Juridiska institutionen Vårterminen 2021
Examensarbete i konstitutionell rätt 30 högskolepoäng
Statsråds ansvar för myndigheters bristande verksamhet
Minister Accountability for Governmental Agencies
Författare: Viktor Olofsson
Handledare: Doktor Patrik Bremdal
1 Inledning ... 6
1.1 Inledande ord ... 6
1.2. Bakgrund ... 7
1.2.1. Tidigare granskningar ... 7
1.2.2 Kritik mot den svenska förvaltningsmodellen ... 8
1.3 Syfte ... 9
1.4 Metod ... 10
1.5 Avgränsningar ... 10
1.6 Den rättsdogmatiska metoden ... 11
1.7 Några ord om rättskällor ... 12
1.8 Några ord om konstitutionsutskottets granskning ... 14
1.9 Disposition ... 16
2. Den statliga förvaltningsorganisationen ... 17
2.1 Inledning ... 17
2.2 Uppdrags- och ansvarskedja ... 17
2.3 Bakgrund ... 19
2.4 Regeringsformens bestämmelser ... 20
2.4.1 Förvaltningen lyder under regeringen ... 20
2.4.2 Förvaltningen är självständig ... 20
3. Regeringsmaktens beståndsdelar ... 22
3.1 Inledning ... 22
3.2 Regeringen styr riket ... 23
3.2.1 Regeringens konstitutionella befogenhet ... 23
3.2.2 Bakgrund ... 23
3.2.3 Restkompetensen ... 24
3.3 Regeringens formella styrning ... 25
3.3.1 Regeringens föreskriftsmakt ... 25
3.3.2 Regeringens finansmakt ... 26
3.3.3 Regeringens utnämningsmakt ... 28
3.4 Regeringens informella styrning ... 29
3.5 Regeringsmakten – ett utökat ansvar ... 30
3.5.2 Regeringens skyldighet att leda den statliga förvaltningen ... 31
3.5.3 Regeringens ansvar vid extraordinära händelser ... 32
4. Regeringsarbetet ... 35
4.1 Inledning ... 35
4.2. Bakgrund ... 35
4.3 Regeringsärenden ... 36
4.3.1 Regeringsfrågor och riksstyrelse ... 36
4.3.2 Regeringssammanträden ... 36
4.4 Regeringens beredningskrav ... 37
4.4.1 Beredningskravet i regeringsformen ... 37
4.4.2 Konstitutionsutskottets granskning av regeringens beredning ... 38
4.5 Kollektivt beslutsfattande ... 38
4.5.1 Regeringsformens bestämmelser ... 38
4.6 Några ord om statsministern regeringsansvarighet ... 39
4.6.1 Statsministern ... 39
4.7 Några ord om statsråden och deras ansvar i regeringsarbetet ... 40
4.7.1 Statsrådens beslut- och beredningsansvar ... 40
4.7.2 Statsrådens tjänsteutövning som kontrollsubjekt ... 41
4.7.3 Statsrådens ansvar för information och den sk. ansvarsprincipen ... 42
4.7.4 Räckvidden av statsrådens ansvar ... 43
4.7.5 Statsrådens övriga ansvar i regeringsarbetet ... 44
5 Urval av granskningsbetänkanden ... 44
5.1 Statsrådets ansvar för förvaltningsmyndigheten CSN ... 44
5.1.1 Inledning och bakgrund ... 44
5.1.2 Utskottets granskning och ställningstagande ... 45
5.1.3 Analys ... 46
5.2 Statsrådets ansvar för Migrationsverket ... 47
5.2.1 Inledning och bakgrund ... 47
5.2.2 Utskottets granskning och ställningstagande ... 47
5.2.3 Analys ... 48
5.3 Statsråden och regeringens ansvar för Transportstyrelsen ... 49
5.3.1 Inledning och bakgrund ... 49
5.3.2 Utskottets granskning och ställningstagande ... 49
5.3.3 Analys ... 50
6. Analys ... 50
6.1 Statsråds ansvar för myndigheters bristande verksamhet ... 50
6.2 Konstitutionsutskottets granskning ... 51
6.2.1 Parlamentarismen präglar författningen ... 51
6.2.2 Utskottet granskar ... 52
6.2.3 Behov av lagstiftning? ... 53
7. Avslutande kommentarer ... 53
1 Inledning
1.1 Inledande ord
I samband med att riksdagens konstitutionsutskott den 7 juni 2018 presenterade sitt årliga granskningsbetänkande offentliggjorde utskottet sin granskning av regeringen och statsrådens agerande i samband med en uppmärksammad kris på myndigheten Transportstyrelsen.1
I september 2015 övertog ett utländskt företag Transportstyrelsens IT-drift. I och med verksamhetsförflyttningen övertog också det utländska företaget ansvaret för säkerhetskänslig och sekretessbelagd information på myndigheten. Informationen, som fordrade särskilda krav på hantering, hanterades i samband med övergången på ett regelvidrigt sätt. Transportstyrelsens generaldirektör beslutade om två avsteg från svensk säkerhetslagstiftning. Beslutet fick allvarliga konsekvenser för rikets säkerhet. 2
Transportstyrelsens generaldirektör skildes från sitt uppdrag, och därefter inleddes en förundersökning mot denne där generaldirektören som så småningom godtog ett strafföreläggande om vårdslöshet med hemligt uppgift.3
I granskningsbetänkandets ställningstagande hade konstitutionsutskottet att ta ställning till regeringen och statsrådens ansvar under haveriet på Transportstyrelsen. Utskottet fann att bristerna främst bestod av generaldirektörens och myndighetens avsteg från gällande rätt, men också i hanteringen av den säkerhetskänsliga informationen, varför utskottet gav uttryck för kritik i sitt ställningstagande. Statsministern ansågs ansvarig för brister i Regeringskansliet, och två statsråd ansågs ansvariga för hanterandet av bristerna i myndighetens verksamhet.4
Granskningen av regeringens agerande i samband med Transportstyrelsens kris väcker frågor. Vilket ansvar har statsråd för myndigheters verksamhet? Vem har ansvaret för brister i den statliga förvaltningsorganisationen? Hur långt sträcker sig ansvaret, och när kan statsrådet ha ansetts ha gjort tillräckligt?
