmedelsföretagarna måste också ha ade-kvat utbildning i HACCP om de inte pekat ut en annan person ansvarig för att inrätta, genomföra och upprätthålla förfarandena enligt HACCP-principerna. För att ett företag ska kunna bedriva en säker livsmedelsverksamhet måste det redan då verksamheten startas upp finnas personer med tillräcklig utbildning i livsmedelshygien och HACCP.33 Företagen ska därför i samband med ansökan om godkännande av livsmedelsanläggning eller senast vid igångsättandet av verk-samheten ha rutiner för kontroll av utbildning i livsmedelshygien och i HACCP för de personer som handhar livsmedel och för de personer som ansvarar för att införa, genomföra eller upprätthålla förfaranden grundade på
HACCP-principerna. Det ska även finnas rutiner för hur kunskaperna ska upprätthållas och för hur utbildningen ska dokumenteras.34
Om livsmedelsföretagarna inte kan visa att de personer i företaget som handhar livsmedel eller de personer som ansvarar för förfaranden baserade på HACCP har tillräcklig utbildning och om ändamålsenliga rutiner för utbildning inte pre-senteras i samband med en ansökan om godkännande eller senast i samband med att verksamheten sätts igång är alla relevanta krav inte uppfyllda och anlägg-ningen kan alltså inte få ett fullt godkännande.
Däremot kan ett villkorat godkännande utfärdas om det framgår att anläggningen uppfyller alla krav på uppbyggnad och utrustning, men inte har tagit fram alla rutinerna i egenkontrollprogrammet. Om anläggningen inom tre månader upp-fyller alla relevanta krav i livsmedelslagstiftningen ska myndigheten bevilja an-läggningen ett fullt godkännande. Om det gjorts väsentliga framsteg men anlägg-ningen ändå inte uppfyller samtliga relevanta krav får myndigheten förlänga det villkorade godkännandet. Ett villkorat godkännande får dock inte vara längre än sex månader.35 För en anläggning som endast ska registreras ställer lagstiftaren
32
Jämför punkterna 12 till preambeln (EG) 852/2004 och artikel 4 punkt 4 e) (EG) 854/2004.
33
Livsmedelsverkets framtagna vägledning om Hygien, 2006, s. 30 f.
34
Livsmedelsverkets framtagna vägledning om Offentlig kontroll, 2006, s. 18 f.
35
motsvarande krav på utbildning. Företagets utbildning i livsmedelshygien kontrolleras i samband med den offentliga kontrollen.
Ett godkännande kan återkallas om den behöriga myndigheten upptäcker all-varliga brister eller vid upprepade tillfällen måste avbryta produktionen vid en anläggning och livsmedelsföretagaren inte kan lämna tillräckliga garantier beträffande den framtida produktionen.36
Standarder
Livsmedelsstandarder har utvecklats för att hjälpa livsmedelsföretagare att uppfylla sina lagstadgade skyldigheter och att skydda konsumenter. En standard ger företagen en gemensam grund för egenkontroll och kan användas för att utvärdera leverantörers produktions- och kvalitetssystem.
Det är frivilligt att certifieras enligt en livsmedelsstandard. Certifieringen utförs av en tredjepart som ska vara ackrediterade av ett ackrediteringsorgan.
Enligt BRC-standarden37 ska livsmedelsföretaget säkerställa att alla anställda har den adekvata utbildning och handledning som krävs för arbetsuppgifterna och kan demonstrera kompetens i sitt arbete. Instruktioner och utbildning för arbetsupp-gifterna ska vara genomförda innan arbetet påbörjas.
Det ska finnas utbildningsrutiner för personalen inklusive vidareutbildnings-program. Det ska också finnas särskild utbildning för den personal som ansvarar för arbetet med HACCP. Företaget ska upprätta ett utbildningsregister över personalen samt regelbundet revidera rutinerna för personalutbildning.
36
Artikel 31 punkt 2 e) (EG) 882/2004.
37
British Retail Consortium Global Standard, Livsmedel, fjärde utgåvan, januari 2005, avsnitt 6.1 Utbildning, s. 36.
