NATIONALEKONOMISKA INSTITUTIONEN Uppsala universitet
Examensarbete C
Författare: Mattias Bäckström och Måns Helldin Handledare: Linuz Aggeborn
Termin och år: HT2020
Är äldreomsorgen möjlig att påverka vid valurnan?
En studie om den politiska majoritetens effekt på kostnaden för och kvaliteten inom äldreomsorgen i svenska kommuner
Sammanfattning
Ett sedan länge betraktat problem inom politisk ekonomi är om, och i så fall i vilken utsträckning, politiska partier påverkar ekonomiska policyutfall. Syftet med studien är att undersöka om det rådande politiska majoritetsförhållandet i kommunfullmäktige har en effekt på kostnaderna för och kvaliteten inom en verksamhet som kommit att hamna allt högre på den politiska dagordningen under coronapandemin – äldreomsorgen. Studien tar avstamp i teoretiska utgångspunkter i form av medianväljarteoremet och citizen candidate-modellen. I syfte att estimera effekten av den politiska majoriteten på äldreomsorgen tillämpas en skarp regression discontinuity (RD) design för två kostnadsmått och två kvalitetsmått; antalet fallskador bland personer 80 år och äldre per 1 000 invånare samt brukarbedömning avseende äldreomsorg i särskilt boende. Resultatet visar att en vänsterblocksmajoritet är associerad med drygt 23 procent högre kostnader för äldreomsorg i kronor per invånare samt drygt sex procentenheters lägre nivå i fråga om brukarbedömning än jämfört med andra partikonstellationer. Resultaten är dock inte stabila över olika ekonometriska specifikationer och ytterligare studier skulle därmed behövas för att säkrare kunna belägga ett eventuellt samband.
Nyckelord: Äldreomsorg; Politisk majoritet; Politisk ekonomi; Proportionella valsystem;
Regression discontinuity (RD) design
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
2 Litteraturöversikt ... 4
3 Teoretiskt ramverk ... 9
3.1 Medianväljarteoremet ... 9
3.2 Citizen candidate-modellen ... 10
3.3 Operationalisering och hypoteser ... 10
4 Institutionell bakgrund ... 11
5 Data ... 13
5.1 Utfallsvariabler ... 13
5.2 Förklarande variabel ... 16
6 Empirisk metod ... 17
6.1 Identifikationsstrategi ... 17
6.2 Ekonometrisk specifikation ... 22
7 Resultat ... 25
7.1 Kontroll av identifierande antaganden – Balanstester ... 25
7.2 Huvudanalys – Grafiska resultat ... 27
7.3 Huvudanalys – Regressionsresultat ... 30
8 Känslighetsanalys ... 33
9 Diskussion ... 35
10 Slutsats ... 39
Referenser ... 40
Bilagor ... 44
1 Inledning
Fastän den rådande coronapandemin i skrivande stund är långt ifrån över och dess effekter ännu inte är klarlagda kan det konstateras att tidsperioden kommer bli ihågkommen för, och analyseras flitigt utifrån, både dess mänskliga och ekonomiska konsekvenser. Dessa konsekvenser har slagit olika hårt mot både olika länder och olika grupper i samhället, där det i Sveriges fall tydligt framgår att en särskilt drabbad grupp kommit att bli de äldre (Coronakommissionen 2020). Det faktum att smittan fått stor spridning på äldreboenden och inom hemtjänsten runt om i landet har kastat ljus över en rad brister inom äldreomsorgen och väckt liv i en debatt som belyser frågan om vikten av att effektivisera och förbättra kvaliteten inom äldrevården.
Anledningen till varför vi bör bry oss om vården av äldre framstår utifrån ett etiskt perspektiv som i det närmaste självklar. Frågan om varför vi bör bry oss sett ur ett nationalekonomiskt perspektiv kan vid en första anblick emellertid inte tyckas lika självklar. Bilden klarnar dock av att se till storleken på den offentligt finansierade äldreomsorgens kostnader där den offentliga sektorns utgifter för vård och omsorg om äldre år 2018 uppgick till 126 miljarder kronor, vilket motsvarade 2,6 procent som andel av BNP (Socialstyrelsen 2020a). Lägg därtill den befolkningstrend som kan observeras i både Sverige och en rad andra länder i form av en ökad medellivslängd, med både ett ökat antal och en högre andel äldre i förhållande till andelen personer i yrkesverksam ålder i befolkningen som följd (SCB 2020a). Den demografiska förändringen i åldersstrukturen innebär dels att allt fler människor kommer vara i behov av äldrevård i framtiden och dels allt större utmaningar vad gäller hur samhällets bärande verksamheter ska finansieras för att behålla dagens välfärdsnivå, där just äldreomsorgen pekats ut som ”den delen av kommunernas verksamheter som förväntas stå för den största kostnadsökningen de kommande åren” (Socialstyrelsen 2020a, s. 28).
Beslut som avser hur äldreomsorgen ska bedrivas och finansieras är till syvende och sist en politisk fråga (Brouwers et al. 2010). I Sverige är frågan delegerad till lokal nivå genom att kommunerna ansvarar för äldreomsorgen (SKR 2020b). Under antagandet att politiska partier skiljer sig åt vad gäller hur ekonomisk politik i allmänhet och äldreomsorg i synnerhet bör bedrivas finns det skäl att anta att den politiska sammansättningen i en kommun kan ha en effekt på utfallet för äldreomsorgen i kommunen, i vart fall om de styrande partierna har möjlighet att påverka dess utformning. Syftet med studien är att belysa denna typ av frågor avseende kostnaden för och kvaliteten i äldreomsorgen – dels genom att tillföra empiri och dels genom att utföra analyser utifrån empirin för att bidra till en ökad förståelse för samspelet mellan politiska partier och ekonomiska policyutfall. Studiens frågeställning blir således att utröna om, och i vilken utsträckning, kostnaderna för och kvaliteten inom äldreomsorgen påverkas av det rådande majoritetsförhållandet i kommunfullmäktige. För att
mäta kostnader och kvaliteten i äldreomsorgen används paneldata för tidsperioden 2006–2020 över totalt fyra utfallsmått i form av två kostnadsmått och två kvalitetsmått. Kostnadsmåtten utgörs av den totala kostnaden för äldreomsorg uttryckt i kronor per invånare och kostnaden för äldreomsorg i särskilt boende per brukare. Kvalitetsmåtten utgörs i sin tur av antalet fallskador bland personer 80 år och äldre per 1 000 invånare och av brukarbedömning avseende äldreomsorg i särskilt boende.
Sveriges kommuner är stora ekonomiska aktörer och lyder alla under gemensam lagstiftning som på ett enhetligt sätt reglerar ramarna för de verksamheter kommunerna är skyldiga att tillhandahålla, vilket gör kommuner till relevanta jämförelseobjekt för olika ekonomiska policyutfall (Liang 2013).
Samtidigt innebär den kommunala självstyrelsen att kommunerna har stor handlingsfrihet vad gäller finansieringen och organiseringen av olika välfärdstjänster (Pettersson-Lidbom 2008). Kostnaderna för kommunernas verksamheter uppgick år 2019 till 700 miljarder kronor, nästan 14 procent som andel av BNP, där äldreomsorgen utgjorde den enskilt största utgiftsposten (SKR 2020a). Både kostnaden för och kvaliteten i äldreomsorgen skiljer sig emellertid väsentligt mellan kommuner, även efter det att hänsyn tagits till strukturella och demografiska faktorer (Socialstyrelsen 2020a).
Det är samtidigt tydligt att väljarna har starka preferenser avseende vården av äldre, inte minst mot bakgrund av att äldreomsorgen konsekvent rankas som en viktig valfråga i opinionsundersökningar (Novus 2020). Om väljarna konstant verkar efterfråga god äldreomsorg, vad kan då förklara dessa regionala skillnader i utbudet av äldreomsorgen, och hur kommer det sig att skillnaderna kan bestå?
Ett sedan länge ansett problem inom politisk ekonomi är just om, och i så fall i vilken utsträckning, skillnader i det politiska styret påverkar olika ekonomiska policyutfall (Pettersson-Lidbom 2008).
Problemets kärna anses ligga i interaktionen mellan partierna, som kan sägas utgöra utbudssidan av den demokratiska marknaden, och väljarna som i sin tur utgör efterfrågesidan (Fiva et al. 2018). I majoritära valsystem, som ofta resulterar i att två stora partier gör upp om den politiska makten, är frågan om huruvida skillnader i det politiska styret påverkar policyutfall ett teoretiskt område med tydliga prediktioner (Lee et al. 2004). Om partierna å ena sidan har incitament att anpassa sig efter väljarnas preferenser antas konkurrensen om väljarnas röster leda till policykonvergens på så sätt att inga betydliga skillnader bör förväntas i den förda politiken, oavsett vilket parti som vinner valet.