1 2017:18KU20. https://www.riksdagen.se/sv/aktuellt/2018/jun/7/kus-granskning-av- regeringen-ar-klar/ Sist sedd 11 januari 2021.
2 2017/18:KU20 s. 366ff samt s. 418f.
3 2017/18:KU20 s. 371. samt A.a., s. 366f. 19 kap 9 § brottsbalken (1962:700).
4 2017:18:KU20 s. 419f.
1.2. Bakgrund
1.2.1. Tidigare granskningar
I samband med 2018 års granskningsbetänkande5 redogjorde utskottet för ett antal fall där utskottet prövat frågan om statsråds ansvar för myndigheters bristande verksamhet.
I utskottets betänkande våren 2002 prövades utbildningsministerns ansvar för myndigheten Centrala studiestödsnämnden.6 I ställningstagandet argumenterade utskottet för att statsrådet inte i tillräcklig grad styrt myndigheten, trots att statsrådet följt utvecklingen på myndigheten, och regeringen också vidtagit en rad åtgärder för att förbättra situationen på myndigheten. I ställningstagandet riktade utskottet kritik mot regeringen och statsrådet.7
I utskottets betänkande våren 2006 prövades migrationsministerns ansvar för myndigheten Migrationsverket. I anmälan framfördes att myndigheten besvärades av en myndighetskultur, som bestod i brister i myndighetens kommunikation och bemötande.8 Statsrådet hade tillsammans med regeringen vidtagit åtgärder för att förbättra förutsättningarna för myndigheten att förbättra förhållandena. Utskottet riktade inte någon kritik, utan valde att konstatera utskottet kunde framföra i kritik i framtiden, om de vidtagna åtgärderna inte skulle innebära förbättringar på myndigheten.9
I utskottets betänkande våren 2008 prövades två f.d. statsråds ansvar för myndigheten Integrationsverket. Integrationsverket hade betalat ut ersättningar i strid med ersättningsförordningen (1990:927).10 Utskottet konstaterade att vissa av ersättningsförordningens bestämmelser var bristfälliga, men i ställningstagandet valde utskottet att kritisera statsrådet genom att de f.d. statsråden hade ett övergripande ansvar för bristerna på myndigheten.11
I utskottets betänkande våren 2012 prövades infrastrukturministerns ansvar för Näringsdepartementets hantering av en fråga gällande järnvägsunderhåll.12 Utskottet gav inte uttryck för någon kritik, men ställde sig frågande till regeringens rutiner kring bemyndiganden i regleringsbrev.13
5 2017:18:KU20. Se även A.a. s. 419ff.
6 Bet 2001/02:KU20 s. 181.
7 Bet. 2001/02:KU20 s. 195.
8 Bet. 2017/18:KU20 s. 379. 2005/06:KU20 s. 139.
9 Bet. 2005/06:KU20 s. 139.
10 Bet. 2017/18KU:20 s. 379.
11 Ibid s. 70.
12 bet. 2017/18:KU20 s. 380.
13 bet. 2011/12:KU20 s. 101.