Tillämpning av lagstiftningen
Utbildning är en av grundförutsättningarna som livsmedelsföretagaren ska ha planerade åtgärder för, det vill säga rutiner för detta ska finnas i företagets system för egenkontroll.
Av vägledningar som Livsmedelsverket tagit fram framgår följande.38 Redan då verksamheten startar ska personalen ha tillräckliga kunskaper för att klara sina arbetsuppgifter. Om de inte har tillräckliga kunskaper genom att de har gått en relevant utbildning ska de få kunskaper genom att företagaren ser till att de går en kurs eller att någon på företaget instruerar och övervakar dem.
Livsmedels-företagaren ska se till att personalen ges möjlighet att upprätthålla sina kunskaper. Livsmedelsföretagaren ska även se till att nyanställd personal har eller får till-räckliga kunskaper i livsmedelshygien i samband med anställningen.
Offentlig kontroll av utbildning i livsmedelshygien sker vanligtvis genom att livs-medelsföretagens rutiner och dokumentation kontrolleras. Företaget ska ha en plan för personalens grund- och vidareutbildning i livsmedelshygien. De ska också ha dokumenterat vilka personer som fått handledning, instruktion eller utbildning, i vilken omfattning och vid vilken tidpunkt.
Datorbaserade inspektionsmodellen
I arbetet för mer likvärdig och effektiv kontroll har den datorbaserade inspektions-modellen tagits fram. Kontrollen görs med hjälp av en checklista och nedskrivna bedömningsgrunder, en så kallad hjälpreda. Företagen ska ha ett riskbaserat egenkontrollprogram där utbildning är en av de grundläggande rutinerna som ska ingå. Vid bedömningen kontrollpunkten utbildning kontrolleras om företaget har dokumentation över personalen och den informations-, handlednings- och utbildningsinsats som de har fått.39
För att en livsmedelsföretagare inte ska få bedömningen ”avvikelse” måste det som en del av verksamhetens egen övervakning finnas dokumenterat att perso-nalen fått utbildning, handledning eller instruktion i livsmedelshygien. Av hjälp-redorna till storhushåll, butik och konditori framgår att grundutbildning bör
38
Livsmedelsverkets framtagna vägledningar om Hygien, 2006, s. 30 f, och om Offentlig kontroll, 2006, s. 18 f.
39
motsvara minst det koncept som Livsmedelsverket tillsammans med branschen (SAMS) utarbetat. Den fortsatta utbildningen bör vara inriktad på att göra personalen förtrogen med egenkontrollen och utformningen av rutiner till denna. Tillfällig personal ska ges en hygienintroduktion i anslutning till anställningen.
Föreläggande att genomgå utbildning
Några kommuner40 har med stöd av tidigare lagstiftning prövat på möjligheten att förelägga livsmedelsföretag att se till att antingen livsmedelsföretagaren eller en vid företaget anställd person utbildas i livsmedelshygien.41 Föreläggandena har utfärdats när livsmedelshanteringen i restaurangerna visat att personalen saknar grundläggande kompetens i livsmedelshygien. Några av ärendena har initierats efter att miljöförvaltningarna fått in anmälningar om misstänkta matförgiftningar. En bedömning att personer vid ett företag saknar tillräcklig utbildning i livs-medelshygien sker alltså först om bristerna är mycket stora.
40
Exempelvis Miljöförvaltningen i Göteborg Stad och Miljökontoret i Uppsala kommun.
41
Med stöd av 25 § livsmedelslagen och 3a § SLVFS 1990:10 (omtryck SLVFS 1996:15 och LIVFSF 2005:2).