Om partierna å andra sidan inte har incitament att anpassa sig efter väljarnas preferenser antas den förda politiken i stället leda till policydivergens på så sätt att större skillnader kan förväntas i den förda politiken beroende på det vinnande partiets föredragna politik och ideologi (Lee et al. 2004).
I proportionella valsystem innebär i stället existensen av flera partier att den politiska makten ofta är delad, och partier ingår därför i koalitioner med andra partier i syfte att nå majoritet (Folke 2014).
Den politiska makten kommer därför till uttryck i två olika former, dels i form av enskilda partiers representation i den politiska församlingen och dels i form av vilka partier som bildar den styrande
koalitionen (Liang 2013). I den empiriska litteraturen råder det osäkerhet kring huruvida skillnader i majoritetsförhållanden har en eventuell effekt på ekonomiska policyutfall eller om det snarare är inflytandet från enskilda partiers representation som formar policyutfallet. Medan en del studier finner stöd för att den politiska majoritetens ideologiska hemvist i hög grad förklarar observerade skillnader i ekonomiska utfall på lokal nivå (Pettersson-Lidbom 2008) finner andra studier i stället att skillnader i policyutfall kan förklaras av förändringar i den ideologiska kompositionen av partier i den politiska församlingen när majoritetsförhållandet hålls konstant, men inte av skillnader i den politiska majoriteten (Folke 2014; Fiva et al. 2018). Tidigare studier som undersökt den politiska majoritetens påverkan på ekonomiska policyutfall har tagit avstamp i det faktum att det svenska politiska landskapet präglats av en tydlig uppdelning av partierna i dels ett vänsterblock och dels ett högerblock (Pettersson-Lidbom 2008), ett landskap som under senare år till viss del förändrats.
Sociala välfärdstjänster, inte minst äldreomsorg, anses därtill också utgöra ett policyområde där ideologiska skillnader förväntas ha stor genomslagskraft (Alonso & Andrews 2020). Genom att studera den politiska majoritetens effekt på äldreomsorgen som specifikt policyområde med hjälp av tidsaktuella data är förhoppningen inte bara att kunna förklara observerade skillnader i kostnaden för och kvaliteten inom äldreomsorgen, utan även att bidra med ökad kunskap om huruvida det framstår som fortsatt relevant att studera partiers effekt på policyutfall i termer av blockmajoriteter.
I syfte att isolera den kausala effekten av den politiska majoriteten i kommunfullmäktige på valda kostnads- och kvalitetsrelaterade utfallsmått för äldreomsorgen utnyttjas en institutionell egenskap i proportionella valsystem i form av att den politiska majoriteten skiftar diskontinuerligt vid en skarpt definierad gräns utgörandes av 50 procent av antal mandat i kommunfullmäktige, vilket gör det möjligt att implementera en skarp regression discontinuity (RD) design. Resultatet visar att en vänsterblocksmajoritet är associerad med drygt 23 procent högre kostnader för äldreomsorg i kronor per invånare samt drygt sex procentenheters lägre nivå i fråga om brukarbedömning än jämfört med andra partikonstellationer. Resultaten är dock inte stabila över olika ekonometriska specifikationer och ytterligare studier skulle därmed behövas för att säkrare kunna belägga ett eventuellt samband.
Uppsatsen är disponerad enligt följande. Avsnitt 2 utgörs av en litteraturöversikt där resultaten från tidigare empiriska studier på området diskuteras, medan avsnitt 3 presenterar relevanta ekonomiska teoribildningar som studien tar avstamp i. I avsnitt 4 följer därefter en institutionell bakgrund av det svenska kommunpolitiska landskapet. Avsnitt 5 presenterar de data som ligger till grund för den empiriska undersökningen och avsnitt 6 redogör för RD som empirisk metod samt de metodologiska överväganden som gjorts. Studiens resultat presenteras i avsnitt 7, följt av en känslighetsanalys av dess robusthet i avsnitt 8. Resultatens ekonomiska implikationer och förhållandet till tidigare studier är föremål för diskussion i avsnitt 9. Avslutningsvis sammanfattas studiens slutsatser i avsnitt 10.
2 Litteraturöversikt
Att studera den kausala effekten av politiskt styre på ekonomiska policyutfall, och i förlängningen väljarnas möjligheter att påverka den förda politiken, har länge betraktats som ett svårlöst empiriskt problem. Sedan Lee et al. (2004) illustrerade möjligheten att utnyttja jämna val för exogen variation i det politiska styret har emellertid allt fler börjat utforska partieffekter i proportionella valsystem.
Lee et al. (2004) undersöker i vilken utsträckning väljarna har möjlighet att utöva inflytande över den förda politiken genom att studera om utgången i val till USA:s representanthus, där valutgången i ett visst valdistrikt kan sägas spegla det relativa styrkeförhållandet mellan det Demokratiska partiet och det Republikanska partiet i form av partiernas väljarstöd i valdistriktet, påverkar de invalda representanternas agerande i efterföljande voteringar avseende politiska policyförslag. Studien tar utgångspunkt i de två motpolerna av teorier om väljarnas möjligheter att påverka policyutfall genom politiska val i syfte att utröna vilken av dessa teorier som kan anses ha starkast stöd empiriskt. Om politikerna å ena sidan har incitament att anpassa sig till väljarnas preferenser borde det relativa styrkeförhållandet mellan partierna i valdistriktet i hög grad styra politikerna och väljarna anses i sådant fall ha möjlighet att genom politiska val påverka den förda politiken. Om så är fallet borde politiska val där valutgången varit jämn och konkurrensen om väljarnas röster hög leda till att den förda politiken i större utsträckning konvergerar mot mitten av det politiska spektrat, och på motsatt sätt borde mindre jämna val innebära att det vinnande partiets representant kan föra en politik som i större utsträckning ligger i linje med partiets ideologi. Om politikerna å andra sidan inte har incitament eller möjlighet att på ett trovärdigt sätt anpassa politiken till väljarnas preferenser borde politiska val inte leda till policykonvergens, utan det vinnande partiets representant kommer i stället implementera dennes föredragna politik oberoende av hur stort väljarstöd partiet har i valdistriktet.
Om så är fallet anses väljarna inte kunna påverka den förda politiken, utan politiska val utgör endast en möjlighet för de röstberättigade att välja vilken av partiernas politik som kommer implementeras.
För att mäta effekten av det relativa väljarstödet i valdistriktet på politikernas agerande använder Lee et al. (2004) data över valresultat för val till USA:s representanthus för tidsperioden 1946–1995 tillsammans med data över voteringar i representanthuset i form av ett index som indikerar i vilken grad de invalda representanterna röstat i enlighet med partilinjen. Den grundläggande tanken är att analysera valdistrikt där det mer liberala Demokratiska partiet vunnit valet i tidsperiod t, och således innehar en starkare position i form av ett större relativt väljarstöd inför nästkommande val, och mäta om representanten för det vinnande partiet i nästkommande val (tidsperiod t + 1) röstar mer liberalt än jämfört med representanten för det vinnande partiet i de valdistrikt där det mer konservativa Republikanska partiet vunnit valet i tidsperiod t. Om det är sant att väljarna främst påverkar den
förda politiken borde den kandidat som vinner valet i tidsperiod t + 1 i de valdistrikt där det Demokratiska partiet vunnit valet i tidsperiod t rösta mer liberalt, oavsett om vinnaren är en demokrat eller republikan, med hänsyn till det tidigare relativa styrkeförhållandet mellan partierna i valdistriktet, och på motsatt sätt borde den kandidat som vinner valet i tidsperiod t + 1 i valdistrikt där det Republikanska partiet vunnit valet i tidsperiod t rösta mindre liberalt oavsett om vinnaren är en demokrat eller republikan. Om det i stället är sant att väljarna enbart väljer vilken av partiernas politiska plattformar som ska implementeras borde en demokratisk kandidat som vinner valet i tidsperiod t + 1 i de valdistrikt där det Republikanska partiet vunnit valet i tidsperiod t däremot inte rösta mindre liberalt än jämfört med en demokratisk kandidat som vinner valet i tidsperiod t + 1 i de valdistrikt där det Demokratiska partiet vunnit valet i tidsperiod t. Det grundläggande problemet med att jämföra olika valdistrikt är emellertid att det relativa styrkeförhållandet mellan partierna i valdistriktet är endogent bestämt och påverkas av underliggande egenskaper såsom demografiska faktorer och väljarnas ideologiska preferenser, vilka kan skilja sig väsentligt mellan valdistrikten.