I utskottets betänkande våren 1994 granskades försvarsministerns ansvar i samband med ett uppmärksammat flygplansprojekt och ett efterföljande haveri. Ett stridsflygplan havererade den 8 augusti 1993 på Långholmen i Stockholm. Mot bakgrund av den information som fanns om flygplansprojektets styrsystem och dess brister, ansåg majoriteten av utskottets ledamöter att Försvarsdepartementet agerat passivt inför flyguppvisningen, och därför kunde statsrådet inte undgå viss kritik. Statsrådet hade det övergripande ansvaret som departementschef för Försvarsdepartementet.14
I utskottets betänkande våren 2013 prövades regeringen och statsrådets ansvar i fråga om ett militärt samarbete med Saudiarabien. Sedan 2009 fanns det information om samarbetet i Regeringskansliet. Efter en kritisk period i samarbetet skulle det bli föremål för en översyn av Regeringskansliet. Försvarsdepartementet ansågs inte att i tillräckligt grad ha ansvaret över frågan om det militära samarbetets fortlevnad. Regeringen och statsråden kritiserades.15
1.2.2 Kritik mot den svenska förvaltningsmodellen
Den svenska förvaltningsmodellen, med ett kollektivt beslutsfattande och förbud mot ministerstyre, samt självständiga myndigheter, har i två fall varit föremål för kritik. I en motion till utskottet behandlas ett antal problem med den nuvarande ordningen. Enligt motionen skapar den svenska förvaltningsmodellen misstro mot det politiska systemet, eftersom riksdagen har bristande förutsättningar att utkräva ansvar av enskilda statsråd. I förlängningen innebär detta ett hot mot demokratin.16
I en annan motion kritiseras den svenska förvaltningsmodellen för att den ger dåliga förutsättningar för riksdagen att utkräva ansvar av regeringen och enskilda statsråd. Enligt motionen är de beslut som regeringen fattar i sin styrning av den statliga förvaltningsorganisationen svåra att överblicka. Vidare ger den svenska förvaltningsmodellen statsråden sämre förutsättningar att agera i händelse av kris, eftersom den svenska förvaltningsmodellen inte tillåter ministerstyre i Sverige. I motionen beskrivs ett exempel, där statsråd ofta får ge svar på vilka åtgärder de tänker vidta och hur de tänker agera eller lösa ett särskilt problem. Emellertid är statsråden begränsade att vidta åtgärder i ett snabbt händelseförlopp, delvis på grund av ministerstyret. Statsrådens begränsade handlingsutrymme
14 1993/94:KU30 s. 124f.
15 Bet. 2012/13:KU20 s. 270f.
16 Mot. 2007/08:K273.
kan ge intrycket av att statsrådet inte har till syfte att genomföra de åtgärder som medborgare förväntar sig att statsråd ska göra. Därefter sker ett antal anmälningar till konstitutionsutskottet i syfte att få statsrådet att agera.17
Våren 2008 behandlade utskottet två motioner med liknande ämnen. Utskottet valde dock att avvakta resultaten från 2006 års förvaltningskommitté, Ansvarskommittén och Styrutredningens betänkanden. Under hösten 2008 avstyrkte KU den sistnämnda motionen med hänvisning till Grundlagsutredningens arbete som då just påbörjats.18 Grundlagsutredningen valde att inte utreda frågan vidare.19
1.3 Syfte
I denna uppsats kommer ett antal fall där statsråds ansvar för myndigheters bristande verksamhet att redogöras för och analyseras. Syftet med denna uppsats är att fastställa hur statsrådsansvaret för myndigheters bristande verksamhet ser ut i svensk rätt. Det kommer att ske genom att tillämpa den nuvarande ordningen på de tre fallen och se hur utskottets argumentation överensstämmer med det bestämmelserna i RF och utskottets praxis. Det kommer också att ske genom att föra en analys kring det nuvarande statsrådsansvaret utifrån de tre granskningsbetänkandena. Vilka av utskottets argument går att kritisera och vilka argument överensstämmer med den nuvarande konstitutionella ordningen?
Av regeringsformen följer att regeringen är ansvarig för att förvaltningsapparaten fungerar på ett tillfredsställande sätt, trots at t förvaltningsmyndigheternas har en relativt fri roll i den svenska statsförvaltningen. Med andra ord minskar inte regeringens ansvar för en förvaltningsmyndighet trots att regeringen inte är lika aktiv i sin styrning gentemot myndigheten. Genom bestämmelsen i 1 kap 6 § RF är regeringen och statsråden ansvariga inför riksdagen på denna grund. Emellertid är bestämmelser som fastställer konstitutionella system svårtydda och vaga i sin karaktär. 20
Följande delfrågor kommer att besvaras inom ramen för huvudfrågeställningen. Vilka regler i RF och i konstitutionell praxis måste ett statsråd ta hänsyn till i sin tjänsteutövning?
Under vilka rättsliga förutsättningar deltar statsrådet i regeringens arbete? Hur långt sträcker sig statsrådens ansvar för omständigheter som inte står under deras direkta kontroll?
17 Mot. 2008/09:K400.
18 Bet. 2008/09:KU9 s. 14.
19 SOU 2008:125 s. 107f.
20 Bremdal s. 57.
1.4 Metod
I denna uppsats kommer statsrådsansvaret för myndigheters bristande verksamhet särskilt att redogöras för. Till grund för uppsatsens behandling av ämnet kommer tre av konstitutionsutskottets granskningsbetänkande att analyseras djupare. I alla tre fallen har utskottet prövat frågan om statsråds ansvar för myndigheters bristande verksamhet. De tre fallen är följande: Utskottets granskning våren 2002 av hanteringen av myndigheten CSN21, utskottets granskning våren 2006 av en kris på Migrationsverket22 och utskottets granskning våren 2018 av hanteringen av myndigheten Transportstyrelsens kris23.
Urvalet har gjorts med hänsyn till uppsatsens syfte och frågeställning samt med hänsyn till den argumentation utskottet lagt fram i respektive ställningstagande. Hänsyn har också tagits till hur utskottets utredning genomförts och på vilket sätt utredningen sammanhänger med argumentationen i ställningstagandet. Alla tre fallen aktualiserar grundläggande principer som exempelvis regeringens skyldighet att leda den statliga förvaltningen (vilket behandlas i kapitel 2) samt förvaltningens självständighet (vilket behandlas i avsnitt 3.5.2) och hur principerna förhåller sig till varandra.