System i andra länder
Danmark
Bestämmelsen i hygiendirektivet42 har införts i den danska kungörelsen om livsmedelshygien. I bestämmelsen stadgas att den som är ansvarig för en livsmedelsverksamhet ska se till att de personer som behandlar eller saluhåller livsmedel i verksamheten får nödvändiga anvisningar och eventuellt utbildning i hur de ska förhålla sig med hänsyn till livsmedelshygien.43
Danmark antog den 1 januari 1997 nationella bestämmelser om utbildning i livsmedelshygien för verksamheter som ”tillverkar” icke-animaliska livsmedel eller som ”tillverkar” livsmedel i detaljhandeln. ”Tillverkning” definieras i den danska livsmedelslagstiftningen som ”varje form av hantering som innebär en ändring av livsmedel, exempelvis infrysning, värmebehandling eller
upp-skärning”. Födevaredirektoratet44 ansåg att det fanns ett behov av att öka hygien-kunskaperna hos de personer som ”tillverkar” livsmedel, framförallt hos dem som arbetar i restauranger och pizzerior, och att få egenkontrollen att fungera bättre.45 Livsmedelsburna sjukdomar beror ofta på felaktig ”tillverkning”. Utbildnings-kravet ska därför ses som ett led i en förebyggande åtgärd för att ge kon-sumenterna säkra livsmedel.46
Obligatorisk utbildning
Av den danska kungörelsen om utbildning i livsmedelshygien och vägledningen till kungörelsen framgår bl.a. följande. Om en person som fyllt 18 år och som tillverkar livsmedel inte kan uppvisa utbildningsbevis från annan jämförbar utbildning ska personen gå en certifikatutbildning som omfattar 24 lektions-timmar. För enklare livsmedelshantering med begränsade hygieniska risker, exempelvis uppvärmning av korv och ”tillverkning” av bake-off bröd, räcker det med en basutbildning som omfattar åtta lektionstimmar. Personer som är anställda i samma livsmedelsföretag sedan den 1 januari 1997 omfattas inte av utbildnings-kravet. Om dessa personer börjar arbeta hos andra livsmedelsföretagare eller startar ett eget livsmedelsföretag omfattas de emellertid av kravet. Från och med den 1 januari 2006 gäller kravet för certifikatutbildning endast personal i 42 Se not 11. 43 61 § kungörelse om livsmedelshygien. 44 Numera Födevarestyrelsen. 45
Uppgift från Helle Eriksen, Födevarestyrelsen, Danmark.
46
detaljhandeln. För övrig personal gäller bestämmelserna i förordningen (EG) 852/2004.47
När det ska bestämmas om en person omfattas av utbildningskraven måste både riskbedömningen vid ”tillverkningen” som personens arbetsuppgifter bedömas. En person som uteslutande handhar uppskärning av bröd, kakor, frukt,
uppvärmning av förpackade hamburgare och liknande produkter omfattas inte av utbildningskraven. Detsamma gäller för en person som uteslutande ska servera, diska, städa, ställa upp varor eller sitta i kassan i en verksamhet oavsett om den övriga personalen handhar livsmedel med mer än obegränsade risker.
Personer som gått yrkesutbildningar på livsmedelsområdet, exempelvis bagare, konditor, slaktare och mejerist eller basutbildningar i livsmedelshygien omfattas inte av utbildningskravet. Det gör heller inte personer som har en jämförbar utländsk livsmedelsutbildning. Livsmedelsföretagaren ska dock se till att dessa personer blir insatta i de danska hygienreglerna. Fritids- och idrottsföreningar som inte yrkesmässigt handhar livsmedel är också undantagna från kravet på
utbildning.
Undervisningen ska ha påbörjats senast tre månader efter att en person börjat sin anställning eller bytt arbetsuppgifter. Om en livsmedelsföretagare inte ser till att utbildningen påbörjas inom fastställd tid kan han straffas med böter. Kontroll-myndigheten kan om en utbildning ställs in, om platser saknas eller om en utbildning inte ges så ofta medge att en utbildning påbörjas vid en senare tidpunkt.
Certifikatutbildningen ska omfatta mikroorganismers förekomst och tillväxt-möjligheter i livsmedel, livsmedelsburna sjukdomar, regler om ”tillverkning” och uppvärmning av livsmedel, egenkontroll och personlig hygien samt kontroll-myndighetens roll. Basutbildningen ska omfatta regler om personlig hygien, temperaturer vid varmhållning, uppvärmning, upptining och nedkylning, rengöring av lokaler samt egenkontroll.