I syfte att isolera exogen variation i det relativa styrkeförhållandet mellan partierna utnyttjas det faktum att det i tillräckligt jämna val borde vara så gott som slumpmässigt vilket av partierna som vunnit valet och således innehar ett starkare relativt väljarstöd inför nästkommande val. Genom att tillämpa RD som metod, där det parti som vinner valet kan ses som slumpmässigt bestämt i val där partierna erhållit en röstandel tillräckligt nära majoritetsgränsen i form av 50 procent av rösterna i valdistriktet, visas att valdistrikt där det Demokratiska partiet vunnit valet med liten marginal i genomsnitt är jämförbara avseende underliggande egenskaper med distrikt där det Republikanska partiet vunnit valet med liten marginal. Genom att följaktligen fokusera på val som varit jämna i tidsperiod t och jämföra skillnaden avseende agerandet i efterföljande voteringar för representanter som vunnit valet i tidsperiod t + 1 visas att det relativa styrkeförhållandet i valdistriktet inte påverkar representanternas agerande på så sätt att en demokrat med ett svagt väljarstöd inte röstar mindre liberalt jämfört med en demokrat med ett starkt väljarstöd. Enligt Lee et al. (2004) styrker resultatet att väljarna enbart har möjlighet att genom politiska val välja mellan vilken av partiernas föredragna politik som ska implementeras snarare än att påverka policyutfall, vilket i sin tur ger stöd åt att den förda politiken tenderar att divergera från snarare än konvergera mot mitten av det politiska spektrat.
Studien av Lee et al. (2004) är både teoretiskt och metodologiskt relevant med hänsyn till att den dels undersöker väljarnas möjligheter att påverka den förda politiken och dels även utgör den första studien av sitt slag som applicerar RD som metod på politiska val genom att utnyttja den exogena variationen från jämna val i syfte att försöka mäta den kausala effekten av politiska partier. Vad som studeras är dock enbart hur väljarna påverkar partirepresentantens agerande i omröstningar om policyfrågor, utan att analysera i vilken utsträckning partirepresentationen faktiskt har någon effekt
på själva policyutfallet (Pettersson-Lidbom 2008). Studien genomförs dessutom i kontexten för ett majoritärt valsystem, vars egenskaper skiljer sig i flera relevanta avseenden gentemot proportionella valsystem. Till skillnad från Lee et al. (2004) undersöker Pettersson-Lidbom (2008) effekten av partirepresentation på faktiska ekonomiska policyutfall genom att i stället tillämpa RD som metod i ett proportionellt valsystem. I studien används data över valresultat för val till kommunfullmäktige i Sverige för tidsperioden 1974–1994 tillsammans med data över allmänna ekonomiska utfallsmått såsom kommunernas utgiftsnivåer, inkomstskattesatser och arbetslöshetsnivåer. Till skillnad från majoritära valsystem är proportionella valsystem ofta förknippat med existensen av flera partier, vilket leder till att den politiska makten ofta är delad. Det gör det svårt att mäta den kausala effekten av politiskt styre i form av vilket parti som har majoritet i kommunfullmäktige på policyutfallet för enskilda partier, eftersom ett enskilt parti sällan ensamt når en majoritet (Freier & Odendahl 2015).
I stället för att fokusera på att mäta den kausala effekten av politiskt styre på policyutfall för enskilda partier utnyttjar Pettersson-Lidbom (2008) det faktum att det svenska politiska landskapet historiskt sett präglats av en tydlig uppdelning av partierna i dels ett vänsterblock och dels ett högerblock. Det anses därigenom möjligt att behandla Sverige som ett tvåpartisystem och mäta effekten av det politiska styret på policyutfallen som skillnaden i utfallet mellan vänsterblocket och högerblocket.
Med motiveringen att den politiska kontrollen i kommunfullmäktige skiftar mellan partiblocken vid 50 procent av röstandelen är det möjligt att analysera val där valutgången varit jämn och jämföra policyutfallet för kommuner där ett av partiblocken precis fått en majoritet av röstandelen med kommuner där samma partiblock erhållit en röstandel som precis understiger majoritetsgränsen. För dessa kommuner kan det anses så gott som slumpmässigt vilket av partiblocken som erhållit den politiska makten, och skillnaden i policyutfallet kan därför anses utgöra den kausala effekten av vilket partiblock som innehar den politiska kontrollen. Genom att studera jämna val i kommuner där det ena partiblocket övertagit den politiska makten från det andra partiblocket finner Pettersson- Lidbom (2008) en kausal effekt av det politiska styret, där vänsterblocket är förknippat med högre utgiftsnivåer och inkomstskattesatser samt lägre arbetslöshetsnivåer än jämfört med högerblocket.
I linje med Lee et al. (2004) finner studien således starkare empiriskt stöd för att den förda politiken tenderar att divergera snarare än att den skulle konvergera vid hög konkurrens om väljarnas röster.
I kontrast till Pettersson-Lidbom (2008) gör Folke (2014) ett försök att mäta den kausala effekten av enskilda partiers representation i den politiska församlingen på olika policyutfall. Folke (2014) argumenterar för att partiers politiska inflytande inte enbart kommer till uttryck i majoriteter utan att även individuella partiers relativa representation borde kunna ha betydelse för policyutfall i proportionella valsystem. Till exempel borde existensen av mindre lokala partier som ofta inriktar sig på specifika politiska områden kunna ha en betydande inverkan på sekundära policyfrågor, till
skillnad från de mer allmänna primära policyfrågor som undersöks i Pettersson-Lidbom (2008).
Folke (2014) använder data över valresultat i val till kommunfullmäktige för samtliga av Sveriges kommuner mellan åren 1982–2002 i syfte att estimera den kausala effekten av enskilda partiers representation i form av andelen mandat i kommunfullmäktige på två sekundära policyfrågor, migrationspolitik och miljöpolitik, samt en primär policyfråga i form av kommunala skattesatser. I stället för att likt tidigare studier tillämpa RD som metod på politiska val där utgången varit jämn i fråga om vilket parti eller partiblock som precis fått en majoritet av röstandelen utvecklar Folke (2014) en specifik RD för proportionella valsystem som utnyttjar val där utgången varit jämn i fråga om att ett enskilt parti precis erhållit respektive inte erhållit ett ytterligare mandat. Under antagandet att det för dessa observationer kan anses så gott som slumpmässigt huruvida ett parti precis erhållit ett ytterligare mandat på bekostnad av ett annat parti kan skillnaden i policyutfallet anses utgöra den kausala effekten av det enskilda partiets representation i den politiska församlingen på utfallet.
Resultatet visar att enskilda partiers representation påverkar de sekundära policyfrågorna på så sätt att ett ytterligare mandat för ett mer invandringsfientligt respektive miljövänligt parti leder till lägre invandring respektive större miljösatsningar i kommunen, men finner däremot ingen kausal effekt av enskilda partiers representation på kommunala skattesatser. Resultatet visar också att effekten på de sekundära policyfrågorna inte kan förklaras av majoritetsskiften i form av förändringar i det politiska styret mellan vänsterblocket och högerblocket. Mot bakgrund av resultatet argumenterar Folke (2014) för att det i fråga om primära policyfrågor kan vara fortsatt relevant att undersöka om förändringar i det politiska styret mellan partiblocken har någon effekt på policyutfallet, men att det i fråga om mer sekundära policyfrågor är nödvändigt att i stället studera effekten av enskilda partiers representation i syfte att förstå hur partier och väljare formar policyutfall i proportionella valsystem.
Studierna av Pettersson-Lidbom (2008) och Folke (2014) är relevanta eftersom de båda undersöker partiers effekt på ekonomiska policyutfall på lokal nivå i form av svenska kommuner, och dessutom når delvis skilda slutsatser vad gäller huruvida ekonomiska policyutfall påverkas av skillnader i det politiska styret och i förlängningen väljarnas möjlighet att påverka den förda politiken. Ingen av studierna undersöker emellertid den eventuella effekten på äldreomsorgen som specifik policyfråga.
Politiska partiers effekt på utfallet för äldreomsorgen har tidigare varit föremål för undersökning i en norsk kontext. Fiva et al. (2018) studerar både effekten av enskilda partiers representation i den politiska församlingen på kostnaderna för äldreomsorgen i norska kommuner under tidsperioden 2000–2010 genom att tillämpa samma metod som i Folke (2014) och även effekten av det politiska styret med RD som metod i termer av vilket partiblock som erhållit en majoritet av antal mandat i den politiska församlingen. Fiva et al. (2018) finner en därigenom en signifikant effekt av enskilda partiers representation på kostnaderna för äldreomsorgen i kommunen på så sätt att ett ytterligare mandat för ett högerblocksparti leder till att kommunen spenderar mer pengar på äldreomsorg när
majoriteten hålls konstant, men finner däremot ingen effekt på kostnaden för äldreomsorgen av en majoritet för högerblocket jämfört med en majoritet för vänsterblocket. Det faktum att vissa partier är förenat med högre kostnader för äldreomsorgen säger emellertid inte mycket i termer av kvalitet.