Uppsatsen kommer att redogöra för de bestämmelser som är relevanta för att utreda statsrådsansvaret för myndigheters bristande verksamhet. I ett principiellt konstitutionellt perspektiv grundar sig statsrådens ansvar sig på bestämmelsen om regeringen, i 1 kap 6 § RF att styra riket.24 Därför kommer regeringens styrning att behandlas i ett särskilt avsnitt. För att nyansera statsrådens ansvar i regeringens arbete, kommer bestämmelserna om regeringsarbetet (7 kap) i RF att behandlas. Eftersom bestämmelserna i 12 kap 1-2 §§ RF särskilt förknippas med bestämmelsen i 1 kap 6 § RF25, kommer den statliga förvaltningsorganisationen och dess bestämmelser i RF också att behandlas.
1.5 Avgränsningar
Denna uppsats har statsråds ansvar för myndigheter i fokus. I det avseendet kommer den konstitutionella ansvarsramen för statsråden att behandlas i uppsatsen. Myndigheternas verksamhet, och den begreppsbildning som finns inom regeringens mål- och resultatstyrning
21 Bet. 2001/02:KU20 s. 181.
22 Bet. 2005/06:KU20.
23 källa
24 Jfr utskottets diskussion i bet. 2005/06:KU08 s. 206.
25 Wennergren, den svenska modellen och grundlagen, häfte 3-4 1998 s. 113. SOU 2008:119 s. 11.
samt i myndigheternas förvaltning kommer inte att analyseras djupare. Det kan dock konstateras att hur ändamålsenligt en myndighet bedriver sin verksamhet finns definierat i den svenska programbudgetutredningen. Där konstaterades det att det är mot det ändamål en verksamhet bedriver som man bedömer en förvaltningsmyndighetens effektivitet mot.26
I övrigt kommer det konstitutionella ansvarsområdet för statsråden att analyseras inom ramen för uppsatsen. Rättskällor av lägre valör, exempelvis cirkulär eller handböcker inom ramen för regeringskansliets beredning, kommer inte att vara till grund för uppsatsens slutsatser.
1.6 Den rättsdogmatiska metoden
Denna uppsats använder sig av den rättsdogmatiska metoden. Det innebär i första hand att det på förhand finns ett rättsligt problem att ta ställning till. I andra hand innebär det att uppsatsen kommer att använda sig av rättskällor i sökandet efter ett svar på det rättsliga problemet. Med dessa två förutsättningar som utgångspunkt, kan metoden beskrivas utifrån två ytterligare angreppssätt.
Det ena angreppssättet beskriver metoden utifrån rättskällorna, som i sig ligger till grund för ett sk. rekonstruktionsförfarande, där ett rättssystem konstrueras.27
Ett annat angreppssätt är att beskriva metoden utifrån rättsreglerna och deras tillämpningsområde. När en regel tillämpas löser förhoppningsvis den tillämpbara rättsregeln det rättsliga problemet.28
Ett av den rättsdogmatiska metodens huvudsakliga syften är att finna ett svar på frågeställningen.29 Vid användandet av metoden skall rättskällorna användas.30 Att rättskällorna är föremål för förändring och är avseenden föränderlig kan innebära problem. En framställning kan ha till syfte att framställa gällande rätt och föreslå förändringar, men så småningom innebär det att framställningen också bli utspelat. Gällande rätt kan vara föremål för förändring.31 Den rättsdogmatiska metoden är dock inte alltid betingad av gällande rätt.
26 SOU 1967:13 s. 11.
27 Korling, Zamboni (red.) s. 21.
28 Ibid.
29 Ibid.
30 Sandgren s. 649.
31 Ibid s. 651.
Exempelvis är det berättigat att söka efter nya svar i problemlösningen, utanför det rekonstruerade rättssystemet, när det sk. rekonstruktionsförfarandet är fullbordat.32
Att den rättsliga argumentationen ger uttryck för egna värderingar är oundvikligt.33Att använda den rättsdogmatiska metoden har således till syfte att finna rätt svar på den rättsliga frågeställningen.34 I ett teoretiskt perspektiv kan det dock ifrågasättas, om det i överhuvudtaget finns ett svar som i sin helhet kan betraktas som rätt. När juristen företar sig finna svaret på en rättslig frågeställning, finns det ingen garanti för att användandet av metoden skulle innebära att det finns ett svar som kan betraktas som rätt.35 Ur ett perspektiv kan det rätta svaret betraktas Så länge juristen behärskar det juridiska språkbruket och argumentationen, så kan åtminstone argumentationen betraktas som rätt.36 En annan uppfattning gör gällande att det kan betvivlas om det överhuvudtaget finns ett rätt svar bakom varje rättslig frågeställning.37
1.7 Några ord om rättskällor
Eftersom statsrådsansvaret och regeringens styrning behandlas i uppsatsen, kommer ett antal begrepp som används i uppsatsen att redogöras för.
Vad är en konstitution, och vilka uppgifter har en konstitution?