Efter skriftligt prov på certifikatutbildningen får deltagaren ett utbildningsbevis och ett certifikat med namn och fotografi. På basutbildningen ges däremot inte ett skriftligt prov. Deltagarna får ett kursbevis som dokumenterar att han/hon
genomgått utbildningen på ett tillfredsställande sätt.
Födevarestyrelsen godkänner utbildningsprogrammen. På styrelsens hemsida finns en lista på utbildningar som uppfyller de program som styrelsen godkänt.
47
Certifikatutbildningen är en arbetsmarknadsstödsåtgärd och finansieras delvis med statliga medel. Livsmedelsföretagaren kan få ersättning motsvarande deltagarens dagpenning, dvs. cirka 2 000 danska kr för en tre dagars kurs. Arbetstagaren kan få ersättning för resa, kost och logi. Kostnaden för staten uppgår till cirka
4,3 miljoner danska kr per år. Utbildning kostar livsmedelsföretagaren cirka 320 danska kr per person. Cirka 2000 personer utbildas årligen.48
För att utöka möjligheten för invandrare att arbeta med livsmedel håller Arbets-marknadsstyrelsen speciella tio-dagars kurser där språk och livsmedelshygien ingår i kursplanen. Födevarestyrelsen godkänner också utländska utbildningar som kan jämställas med den danska certifikat- eller basutbildningen. För att underlätta för personer med funktionshinder finns muntliga och praktiska tester.49 Danmark har inte utvärderat systemet med certifikat- eller basutbildningen. Det är svårt att mäta eventuella effekter med hjälp av antalet rapporterade matförgift-ningsfall. Färre rapporterade matförgiftningar behöver inte bara beror på utbild-ningskravet utan även andra faktorer kan påverka.50
De positiva omdömen som framförts till Födevarestyrelsen om utbildningarna är att kunskapsnivån höjs och att kontrollmyndigheterna känner till vilken utbild-ningsnivå som Födevarestyrelsen godkänt och kan använda sig av denna i kontrollen. En ytterligare fördel med systemet är att kostnaden för livsmedels-företagaren är låg.51
Kritik som framförs är att det kan vara lång väntetid på en utbildningsplats. Alla måste kunna danska på minst grundskolenivå,52 vilket innebär att tolk inte får användas när provet ska avläggas. Det finns dock den nyss nämnda kursen för invandrare och flyktingar. Utbildningsinnehållet är fastställt. Kostnaden för staten är förhållandevis hög. Födevarestyrelsen får ytterligare en arbetsuppgift genom att behöva ta ställning till vilken av de två utbildningarna som erfordras för personer inom olika verksamheter och att godkänna alternativa kurser som branschen etablerar. Det finns också en risk att personer endast anställs på tre månader eftersom livsmedelsföretagaren ska se till att utbildningen har påbörjats inom denna tid.53 48 Se not 45. 49 Se not 45. 50 Se not 45. 51 Se not 45. 52
Ett krav som ställs på person som vill gå en utbildning som bekostas av Arbetsmarknadsstyrelsen
53
Näringsbrev54
Verksamheter ska kunna konkurrera på lika villkor och det är viktigt att rätts-medvetandet hålls vid liv. Systematiska lagöverträdelser måste sanktioneras. Domstolarna ska dels kunna bedöma överträdelser av flera lagstiftningar vid ett och samma tillfälle, dels kunna besluta om en gemensam sanktion. Mot denna bakgrund har det i Danmark införts krav på företagarna att de ska registrera sig i ett offentligt register ”Näringsbasen” och inneha ett ”Näringsbrev”. Härtill har Danmark upprättat ett icke offentligt register dit myndigheterna ska rapportera sådana väsentliga överträdelser som är sanktionerade med minst böter. Företag som bedriver detaljhandel och är momspliktiga ska från och med den 1 juli 2005 registreras i ”Näringsbasen”. Det är en databas som Erhvervs- og Selskabsstyrelsen administrerar. Några verksamheter, exempelvis offentliga institutioner, är undantagna från skyldigheten. Det kostar 500 danska kr per år att vara registrerad.