Tidigare studier som undersökt kostnader och kvalitet inom svensk äldreomsorg utelämnar antingen den ena eller den andra dimensionen och tar endast delvis hänsyn till den politiska aspekten. Flera studier fokuserar också på graden av privatisering och utkontraktering av äldreomsorgen i syfte att försöka förklara observerade skillnader i utfallet, och kontrollerar därför på sin höjd för politiska partiers påverkan snarare än att fokusera på deras eventuella effekt. Stolt et al. (2011) analyserar skillnader i ett flertal olika kvalitetsindikatorer mellan privata och offentliga äldreboenden i svenska kommuner år 2007 genom att kontrollera för partiblockens mandatandel i kommunfullmäktige och finner att privata utförare är associerade med lägre personaltäthet men också högre servicekvalitet.
Guo & Willner (2017) studerar kommunpolitikers attityder gentemot högre grad av privatisering av äldreomsorgen inför valet 2014 och finner att politiker tillhörandes högerblocket är mer positivt inställda till privatisering i kommuner där högerblocket är i opposition, men däremot mer negativt inställda när högerblocket i stället är i majoritet. Studien är intressant då resultatet, i vart fall avseende politikers attityder, talar för konvergens genom att partier anpassar sig efter väljarnas preferenser. Politikernas preferenser avseende äldreomsorgen relateras dock aldrig till det faktiska policyutfallet, varken avseende graden av privatisering eller äldreomsorgens kostnader och kvalitet.
Mot bakgrund av tidigare studier framstår det som att skillnader i kompositionen av politiska partier i den politiska församlingen kan ha en effekt på ekonomiska policyutfall. Det råder emellertid viss oenighet kring i vilken utsträckning det främst är skillnader i majoritetsförhållanden eller enskilda partiers representation som formar policyutfall i proportionella valsystem, och i förlängningen hur interaktionen mellan väljare och partier påverkar utfallet. Tidigare studier som undersökt politiska partiers kausala effekt på policyutfall har inte fokuserat på äldreomsorg som specifikt policyområde.
Tidigare studier som fokuserat på kostnader och kvalitet inom äldreomsorgen har inte fokuserat på den politiska aspekten. Genom att studera politiska majoriteters eventuella effekt på äldreomsorgen är förhoppningen inte enbart att bidra med ökad kunskap i fråga om ett högst aktuellt men hittills outforskat policyområde. Med hjälp av tidsaktuella data under en tidsperiod som kännetecknats av ett politiskt landskap i förändring är förhoppningen även att bidra med ökad kunskap huruvida det kan anses vara fortsatt relevant att studera partieffekter i termer av blockmajoriteter, eller om det i stället framstår som allt mer nödvändigt att övergå till att studera effekten av enskilda partier för att förstå hur interaktionen mellan partier och väljare formar policyutfall i proportionella valsystem.
3 Teoretiskt ramverk
Även om den kausala effekten av politiskt styre är ett relativt nytt fenomen att studera empiriskt är teoribildningarna kring politikers agerande och väljarnas möjligheter att påverka politiken relativt välbeforskat. Studiens frågeställning kommer besvaras genom empiriska undersökningar – frågeställningen och hypoteserna har emellertid utformats utifrån existerande ekonomiska teorier.
Från de studier som tidigare genomförts kan två huvudsakliga teoribildningar urskiljas – medianväljarteoremet och citizen candidate-modellen. Dessa två teoribildningar förutsäger två skilda utfall – konvergens respektive divergens i den förda politiken. Nedan följer en framställning av studiens teoretiska utgångspunkter och hur dessa avses att operationaliseras i undersökningen.
3.1 Medianväljarteoremet
Politisk konvergens är den viktigaste implikationen som följer av medianväljarteoremet (Downs 1957). Medianväljarteoremet förutsätter att ett flertal antaganden är uppfyllda. För det första krävs att det politiska landskapet schematiskt kan uppordnas enligt en endimensionell skala, exempelvis den höger–vänsterideologiska dimensionen. Utöver detta förutsätter medianväljarteoremet även att väljarnas preferenser är entoppiga. Med det menas att respektive väljare har en preferens som utgör maxpunkt längs den aktuella policydimensionen och att alla alternativ kan rangordnas transitivt.
Vidare utgår medianväljarteoremet från antagandet att politiker röstmaximerar. Med det menas att det överordnade målet för en politiker är att komma till makten snarare än att få genomslag för en viss politik (Rosen et al. 2014, s. 113). Ytterligare ett kriterium för att medianväljarteoremet ska kunna tillämpas är att väljarna endast har två alternativ åt gången att ta ställning till. Givet att dessa antaganden är uppfyllda stipulerar medianväljarteoremet att de politiska partierna kommer försöka attrahera medianväljaren. Därmed kommer också partiernas policyplattformar att ligga vid eller i anslutning till mitten av det politiska spektrat.
Medianväljarteoremet formulerades ursprungligen för ett majoritärt tvåpartisystem. Blom-Hansen et al. (2006) hävdar att ett partisystem med fler än två partier kommer att leda till divergens på den aktuella policyskalan. Osborne (1995) argumenterar däremot för att konvergens även kan uppstå i proportionella valsystem med fler än två partier. Studien finner emellertid att detta kommer bero på storleken på kostnaden för att ställa upp i val relativt den förväntade nyttan av att göra detsamma.
Sannolikheten att jämvikt uppstår i ett flerpartisystem ökar om den förväntade nyttan av att ställa upp i valet ökar. Även Pettersson-Lidbom (2008) applicerar medianväljarteoremet i en kontext med fler än två partier genom antagandet att det svenska politiska systemet består av två partiblock.
Samma antagande och angreppssätt används i denna studie, vilket innebär att medianväljarteoremet blir en fruktbar analysmodell oavsett dess eventuella giltighet i partisystem med fler än två partier.
3.2 Citizen candidate-modellen
Den andra teoribildningen som är relevant för studien utgörs av citizen candidate-modellen som ursprungligen formulerades av Osborne och Slivinski (1996). Modellen utvecklades och generaliserades senare av Besley och Coate (1997). Utgångspunkten i modellen är att samhällets medborgare står inför ett beslut att kandidera i val eller inte. Att ställa upp i valet är dock förknippat med en kostnad, vilket innebär att individen ställs inför och tvingas utföra en kostnads- och intäktskalkyl. Givet att individen finner att den potentiella utdelningen av att kandidera överstiger kostnaden för att göra detsamma kommer denne att kandidera i valet (Osborne & Slivinski 1996).
Det centrala antagandet i citizen candidate-modellen är att partierna kommer gå till val på den politiska plattform de själva sympatiserar med, snarare än den de tror kommer ge flest röster. Det innebär också att en divergens förväntas uppstå såtillvida att den förda politiken kommer skilja sig åt beroende på vilken av kandidaterna som väljs (Besley & Coate 1997). Denna teori står i flera avseenden i kontrast till Downs teori kring politisk konvergens. Framför allt menar förespråkare för divergensteorin att det i praktiken är omöjligt för politiker att i en valrörelse utlova att föra en politik nära mitten såvida inte det faktiskt är partiets ideologiska hemvist, eftersom rationella väljare kommer genomskåda ett sådant försök. Konsekvensen blir att partierna genomdriver en politik som ligger i linje med partiets egen ideologi snarare än med medianväljarens preferenser (Alesina 1988).
3.3 Operationalisering och hypoteser
Frågeställningen som utreds i denna studie är om den politiska majoriteten i kommunfullmäktige har någon påverkan på kostnaderna för och kvaliteten inom äldreomsorgen. Baserat på de teorier som presenterats ovan finns det flera tänkbara utfall för de empiriska undersökningar som utförs.
Det antas ofta att partier till vänster på den politiska skalan förespråkar högre offentliga utgifter än partier som placerar sig längre till höger på den politiska skalan (Blom-Hansen et al. 2006). Givet att det svenska kommunpolitiska landskapet kännetecknas av divergens kan det därmed förväntas att vänsterblocket spenderar mer resurser på äldreomsorg än jämfört med andra partikonstellationer.
Vad gäller kvalitetsmåtten är de inte lika tydligt kopplade till teoribildningarna om konvergens och divergens i en direkt mening – alla politiska partier lär trots allt vilja ha en äldreomsorg av god kvalitet. Under antagandet att det finns ett samband mellan kostnader och kvalitet bör dock mer spenderade resurser även leda till högre kvalitet – därmed skulle vänsterblocket kunna förväntas bidra till högre kvalitet i äldreomsorgen givet att de också spenderar mer. Huruvida det faktiskt finns ett samband mellan kostnad och kvalitet är något denna studie avser bringa ökad klarhet i. Om vänsterblocket visar sig vara associerat med högre kostnader som samtidigt genererar högre kvalitet skulle det kunna tala för att det finns ett samband mellan kostnad och kvalitet. Om det däremot
observeras högre kostnader när ett av partiblocken erhåller majoritet samtidigt som kvaliteten är oförändrad skulle det tyda på att sambandet mellan kostnader och kvalitet är svagt eller obefintligt.