En av konstitutionens uppgifter är att stödja folkstyret. Det innefattar säkerställandet av vissa elementära grundprinciper för rättsstaten och att säkerställa att demokratin står fast.38 En annan uppgift som konstitutionen har är att begränsa folkviljan utifrån vissa förutsättningar. En konstitution har exempelvis till uppgift att skydda enskilda individer, minoriteter och andra rättssubjekt som kan underkastas majoriteten.39 En konstitution har långsam förändringstakt vilket sammanhänger med omständigheten att det fordras särskilda tillvägagångssätt för att ändra bestämmelser i en konstitution.40 Ett snarlikt uppdrag har en författning. En författning har bland annat till uppgift att fördela funktionen mellan olika statsorgan i ett statsskick.41
32 Ibid s. 650.
33 Ibid s. 652.
34 Korling, Zamboni s. 23.
35 Sandgren s. 653.
36 Sandgren s. 653.
37 Ibid.
38 Derlén mfl. s. 33.
39 Ibid.
40 Ibid. s. 27.
41 Holmberg, Stjernquist s. 21.
Vad är konstitutionell rätt? Begreppet konstitutionell rätt kan sammanfattningsvis betraktas som regler som fastställer spelreglerna för en stat.42 Konstitutionen är också den regelsamling som samlar reglerna kring statsskicket. Konstitutionen ligger överst i normhierarkin.43
Rättsregler inom konstitutionell rätt kan delas upp i skrivna regler och oskrivna. Den skrivna rätten består av grundlagarna och författningen, medan den oskrivna består av allmänna rättsprinciper och rättspraxis.44
Konstitutionell sedvanerätt, eller konstitutionell praxis, består av politiska beslut som efter lång tid kan betraktas som rättsligt bindande.45
Hur förhåller sig bestämmelserna inom konstitutionell rätt, till bestämmelser inom andra rättsområden? Bestämmelser inom konstitutionell rätt befinner sig ofta högre i normhierarkin, och har även en långsam förändringstakt och kräver ett mer omfattande beredningsarbete för att reformeras, i jämförelse med vanliga rättsregler. Eftersom konstitutionella bestämmelser är grundläggande för statsskicket, kan de också vara principiellt formulerade.46
Regeringsformen (1974:152) och dess bestämmelser kommer att användas flitigt, särskilt 1 kap, 6 kap och 13 kap. Regeringsformen fastställer de grundläggande statsorganens huvuduppgifter.47 En delning finns mellan riksdagen och förvaltningsorganisationen, och i förvaltningsorganisationen ingår regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna.48
Lagtolkningen av RF ska i princip ske som vid vanlig lagtolkning. Tidigare stadgades i 84 § i 1809 års RF att all grundlagstolkning skulle ske i enlighet med ordalydelsen.49 I och med arbetet med 1974 års regeringsform behandlades frågan igen. Både Författningsutredningen och Grundlagberedningen anförde meningen att grundlagstolkning skulle ske efter samma principer som vanlig lagtolkning.50
42 Derlén mfl. s. 27.
43 Ibid.
44 Derlén mfl s. 91.
45 Derlén mfl s. 90.
46 Ibid. s. 38.
47 KU 1973:26 s. 1.
48 Strömberg mfl. s. 26.
49 Holmberg, Stjernquist, Isberg, Eliason, Regner s. 41.
50 SOU 1963:17 s. 513. SOU 1972:15 s. 319.
1.8 Några ord om konstitutionsutskottets granskning
Den konstitutionella befogenheten som riksdagens konstitutionsutskott åtnjuter är hävdvunnen.51 Av 4 kap 3 § RO följer att riksdagen väljer inom sig utskott, däribland ett konstitutionsutskott och ett finansutskott, enligt bestämmelser i riksdagsordningen. Av 7 kap 8
§ RO framgår att konstitutionsutskottet ska bereda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen. I tredje stycket framgår att ytterligare bestämmelser om utskottets uppgifter finns regeringsformen. Enligt 13 kap 1 § RF ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I uppgiften har utskottet rätt att granska protokollen över beslut i regeringsärenden, och andra handlingar som hör till regeringsärende samt övriga regeringshandlingar.
Det första utskottet granskar är statsrådens tjänsteutövning. Vad utskottet då granskar behandlas närmare i avsnitt 4.7.2.
Det andra utskottet granskar är regeringsärendenas handläggning. Exempelvis granskas principer för remissförfarandet, men även den interna beredningen av regeringsärendena kan omfattas av granskningen.52
Granskningen är inriktad på rättskontroll. I propositionen sätts likhetstecken mellan den då tilltänkta granskningen som utskottet skulle genomföra, och med den rätts- och förvaltningskontroll som riksdagens ombudsmän utövar.53 De bedömningar som utskottet lägger fram ska i någon mån vara bundna till rättsliga argument.54 Sammanfattningsvis har utskottets granskning till syfte att kontrollera huruvida regeringsarbetet sker enligt rättsenliga former.55
Till sin hjälp har utskottets ledamöter genom 14 kap 2 § RO riksdagsförvaltningen till sitt stöd. I inledningsskedet i en granskning brukar riksdagens tjänstemän ge förslag på vilka frågor som utskottets ledamöter bör inrikta sig på. Riksdagens tjänstemän bidrar också med sakkunskap i frågor som kan vara intressanta för utskottets granskning.56
I enlighet med 13 kap 2 § RF ska utskottet minst en gång per år meddela riksdagen vad utskottet i sin granskning funnit värt att uppmärksamma. Granskningen delas upp i en allmän och en särskild granskning. Den allmänna granskningen presenteras på hösten och är
51 2008/09RFR14 s. 3.