”Näringbasen” har två uppgifter. Den första är att säkerställa att de som driver livsmedelsbutik eller storhushåll, det vill säga livsmedelsföretagarna, känner till de viktigaste bestämmelserna om bland annat skatt och avgifter, livsmedel och arbetsmiljö. Den andra är att en verksamhets lagöverträdelser ska finnas samlade på ett ställe oavsett vilken lagstiftning som överträtts.
”Näringsbasen” innehåller alltså information om de personer som har rätt att bedriva livsmedelsbutiker och storhushåll. Efter domstolsprövning kan en fysisk eller juridisk person som väsentligt överträtt nyss nämnda lagstiftningar från-kännas rätten att helt eller för en viss anläggning bedriva livsmedelsverksamhet under ett till fem år. Registreringen i ”Näringsbasen” tas därefter bort.
Rätt till ”Näringsbrev” har varje person som klarat ett skriftligt prov. Företag har rätt till ”Näringsbrev” när en styrelsemedlem har klarat provet eller genomfört en av Erhverv- og Selskabsstyrelsen godkänd yrkesutbildning. Provet kostar 600 danska kr.
De fysiska eller juridiska personer som bedrev verksamhet den 1 juli 2005 och som registrerade sig före den 1 september samma år fick ett ”Näringsbrev” utan att avlägga det skriftliga provet eller uppvisa godkänd yrkesutbildning.
Den som driver verksamhet utan ”Näringsbrev” eller har frånkänts rätten att driva verksamhet kan straffas med böter eller fängelse upp till fyra månader.
54
Finland
Bestämmelsen i hygiendirektivet55 har införts i hälsoskyddslagen.56 En företagare ska alltså ansvara för att de som arbetar i livsmedelslokaler har tillräcklig livs-medelshygienisk kompetens för att kunna utföra sina uppgifter och att de vid behov får utbildning och instruktion i livsmedelshygien. Denna allmänna förpliktelse gäller för alla personer som arbetar i företag i livsmedelsbranschen. Farhågorna om en otillräcklig livsmedelshygien och ett ökat antal
matför-giftningsepidemier satte fart på kraven att förbättra nivån på hygienkunskaperna hos personer som arbetar inom livsmedelsbranschen. 2001 infördes därför be-stämmelser i social- och hälsovårdsministeriets hygienkompetensförordning. Bestämmelserna trädde i kraft 2002.57 Livsmedelsföretagarna har en skyldighet att som en del av företagets egenkontroll kunna visa att personalen har en viss hygienkompetens. Avsikten med kompetenstestet är att uppskatta personalens livsmedelshygieniska baskunskaper.
Hygienkompetensintyg
Av förordningen framgår bl.a. följande. Verksamhetsidkaren ska försäkra sig om att personer, som under minst tre månader arbetar i livsmedelslokal och handhar livsmedel som inte är förpackade och som lätt blir förskämda, har tillräckliga baskunskaper i mikrobiologi, matförgiftningar, hygieniska arbetsmetoder, personlig hygien, renhållning, egenkontroll och lagstiftning för att klara sina arbetsuppgifter. Den livsmedelshygieniska kompetensens sakområden anges närmare i en bilaga till förordningen. Verksamhetsidkaren ska som en del av egenkontrollen föra bok över den livsmedelshygieniska kompetensen hos personer som arbetar i livsmedelslokalen och på begäran kunna lämna dessa uppgifter till kontrollmyndigheten.58
För de personer som handhar oförpackade och lätt förskämbara livsmedel har verksamhetsidkaren skyldighet att kunna visa kompetensen med antingen ett examensintyg, ett utdrag ur studieregistret för pågående studier eller ett intyg som fås efter avlagt hygienkompetenstest. Godkänd examen måste vara avlagd 1995 eller senare. Om godkänd examen är avlagd tidigare måste personen genomföra ett kompetenstest. Även en verksamhetsidkare som i sin egen livsmedelslokal handhar nyss nämnda livsmedel ska ha ett intyg.
55
Se bilaga X i direktiv 93/43/EEG.
56
40 § lagen om ändring av hälsoskyddslagen.
57
Social- och hälsoministeriets förordning om livsmedelshygienisk kompetens som ska krävas av personer som arbetar i livsmedelslokaler och om testning av kompetensen.
58