Det huvudsakliga syftet med studien är emellertid att studera relationen mellan politisk majoritet och kostnaden för samt kvaliteten inom äldreomsorgen. I den mån äldrevårdspolitik kännetecknas av politisk konvergens kan det förväntas små observerbara skillnader i den genomförda politiken när vänsterblocket respektive högerblocket har majoritet i kommunfullmäktige. Rent konkret skulle det innebära att kostnaderna för äldreomsorgen tycks vara på samma nivå oavsett vilket politiskt partiblock som för tillfället har majoritet. Ett sådant utfall skulle kunna förklaras av att politikerna röstmaximerar och att de därmed försöker appellera till medianväljaren.
Om utfallet blir det motsatta – att stora skillnader i policyutfallet avseende kostnader kan observeras beroende på vilket partiblock som styr – är det troligare att politikerna agerar i enlighet med citizen candidate-modellen. I det scenariot har politikerna som mål att få genomslag för en viss politisk inriktning snarare än att erhålla själva makten och därmed kommer också policyutfallet avseende äldreomsorgen i stor utsträckning att variera utifrån vilket partiblock som för tillfället har majoritet.
4 Institutionell bakgrund
Sverige består av totalt 290 kommuner. Det grundlagsskyddade kommunala självstyret är fastslaget i regeringsformen och ger kommunerna både långtgående befogenheter och ansvar på en rad olika områden. Kommunernas ansvar kan sägas ha breddats allt mer, och sedan början på 1990-talet ingår även äldreomsorg i de verksamheter som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla (SKR 2020b).
Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen (2001:453). Äldreomsorg tillhandahålls huvudsakligen i form av särskilt boende eller i ordinärt boende i form av hemtjänst.
Särskilda boenden ska tjäna som bostad samt vård- och omsorgsmiljö för brukaren (SKR 2020f).
Begreppet äldreomsorg avser i denna studie alltså den sammantagna äldrevården där både särskilda boenden och hemtjänst ingår. Äldreomsorg utgör en stor utgift för kommunerna – år 2019 uppgick de totala kostnaderna för äldreomsorgen till 129 miljarder kronor, vilket motsvarade 18 procent av kommunernas utgifter (Holmström 2020a). År 2019 bodde 87 000 personer 65 år och äldre i särskilt boende medan 237 000 äldre hade beviljad hemtjänst i ordinärt boende (Socialstyrelsen 2020b).
Kommunernas högsta beslutande organ utgörs av kommunfullmäktige. Antalet mandat i kommunfullmäktige varierar beroende på kommunens befolkningsmängd och tillsätts i allmänna val. Kommunfullmäktige utser i sin tur en kommunstyrelse som leder och samordnar kommunens arbete på ett mer operativt plan. Utöver detta har kommunfullmäktige också att fatta övergripande
verksamhetsbeslut om bland annat budget (SKR 2020e). I 6 kap. 16 § kommunallagen (2017:725) fastslås också ett ansvar för att utse ordförande och ledamöter i nämnderna. Kommunfullmäktige har därmed ett stort mandat att forma inriktningen i den kommunala verksamheten. Kommunens nämnder tillsätts i januari året efter det att valet ägt rum, vilket följer av 6 kap. 18 § kommunallagen.
Val till kommunfullmäktige är proportionella. Processen för tilldelningen av mandat är reglerad i 14 kap. 3 § vallagen (2005:837) och sker enligt den jämkade uddatalsmetoden. I korthet innebär metoden att ett jämförelsetal beräknas för varje parti. Jämförelsetalet beräknas genom att partiernas röstetal först divideras med talet 1,2. Partiet med det största jämförelsetalet tilldelas det första mandatet. I nästa omgång divideras det partiets röstetal i stället med talet tre och därefter fortsätter processen tills samtliga mandat är fördelade. En viktig egenskap i proportionella valsystem är den diskrepans som nästan alltid uppstår mellan röstandelen som ett parti får och andelen mandat i kommunfullmäktige som samma parti erhåller. Det beror på att andelen mandat, till skillnad från andelen röster, är en diskret variabel. Skillnaden illustreras i figur 1 nedan, där 45-graderslinjen representerar andelen röster och där trappstegskurvan representerar andelen mandat. Bortsett från de punkter där 45-graderslinjen skär de horisontella punkterna på trappstegskurvan kommer andelen röster skilja sig från andelen mandat. Det innebär således att de politiska partiernas representation i kommunfullmäktige i regel kommer att skilja sig något från valresultatet. Partier vars röstandel innebär att 45-graderslinjen hamnar under trappstegskurvan kommer få ”för stor” representation i parlamentet, medan det motsatta inträffar för partier vars röstandel hamnar över trappstegskurvan.
Figur 1: Schematisk illustration över diskrepansen mellan röstandelen och mandatandelen
5 Data
I följande avsnitt ges en översikt över den data som används i studien. I avsnitt 5.1 presenteras den data som ligger till grund för utfallsvariablerna bestående av två kostnadsmått och två kvalitetsmått.
Det första kostnadsmåttet utgörs av kostnaden för äldreomsorg i kronor per invånare i kommunen, medan det andra kostnadsmåttet utgörs av kostnaden för särskilt boende i kronor per brukare.
Kvalitetsmåtten utgörs av antalet fallskador bland personer 80 år och äldre per 1 000 invånare i kommunen och av brukarbedömning avseende äldreomsorg i särskilt boende. I avsnitt 5.2 följer en redogörelse för den data som ligger till grund för den förklarande variabeln, vilken utgörs av antalet mandat som respektive partiblock erhållit i val till kommunfullmäktige för tidsperioden 2006–2018.
5.1 Utfallsvariabler
Utfallsmåtten baseras på statistik som avser kostnaderna för och kvaliteten i äldreomsorgen. I denna studie används inte individdata, i stället används paneldata som mäts på kommunnivå. Statistiken är hämtad från statistikdatabasen Kolada. Denna databas tillhandahålls av Rådet för främjande av kommunala analyser på uppdrag av Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Kolada samlar data från en rad olika källor, däribland Statistiska centralbyrån (SCB) och Socialstyrelsen. De indikatorer som används som utfallsmått framgår av tabell 1 nedan.
Tabell 1: Deskriptiv statistik – Utfallsvariabler
Utfallsmått Medelvärde Std. avv. Min. Max. Obs.
Kostnad äldreomsorg kr/invånare 13 617 4 235 4 587 34 117 1160 Kostnad äldreomsorg särskilt boende
kr/brukare 811 165 184 689 359 242 2 116 006 1105
Fallskador antal/1000 invånare 57.42 8.13 32.97 85.25 1160 Brukarbedömning särskilt boende (%) 82.42 5.71 54.33 96 869
Dessa mått kan delas in i två kategorier i form av två kostnadsmått samt två verksamhetsspecifika kvalitetsmått. Samtliga utfallsmått mäts som genomsnittet för respektive mandatperiod, det vill säga genomsnittet mellan åren 2007–2010, 2011–2014 och så vidare. Variablernas genomsnitt för respektive mandatperiod knyts därefter till korrekt val, till exempel knyts genomsnittet för utfallsvariablerna för åren 2007–2010 till 2006 års valdata. Att mätperioden för utfallsvariablerna har förskjutits beror på att nämnderna i kommunerna inte tillträder förrän året efter det att valet ägt rum. Därmed borde eventuella resultat av de nyvalda politikernas arbete få effekt tidigast året efter valet. I beskrivningen av respektive utfallsmått kommer det framgå att det för vissa mått saknas
enstaka värden. Eftersom måttet beräknas som ett medelvärde för respektive mandatperiod kommer det vara möjligt att beräkna ett medelvärde även om ett eller flera värden på ett mått saknas för en kommun under en specifik mandatperiod. Därmed kommer det totala antalet observationer ändå bli detsamma, givet att det för varje kommun finns minst en observation under en given mandatperiod.
Ett idealt sätt att mäta kvalitet i äldreomsorgen vore att konstruera ett viktat index vars komponenter speglar samtliga relevanta aspekter av kvalitetsbegreppet. Kvalitetsbegreppet kommer emellertid alltid att omfattas av ett visst mått av godtycke – begreppets innebörd beror på preferenserna hos den individ som tillfrågas. Problemet blir detsamma vid en eventuell viktning – även i detta fall kommer preferenserna hos individen som utformar viktningen att ha betydelse.