52 Holmberg, Stjernquist, Isberg, Eliason, Regner s. 582.
53 Prop. 1973:90 s. 415.
54 Holmberg, Stjernquist, Isberg, Eliason, Regner s. 586.
55 s. 61 2008/09:RFR14.
56 s. 44 2008/09:RFR14.
inriktad på rättslig och administrativ praxis, medan den särskilda granskningen gäller beslut, och presenteras på våren. I den särskilda granskningen finns olika beslut redovisade och vilka åtgärder regeringen exempelvis vidtagit.57
Sammanfattningsvis är konstitutionsutskottet ett kontrollerande riksdagsorgan med parlamentarismen som grund, med ett uttalat syfte att granska eller kontrollera regeringsarbetet i administrativt och rättsligt hänseende. Utskottet fyller därigenom en mycket viktig funktion, eftersom utskottets granskning avgör om regeringen eller statsråden brustit i något avseende.58
Att utskottet är ett riksdagsutskott och därigenom beroende av olika partigrupperingar och majoritetsförhållande får konsekvenser för utskottets granskning.59 Meningsmotsättningar har varit vanliga i den särskilda granskningen.60 I den särskilda granskningen har det tidigare varit vanligt att ledamöterna delas upp i en majoritet och en minoritet. Majoriteten brukar hävda att inget fel har begåtts, medan minoriteten anser att fel har begåtts och ger uttryck för kritik.61 Ofta är det också de partier som regeringsunderlaget består av som inte menar att något fel har begåtts. När det talas om att utskottet är politiserat, är det dessa omständigheter som man fäster avseende vid.62
Enligt 13 kap 1 § RF andra stycket har andra utskott i riksdagen, och varje riksdagsledamot rätt att hos konstitutionsutskottet skriftligen väcka frågor om statsrådens tjänsteutövning eller handläggningen av regeringsärenden.
Vid en anmälan till konstitutionsutskottet, emottar inledningsvis rättschefen vid Statsrådsberedningen en anmälan och en granskningspromemoria. På Statsrådsberedningen sker en genomgång av ärendet och så småningom remitteras underlaget till olika departement, och därefter utarbetas ett utkast till svarspromemoria. Underlaget som utskottet utarbetat i granskningspromemorian skickas också till statssekreterarna vid ansvarigt departement och kopior skickas till expeditions- och rättschefer. Därefter mottar Statsrådsberedningen svarspromemorian som gör en granskning av svaren, och kan eventuellt be departementen att förtydliga sina svar. Sedermera sker en avstämning med statsministerns statssekreterare och därefter översänds svarspromemorian till utskottet.63
57 Holmberg, Stjernquist, Isberg, Eliason, Regner s. 585f.
58 SOU 1963:17 s. 154. Se även Eka, mfl. s. 56.
59 Bremdal s. 182.
60 Holmberg, Stjernquist, Isberg, Eliason, Regner s. 586.
61 Ibid.
62 Ibid.
63 2008/09:RFR14 s. 17.
Efter att granskningsbetänkandet har presenterats, sprids betänkandet till alla expeditions- och rättschefer och andra chefer på departementen.64
Ett kritiskt ställningstagande mot regeringen eller någon av dess ledamöter i ett granskningsbetänkande, kan avgöra frågan hur en viss bestämmelse om regeringen och regeringens styrning av den statliga förvaltningsorganisationen i RF ska kunna uttolkas i en viss situation. Ett granskningsbetänkande kan således vara utslagsgivande i ett flertal frågor som rör regeringens styrning.
Konstitutionsutskottets granskningsbetänkanden har därmed en korrigerande funktion för regeringens styrning.65 Den konstitutionella kontrollen som utskottet genomför representerar en konstitutionell praxis, som tjänar till vägledning för regeringen och statsråden.66
Sammanfattningsvis kan det konstateras att konstitutionsutskottets särskilda granskning har påverkat rutiner och former kring regeringsarbetet bl.a. gällande uttalanden av statsråd, ministerstyre och med anledning av direktiv till myndigheter.67
1.9 Disposition
Uppsatsen tar avstamp i 1 kap om den statliga förvaltningsorganisationen, eftersom regeringens styrning och statsrådens ansvar grundar sig på bestämmelserna i det 12 kap. Därefter, i kap 3, följer en behandling av regeringsmakten och dess olika beståndsdelar i ett generellt konstitutionellt perspektiv. I kap 4 kommer regeringsarbetet och grundläggande konstitutionella principer för detta att analyseras djupare samt själva arbetet och beredningen av regeringsärende. I kap 5 kommer de olika granskningsbetänkandena och omständigheterna kring dem att behandlas. Slutligen, i kap 6, kommer mina egna slutsatser och analys att ligga till grund för att besvara uppsatsens frågeställning.
64 2008/09:RFR14 s. 17.