Likväl finns dock viss praxis för hur kvaliteten i äldreomsorgen kan mätas. Bland annat fastslås flera relevanta mått i de Öppna jämförelser av vård och omsorg om äldre som årligen genomförs av Socialstyrelsen. Öppna jämförelser är en årlig rapport vars syfte är att ge en bild av resultaten och kvaliteten i både sjukvården och äldreomsorgen (Socialstyrelsen 2019). Det ger rapportens målgrupp – politiker, förvaltningschefer och andra beslutsfattare – ett utökat och fördjupat beslutsunderlag. Måtten möjliggör också jämförelser mellan kommuner vilket innebär att lokala utmaningar enklare kan identifieras. I 2018 års upplaga av Öppna jämförelser redovisas totalt 69 indikatorer, varav knappt hälften är desamma som för föregående år (Socialstyrelsen 2019). Det finns alltså en kontinuitet för många av måtten, vilket möjliggör jämförelser över tid. De indikatorer som används i Öppna jämförelser har styrt valet av utfallsmått även i denna studie. Även om dessa indikatorer inte ger en fullständig bild av äldreomsorgens kvalitet bör åtminstone flera väsentliga delar av kvalitetsbegreppet fångas av de mått som valts.
Det första kostnadsmåttet utgörs av kostnaden för äldreomsorg i kronor per invånare i kommunen och mäts mellan åren 2007–2019. Måttet avser den totala kostnaden för äldreomsorgen dividerat med antalet invånare i kommunen. Måttet kan alltså sägas spegla den totala kostnaden för äldreomsorg per invånare som är bosatt i kommunen. Totalt finns 1 160 observationer. Datasetet är nästan balanserat då endast tre observationer saknas. Måttets storlek påverkas emellertid också av flera andra faktorer, däribland antalet brukare med behov av insatser samt antalet insatser som varje brukare erbjuds (Socialstyrelsen 2019).
Det andra kostnadsmåttet utgörs av kostnaden för äldreomsorg avseende särskilt boende i kronor per brukare och omfattar åren 2010–2019. Antalet observationer uppgår till 1 105 och totalt saknas 150 observationer. Måttet är väsentligen definierat på samma sätt som det första kostnadsmåttet men med den skillnaden att kostnaden i detta fall är angiven per brukare och avser särskilda boenden specifikt. Tanken med att inkludera båda kostnadsmåtten är att kunna avgöra om den estimerade
effekten tycks vara stabil oavsett hur kostnaden mäts. Eftersom måttet är angivet per brukare och inte per invånare kommer den demografiska situationen i respektive kommun att påverka utfallet.
Exempelvis är det sannolikt att en kommun med en hög andel personer med vårdbehov i en viss åldersgrupp relativt andra kommuner också kommer ha större kostnader för äldreomsorg per brukare. Att inkludera två kostnadsmått möjliggör också en kontroll av resultatens tillförlitlighet – i den mån liknande resultat erhålls för båda måtten ökar sannolikheten att det finns en reell effekt.
Det första kvalitetsmåttet avser fallskador, närmare bestämt antalet fallskador bland personer 80 år och äldre per 1 000 invånare, och mäts mellan åren 2007–2019. För att fallskadan ska registreras i statistiken krävs att personen i fråga vårdats inom slutenvården för sin skada. Datasetet är balanserat och innehåller totalt 1 160 observationer. Fallskador anges som ett relevant mått i bland annat 2018 års upplaga av Öppna jämförelser (Socialstyrelsen 2019). Där konstateras att risken för fallskador påverkas av faktorer som eventuell undernäring, brist på fysisk aktivitet och undermålig boendemiljö, vilket är faktorer som speglar olika dimensioner av kvaliteten inom äldreomsorgen – fallskador blir alltså en slags proxyvariabel för kvalitet. Utöver detta orsakar fallskador även stora kostnader för samhället – förutom det mänskliga lidande som skadorna medför beräknas kostnaderna uppgå till 11,1 miljarder kronor årligen (Socialstyrelsen 2019). Fallskador har också historiskt sett identifierats som ett ökande problem inom svenska äldreboenden (Sadigh et al. 2004).
Det andra kvalitetsmåttet utgörs av brukarbedömning avseende äldreomsorg i särskilt boende.
Kvalitetsmåttet definieras som antalet personer i åldrarna 65 år och äldre i särskilt boende som är mycket eller ganska nöjda med sitt särskilda boende dividerat med samtliga personer i åldrarna 65 år och äldre i särskilt boende som besvarat undersökningen (Socialstyrelsen 2019). Datasetet innehåller 869 observationer, där totalt 63 observationer saknas. Vidare omfattar datasetet endast observationer under tidsperioden 2012–2020. Till skillnad från de andra utfallsmåtten saknas därmed data för mandatperioden 2006–2010. Brukarbedömning är ett lämpligt mått såtillvida att det ger en helhetsbild av hur de äldre uppfattar kvaliteten i äldreomsorgen. Stöd för att brukarbedömning är ett relevant mått ges också av Tengblad et al. (2016) som konstaterar att just brukarens perspektiv är en viktig indikator för att beskriva kvaliteten i äldreomsorgen. Måttet för brukarbedömning skiljer sig från de andra måtten på så sätt att det bygger på enkätdata. Ett vanligt problem med enkäter är att svarsalternativen lämnar ett visst utrymme för godtycke – så även i detta fall med svarsalternativ som ganska nöjd och mycket nöjd. Givet att tolkningen av svarsalternativen inte skiljer sig alltför mycket åt mellan kommunerna bör dock måttet spegla kvaliteten tämligen väl.
5.2 Förklarande variabel
Statistik över allmänna val till kommunfullmäktige har hämtats från SCB för mandatperioderna 2006–2010, 2010–2014, 2014–2018 och 2018–2022. Statistiken är alltså longitudinell och avser antalet mandat som de politiska partierna erhållit i respektive val. Datasetet är balanserat och innehåller för varje val 2 610 observationer – en observation utgörs av antalet mandat ett specifikt parti erhållit vid ett visst val. Utifrån denna data har mandaten för respektive partiblock summerats.
Därefter har antalet mandat för respektive partiblock normaliserats i förhållande till den gräns som krävs för att erhålla en majoritet av antalet mandat i den specifika kommunen. Normaliseringen innebär således att antalet mandat är angivet i relation till hur långt partiblocket i fråga är från att inneha en majoritet av mandaten i respektive kommunfullmäktige.
Vänsterblocket utgörs i denna studie av Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet medan högerblocket består av Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna. Situationer där varken högerblocket eller vänsterblocket erhållit en majoritet kategoriseras som odefinierade majoriteter. I en del tidigare studier har Miljöpartiet inte räknats in till vänsterblocket utan i stället kategoriserats som oberoende (Pettersson-Lidbom 2008; Liang 2013). I dessa studier används dock valdata fram till år 2006. Det politiska landskapet under vår mätperiod är delvis annorlunda än då.
Eftersom Miljöpartiet dessutom ingått i betydligt fler vänsterkoalitioner än högerkoalitioner på kommunal nivå under mandatperioderna sedan år 2006 (SKR 2020d) anses det motiverat att räkna in Miljöpartiet till vänsterblocket. Denna indelning tillämpas även av Svaleryd och Vlachos (2009).
I tabell 2 illustreras fördelningen av de olika majoriteterna under mandatperioderna mellan åren 2006–2022. Både antalet vänsterblocksmajoriteter och högerblocksmajoriteter har minskat till antalet under undersökningsperioden, samtidigt som antalet odefinierade majoriteter har ökat. Till stor del kan det ökade antalet odefinierade majoriteter förklaras av att Sverigedemokraterna successivt fått ett ökat väljarstöd i flertalet kommuner (SCB 2020b).