65 Bremdal s. 66.
66 s. 25 2008/09:RFR14.
67 s. 17 2008/09:RFR14.
2. Den statliga förvaltningsorganisationen
2.1 Inledning
I ett internationellt perspektiv är den svenska förvaltningsmodellen unik eftersom den bygger på en delning mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna, där förvaltningen anses vara självständig och fristående från de politiska beslutsfattarna.68
Vad innebär detta i praktiken? Som jag kommer att utveckla nedan innebär det att vissa myndigheter har ett stort manöverutrymme för sin egen verksamhet, med liten inblandning från regeringen. Denna omständighet förstärks ytterligare genom att regeringskansliet är förhållandevis litet och att den självständiga förvaltningen är organiserad till fristående myndigheter.69 Tillsammans med förbudet mot ministerstyre gör detta att regeringen har en unik typ av styrning i Sverige.
Vad är då syftet med styrningen? I samband med proposition har det uttalats att styrningen av förvaltningsmyndigheterna ”… syftar till att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningens att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt, och upprätthålla grundläggande värden som rättssäkerhet och effektivitet.70
I detta avsnitt kommer regeringens styrning av den statliga förvaltningsorganisationen att behandlas. Avsnittet tar avstamp i folksuveräniteten och den demokratiska uppdrags- och ansvarskedjan, för att därefter behandla bakgrunden till bestämmelsernas tillkomst och därefter det som kan betraktas som dagens nuvarande ordning.
2.2 Uppdrags- och ansvarskedja
Av RF 1 kap 1 § framgår att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Enligt 1 kap 6 § RF styr regeringen riket. Genom 12 kap 1 § RF styr regeringen den statliga förvaltningsorganisationen. Genom dessa bestämmelser behäftar RF den offentliga maktutövningen med parlamentarisk ansvarighet.71 RF uppställer också en demokratisk ansvarskedja.72 Principen kan sägas grundas i folksuveränitetsprincipen och de bestämmelser som följer därefter, särskilt 1 kap 4 § RF där det framgår att riksdagen är folkets främsta
68 Prop. 1986/87:99 s. 14. Även Eka, Hirschfeldt, Jermsten, Svahn Starrsjö s. 594.
69 Eka, Hirschfeldt, Jermsten, Svahn Starrsjö s. 601.
70 Prop. 2009/10:175 s. 97f.
71 SOU 1983:39 s. 16.
72 Ibid. Se även SOU 2007:75 s. 38.
företrädare samt 1 kap 6 § RF där det framgår att regeringen styr riket. Genom 12 kap 1 § RF framgår att regeringen styr den statliga förvaltningsorganisationen.
I allmänna val ger folket uttryck för folkviljan, vilket formar riksdagens mandatfördelning, och som i sin tur val hänförs till riksdagen, från riksdagen till regeringen, och därigenom till de statliga förvaltningsmyndigheterna.73
Genom den demokratiska styrningskedjan måste det finnas en samstämmighet mellan riksdagen och regeringen, vilka rättfärdigar sin offentliga maktutövning genom ett ursprung ur folkets vilja.74 Denna uppdrags- och ansvarskedjan kan sammanfattas i följande punkter:75
1. Riksdagen förvaltar folkets vilja genom att vara dess främsta företrädare, stiftar lagar, bestämmer om skatter och har makten över statens finanser. I allmänna val kan ansvar utkrävas – de förtroendevaldas mandat kan då förnyas, eller upphöra.
2. Riksdagen väljer i sin tur en statsminister, har i uppdrag att utse ledamöter av regeringen. Statsministern leder också regeringens arbete. I enlighet med
parlamentarismen, är regeringen ansvarig inför riksdagen, och om riksdagen inte har förtroende för regeringen kan den rikta en misstroendeförklaring. Då entledigar talmannen statsråden.
3. Statsministern utser därefter regeringens ledamöter. Statsråden har ansvar för egna fackområden, och vissa är chef för sina egna departement.
4. I sista hand binds förvaltningsmyndigheterna samman med regeringen. Myndigheterna är då självständiga i förhållande till regeringen i enskilda ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller kommuner eller som rör tillämpning av lag. I övrigt lyder de under 12 kap 1 § RF.
De tre första punkterna gavs mycket uppmärksamhet under arbetet med 1974 års regeringsform.
Den sista punkten. dvs. den punkten där statsförvaltningen binds samman med regeringen, ägnades inte särskilt mycket uppmärksamhet i arbetet.76