Tabell 2: Deskriptiv statistik – Förklarande variabel
Majoritetsförhållande 2006–2010 2010–2014 2014–2018 2018–2022 Summa
Vänsterblocket 99 111 90 39 339
Högerblocket 118 93 36 53 300
Odefinierad 73 86 164 198 521
Summa 290 290 290 290 1160
6 Empirisk metod
6.1 Identifikationsstrategi
I enlighet med studiens syfte vill vi finna den kausala effekten av kommunpolitiskt styre på valda kostnads- och kvalitetsrelaterade utfall för äldreomsorgen. För en specifik analysenhet utgörs den kausala effekten av skillnaden mellan det potentiella utfallet om enheten får en viss behandling och det potentiella utfallet om enheten inte får behandlingen (Stock & Watson 2012, s. 48). Översatt till vår undersökningsfråga blir den kausala effekten av intresse skillnaden i utfallet för äldreomsorgen mellan situationen då en viss kommun har ett visst politiskt styre, till exempel högerblocksmajoritet, och situationen då kommunen inte har det. Problemet är att den kausala effekten för en och samma kommun inte är möjlig att observera, eftersom det politiska styret i kommunen inte både kan bestå av en högerblocksmajoritet under en mandatperiod och samtidigt inte göra det. Det som däremot är möjligt är att skatta den genomsnittliga effekten av politiskt styre genom att jämföra det aggregerade utfallet för flera olika kommuner (Lee et al. 2004). Svårigheten med att jämföra olika kommuner är emellertid att det, utöver skillnader i det politiska styret, kan förekomma betydande skillnader i till exempel underliggande demografiska faktorer som kan tänkas påverka utfallet. En naiv jämförelse av den genomsnittliga effekten på äldreomsorgen är således inte lämplig, eftersom det inte är möjligt att avgöra huruvida de observerade skillnaderna är hänförliga till det politiska styret eller snarare är en konsekvens av att kommunernas underliggande egenskaper skiljer sig åt (Lee et al.
2004). Den idealiska lösningen vore i stället att genomföra ett randomiserat kontrollerat experiment.
I ett randomiserat kontrollerat experiment fördelas behandlingen slumpmässigt mellan kommuner i populationen, där de som utsätts för behandlingen utgör behandlingsgrupp och de som inte tar del av behandlingen ingår i en kontrollgrupp (Lee & Lemieux 2010). Den slumpmässiga fördelningen medför att behandlingen är oberoende distribuerad av och således oberoende relaterad till de enskilda utfallen, vilket säkerställer att det inte kommer finnas några systematiska skillnader i både observerbara och svårobserverbara underliggande egenskaper mellan behandlingsgruppen och kontrollgruppen. Eftersom de båda grupperna i genomsnitt förväntas vara lika kommer därför den observerade skillnaden i utfallet vara ett väntevärdesriktigt estimat av den genomsnittliga kausala effekten av behandlingen (Lee & Lemieux 2010). I idealfallet hade det således varit önskvärt att slumpmässigt fördela partiblocken till den politiska makten i olika kommuner eftersom det skulle säkerställa att det inte skulle finnas några systematiska skillnader i underliggande egenskaper mellan kommuner med olika politiskt styre (Pettersson-Lidbom 2008). Tyvärr, eller som tur är sett ur ett demokratiskt perspektiv, är utgången i politiska val inte slumpmässig utan tvärtom i allra högsta grad möjlig för varje röstberättigad medborgare att påverka (Freier & Odendahl 2015).
Fastän förutsättningarna för att utföra ett randomiserat kontrollerat experiment inte är uppfyllda är diskussionen ändå relevant, då metoden kan sägas utgöra en gyllene standard att jämföra mot och sträva efter att efterlikna vid valet av vilken empirisk metod som bör användas i syfte att isolera den kausala effekten. En tänkbar och vanligt förekommande metod är multipel linjär regressionsanalys.
Med en multipel linjär regression skattas en funktion för sambandet mellan en förklarande variabel, som här består av det politiska styret i kommunen, och en beroende variabel som utgörs av något av de valda utfallsmåtten för äldreomsorgen, samtidigt som det är möjligt att kontrollera för skillnader i observerbara faktorer mellan kommunerna som kan ha en direkt inverkan på både det politiska styret och äldreomsorgen genom att inkludera dessa i regressionen (Lee & Lemieux 2010).
Det huvudsakliga identifierade problemet med att mäta politiska partiers effekt på ekonomiska policyutfall genom en multipel linjär regression är den utbredda uppfattningen om väljarnas preferenser som en svårobserverad variabel och som följaktligen är svår att kontrollera för (Pettersson-Lidbom 2008; Liang 2013; Folke 2014; Freier & Odendahl 2015). Väljarnas preferenser har inledningsvis en direkt inverkan på det politiska styret eftersom det är väljarnas röster som avgör vilket parti eller vilka partier som erhåller den politiska makten i kommunen. Det politiska styret i kommunen bestäms därmed inte exogent utan är tvärtom endogent bestämt av röstandelen, som i sin tur speglar väljarnas preferenser för olika politiska frågor och ideologier (Folke 2014). Samtidigt kan väljarnas preferenser också ha en direkt inverkan på policyutfallet. Om äldreomsorgen utgör en allt viktigare valfråga är det möjligt att samtliga partier kommer fokusera på att satsa mer resurser på äldreomsorgen om de vinner valet i ett försök att möta medianväljarens preferenser (Freier &
Odendahl 2015). En observerad korrelation i form av bättre äldreomsorg i kommuner där ett visst parti innehar den politiska makten behöver inte nödvändigtvis utgöra den kausala effekten av det politiska styret på policyutfallet, eftersom vi borde kunnat förvänta oss att observera en förändring oavsett vilket parti som hade kommit till makten (Freier & Odendahl 2015). Det kan även föreligga problem med omvänd kausalitet på så sätt att det snarare är policyutfallet i sig som påverkar väljarnas preferenser för de olika partierna och deras respektive röstandel (Folke 2014). Även om det genom väljarundersökningar är möjligt att bilda sig en uppfattning om väljarnas preferenser är det osannolikt att de går att kontrollera för fullständigt (Fiva et al. 2018), vilket innebär att väljarnas preferenser utgör en utelämnad variabel som riskerar snedvrida den estimerade effekten av den politiska majoriteten på äldreomsorgen. Det är därför inte troligt att en identifikationsstrategi som enbart kontrollerar för observerbara faktorer kommer kunna isolera den kausala effekten, utan vad som i stället krävs är att försöka identifiera exogen variation i det politiska styret (Lee et al. 2004).
Den metod som växt fram som ett etablerat alternativ till multipla linjära regressioner vid empiriska studier inom fältet för politisk ekonomi, och som även utgör den föredragna metoden i denna studie,
är användandet av en så kallad regression discontinuity (RD) design. RD är en kvasiexperimentell metod på så sätt att den liknar ett randomiserat kontrollerat experiment, men med den skillnaden att tilldelningen av behandlingen inte sker kontrollerat utan i stället är ett resultat av någon exogen faktor och därför ofta benämns som ett naturligt experiment (Hahn et al. 2001). Tillämpningen av RD som metod bygger på att utnyttja ett tröskelvärde i form av en tydligt definierad gräns, där enheter på den ena sidan om tröskeln utsätts för en behandling som enheter på den andra sidan om tröskeln inte tar del av. För att sortera enheterna utifrån behandlingsstatus krävs att behandlingen är en deterministisk funktion av någon underliggande variabel, det vill säga en variabel som utgör den exogena faktor vars värde avgör om enheten tilldelas behandlingen eller inte (Pettersson-Lidbom 2008). Enheternas behandlingsstatus bestäms då enligt följande funktion:
𝑇"# = % 1 𝑜𝑚 𝑋"# ≥ 𝑐-
0 𝑜𝑚 𝑋"# < 𝑐- (1)
Variabeln Xit i ekvation (1) utgör den underliggande variabel (engelskans assignment variable) vars värde avgör om enheten (i) tilldelas behandlingen i tidsperiod t, co representerar tröskelvärdet (cut- off) som sorterar in enheterna i två separata grupper utifrån behandlingsstatus och Tit är en binär variabel som indikerar enheternas behandlingsstatus (treatment). Om sannolikheten att tilldelas behandlingen förändras diskontinuerligt, från 0 till 1, vid tröskelvärdet innebär det att enheter vars observerade värde på den underliggande variabeln överstiger tröskelvärdet (Xit ≥ c0) alltid tilldelas behandlingen (Tit = 1), samtidigt som de enheter vars observerade värde på den underliggande variabeln understiger tröskelvärdet (Xit < c0) aldrig tilldelas behandlingen (Tit = 0). Om så är fallet genereras en skarp diskontinuitet i tilldelningen av behandlingen vid tröskelvärdet som en funktion av den underliggande variabeln, vilket följaktligen gör det möjligt att tillämpa en skarp (sharp) RD.
Den grundläggande tanken bakom metoden utgår från antagandet att för de enheter som befinner sig tillräckligt nära tröskelvärdet är det så gott som slumpmässigt huruvida de placerar sig precis nedanför eller precis ovanför den definierade gränsen (Lee & Lemieux 2010). Eftersom enheterna kan antas vara slumpmässigt distribuerade inom området nära tröskeln kan det också antas att det i genomsnitt inte kommer finnas några systematiska skillnader mellan dessa enheter, utöver det att den ena gruppen tilldelats behandlingen. På grund av den lokala randomiseringen vid tröskelvärdet anses det därigenom möjligt att jämföra det genomsnittliga utfallet för enheter precis under respektive över tröskeln och, precis som i ett randomiserat kontrollerat experiment, tolka skillnaden i utfallet som den genomsnittliga kausala effekten av behandlingen (Lee & Lemieux 2010). Genom att inledningsvis anta att sambandet mellan utfallsvariabeln och den underliggande variabeln är linjärt är det möjligt att illustrera effekten av behandlingen genom att estimera följande regression:
𝑌"# = 𝛼 + 𝜏𝑇"#+ 𝛽𝑋"#+ 𝜀"#, (2) där t representerar den genomsnittliga effekten av behandlingen (Tit) på det relevanta utfallet (Yit).
Det grundläggande identifierande antagandet för att t ska anses motsvara den kausala effekten av behandlingen är att samtliga relevanta bakomliggande faktorer är en kontinuerlig funktion av den underliggande variabeln vid tröskelvärdet (Hahn et al. 2001). Om kontinuitetsantagandet anses uppfyllt följer motsatsvis att behandlingen är den enda anledningen till att utfallsvariabeln är en diskontinuerlig funktion av den underliggande variabeln vid tröskeln (Lee & Lemieux 2010). Det innebär att det hopp som sker i form av en diskontinuitet vid tröskelvärdet kan anses motsvara den kausala effekten av behandlingen, vilket illustreras grafiskt i figur 2 nedan.
Figur 2: Grafisk illustration av RD
En fördelaktig egenskap med RD som metod är just den grafiska analysen som ett naturligt inslag vid implementeringen av metoden. Den grafiska illustrationen av sambandet mellan utfallsvariabeln och den underliggande variabeln bidrar till transparens och gör det möjligt att i ett tidigt skede bilda sig en uppfattning om existensen av och storleken på effekten av behandlingen genom att studera den eventuella diskontinuiteten vid tröskeln (Lee & Lemieux 2010). Genom att studera den grafiska illustrationen tydliggörs emellertid en begränsning med metoden i det att det enbart är möjligt att identifiera en lokal kausal effekt (Hahn et al. 2001). Det faktum att den politiska makten kan ses som slumpmässigt fördelad kring majoritetsgränsen anses således ge upphov till hög intern validitet för jämförelser mellan kommuner där valutgången varit jämn, men anses samtidigt komma till en kostnad av lägre extern validitet på grund av att dessa kommuner kan skilja sig systematiskt från kommuner där valutgången varit mindre jämn (Fiva et al. 2018).
En annan fördel som dock lyfts fram med metoden är att de identifierande antaganden som måste vara uppfyllda för att kunna hävda en kausal effekt inte är lika starka i jämförelse med vad som krävs för andra kvasiexperimentella metoder (Lee & Lemieux 2010). Det har tvärtom visat sig att det inte ens är nödvändigt att behöva anta att behandlingen är så gott som slumpmässigt fördelad i området kring tröskelvärdet, utan den lokala slumpmässiga variationen följer som en konsekvens av om kontinuitetsantagandet är uppfyllt (Lee 2008; Lee & Lemieux 2010). Det grundläggande kravet för att kontinuitetsantagandet ska anses vara uppfyllt är att enheterna inte har fullständig kontroll över huruvida de placerar sig precis ovanför eller nedanför tröskeln. Om enheterna däremot har möjlighet att precist manipulera värdet på den underliggande variabeln är tillämpningen av RD som metod inte giltig eftersom tilldelningen av behandlingen i sådant fall inte är slumpmässig, utan att det på grund av risk för självselektion snarare är troligt att det föreligger systematiska skillnader i bakomliggande faktorer mellan enheter på respektive sida om tröskeln (Lee & Lemieux 2010). Det faktum att politiska val är förknippat med tydligt definierade regler för hur behandlingen i form av den politiska makten fördelas mellan partier som en funktion av andelen röster innebär att val som avgjorts med små marginaler lämpar sig väl för tillämpningen av RD (Freier & Odendahl 2015).
Även om till exempel politikers popularitet påverkar sannolikheten för partiet att nå majoritet i valet, så att partier kan sägas ha viss kontroll över röstandelen, är det dock osannolikt att partierna kan manipulera valresultatet och få fullständig kontroll över huruvida de hamnar precis under eller över majoritetsgränsen, då detta skulle indikera valfusk (Freier & Odendahl 2015). En styrka i detta hänseende är emellertid att det, precis som i ett randomiserat kontrollerat experiment, är möjligt att pröva om behandlingen kan anses slumpmässigt fördelad genom att undersöka om det råder balans i bakomliggande faktorer mellan kommuner på olika sidor om tröskeln (Pettersson-Lidbom 2008).
En betydande implikation av om kontinuitetsantagandet anses uppfyllt är att det inte är nödvändigt att kontrollera för observerbara bakomliggande faktorer genom att inkludera dessa i regressionen, eftersom den lokala randomiseringen per definition implicerar att fördelningen av behandlingen är oberoende relaterad till kommunernas bakomliggande egenskaper (Lee & Lemieux 2010). Om värdet på den underliggande variabeln till fullo bestämmer kommunernas behandlingsstatus följer att den underliggande variabeln fångar upp all korrelation mellan den förklarande variabeln (Tit) och feltermen, vilket innebär att den underliggande variabeln är den enda variabel som ska behövas kontrolleras för i regressionen (Pettersson-Lidbom 2008). Vad som däremot behöver tas ställning till är hur den underliggande variabeln bör kontrolleras för och följaktligen hur RD som metod ska implementeras. I det avseendet finns huvudsakligen två skilda tillvägagångssätt som dominerat den tidigare litteraturen. Det ena alternativet är att tillämpa en icke-parametrisk metod genom att estimera en lokal linjär regression, som enbart utnyttjar observationer i ett område tillräckligt nära tröskelvärdet där den lokala randomiseringen ägt rum (Hahn et al. 2001; Lee & Lemieux 2010).
Valet att tillämpa en lokal linjär regression kan sägas innebära en avvägning mellan snedvridning och precision. Teoretiskt sett vore det önskvärt att smalna av den så kallade bandbredden, det vill säga storleken på det fönster runt tröskelvärdet som avgör hur många observationer som utnyttjas, till ett så litet område som möjligt kring tröskeln där randomiseringen ägt rum eftersom det skulle minimera snedvridningen av den skattade effekten. Problemet är att ju mer bandbredden smalnas av desto färre observationer finns kvar att utnyttja, vilket minskar den skattade effektens precision.
I syfte att erhålla tillräcklig precision med ett begränsat antal observationer krävs att bandbreddens omfång utökas, vilket kommer till en kostnad av ökad risk för snedvridning (Lee & Lemieux 2010).
Det andra alternativet är att utnyttja samtliga observationer och i stället för en lokal linjär regression skatta en parametrisk regression genom att kontrollera för den underliggande variabeln med olika grader av högre polynom i syfte att estimera storleken på diskontinuiteten vid tröskelvärdet. Den parametriska metoden har ofta utgjort det föredragna alternativet i tidigare studier med hänsyn till att det möjliggör användandet av fler observationer, vilket ökar precisionen, och anses ge korrekta estimat så länge en passande polynomgrad används (Lee & Lemieux 2010). Metoden har emellertid varit föremål för avrådan i senare studier med hänsyn till svårigheten att specificera en korrekt polynomfunktion och det uppenbart motsägelsefulla i att utnyttja observationer långt bort från den lokala randomiseringen (Lee & Lemieux 2010), vilket till och med visat sig ge mindre precisa estimat än vid tillämpningen av lokala regressioner (Gelman & Imbens 2019). Mot bakgrund av att det första alternativet numera anses utgöra den föredragna och mest frekvent använda metoden i senare tillämpad litteratur (Gelman & Imbens 2019) faller valet på att implementera RD som metod genom en lokal linjär regression, där datadrivna (automatiserade) bandbredder används i syfte att på ett så transparent och icke godtyckligt sätt som möjligt optimera balansen mellan snedvridning och precision (Calonico et al. 2014; 2017). Det är dock rekommenderat att tillåta bandbredden att variera och addera en polynomfunktion av lägre grad som specifikationstest i syfte att utvärdera om de estimerade effekterna är stabila och funktionen är korrekt specificerad (Lee & Lemieux 2010), vilket är avvägningar som är föremål för närmare diskussion i den ekonometriska specifikationen.
6.2 Ekonometrisk specifikation
När det gäller majoritära valsystem är implementeringen av RD som metod relativt okomplicerad och de ingående variablerna enkla att definiera; tröskelvärdet för att ett parti ska erhålla (absolut) majoritet utgörs av 50 procent av röstandelen, där det parti med flest antal röster erhåller samtliga mandat i valdistriktet och således den politiska makten (Freier & Odendahl 2015). Det innebär att det råder full överensstämmelse mellan en majoritet i form av antalet röster och det politiska styret i form av en majoritet av antalet mandat, där behandlingen i form av vilket parti som innehar den