73 SOU 1983:39 s. 19.
74 Ibid s. 17.
75 Ibid s. 16.
76 Ibid. Endast ett betänkande behandlade ämnet innan ikraftträdandet.
2.3 Bakgrund
I Sveriges fyra första regeringsformer, från åren 1634, 1719, 1720 och 1772, fanns särskilda bestämmelser om statsförvaltningen. Även i efterföljande regeringsformer fanns liknande bestämmelser.77
I samband med 1809 års regeringsform fick statsförvaltningens reglering en annorlunda utformning. Enligt 47 § i 1809 års RF skulle förvaltningsorganisationen, dvs. rikets kollegier, lantregeringen och andra verk samt ämbetsmän förvalta ”de dem åliggande sysslor och värv” samt ”lyda Konungens bud och befallningar”.78 Statsförvaltningen fick därigenom en mer självständig roll och sedan ikraftträdandet av 1809 års RF kan statsförvaltningen betraktas som fristående i förhållande till regeringen.79 Därigenom bröts den konstitutionella tradition som präglat tidigare lydelser.80
Inför utformningen av bestämmelserna om statsförvaltningen inför 1974 års RF, låg andra överväganden till grund. Det förslag som Författningsutredningen framlade mottogs med kritik.81 Författningsutredningen föreslog en bestämmelse som stadgade att
”Rikets förvaltningsmyndigheter skola fullgöra sina uppgifter efter vad i lag och annan författning stadgas och i enlighet med utfärdade anvisningar. Grundläggande bestämmelser om förvaltningsförfarandet anges i lag”.82
Så småningom lade Grundlagberedningen fram sitt förslag. Mot bakgrund av kritiken innehöll förslaget en mer nyanserad formulering om statsförvaltningens självständighet, och bestämmelsen kom att bli föremål för ytterligare en bearbetning innan riksdagen hade att ta ställning till den nya grundlagspropositionen.83
77 SOU 2008:119 s. 13.
78 Wennergren s. 97.
79 Bet. 2009/10:KU19 s. 36.
80 SOU 2008:119 s. 13.
81 Ibid.
82 Ibid.
83 SOU 2008:119 s. 13f.
2.4 Regeringsformens bestämmelser
I det 12 kap RF är de två första bestämmelserna grundläggande för regeringens styrning av den statliga förvaltningsorganisationen. 12 kap 1–2 §§ RF ger uttryck för det som kan betraktas som den svenska förvaltningsmodellen.84.
2.4.1 Förvaltningen lyder under regeringen
I RF 12 kap 1 § framgår det principiella lydnadsförhållandet mellan regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna.85 Däri sägs att under regeringen lyder Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under riksdagen. Av bestämmelsen framgår att förvaltningsmyndigheterna, på ett organisatoriskt plan, befinner sig och lyder under regeringen.
Det innebär principiellt att den sk. lydnadsplikten för myndigheten gäller mellan regeringen och myndigheten. Det finns alltså ingen lydnadsplikt mellan ett statsråd och en myndighet. Tillsammans med 7 kap 3 § RF (som behandlas i avsnitt 4.5) innebär det att Sverige inte tillämpar ministerstyre. 86 Statsråden är istället ledamöter av regeringen utifrån ett kollektivt beslutsfattande.87 Att det inte finns någon lydnadsplikt mellan ett statsråd och en myndighet innebär också att förvaltningsmyndigheterna är skyldiga att följa föreskrifter och direktiv i enskilda fall.88
2.4.2 Förvaltningen är självständig
I 12 kap 2 § framgår under vilka förutsättningar de statliga förvaltningsmyndigheterna står självständiga i förhållande till regeringen och de politiska besluten.89 Däri sägs att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende, som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.
Hur förhåller sig denna bestämmelse till regeringens och statsrådens styrning av den statliga förvaltningsorganisationen? Regeringsformens bestämmelser ger inte bara regeringen
84 Wennergren s. 97. Eka, Hirschfeldt, Jermsten, Svahn Starrsjö s. 594.
85 Eka, Hirschfeldt, Jermsten, Svahn Starrsjö s. 594.
86 Eka, Hirschfeldt, Jermsten, Svahn Starrsjö s. 594. Även Halvarson, Lundmark, Staberg s.
123.
87 Prop. 1973:90 s. 397. SOU 1985:40 s. 35.
88 Ibid. Se även Bremdal s. 49f.
89 Eka, Hirschfeldt, Jermsten, Svahn Starrsjö s. 594
ett omfattande handlingsutrymme att styra myndigheterna. Regeringen innehar också en befogenhet att själva bestämma hur omfattande styrningen av den statliga förvaltningsorganisationen ska vara. I samband med den sk. verksledningspropositionen90 uttalade civilministern att
”… regeringsformens regler utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen fyller lämpligt i varje särskild situation. Självfallet bör denna rätt utnyttjas för att styra förvaltnings på ett sätt som uppfyller riksdagens krav och som är i medborgarnas intresse.”91
I praktiken innebär detta att regeringen självt bestämmer hur mycket en myndighet ska bli föremål för styrning. För vissa myndigheter har det utarbetats en praxis kring hur självständig myndigheten är. En del myndigheter är också i högre grad föremål för regeringens informella styrning.92
Den svenska förvaltningsmodellen ger regeringen en möjlighet att variera graden av sin styrning beroende på vilken typ av verksamhet myndigheten har. Om ett flertal fristående myndigheter inom en och samma förvaltningsgren kräver mindre grad av styrning för en viss verksamhet, har regeringen möjlighet att använda sig av mer generella styrmedel mot den gruppen av myndigheter för att åter effektivisera den statliga förvaltningens organisation och verksamhet.
Behovet av engagemang från regeringen skiljer sig mellan olika myndigheter inom olika samhällsområden. Regeringen kan behöva styra vissa myndigheter i högre utsträckning än andra. En del myndigheter löser sina uppgifter väl definierat, och väl avvägt, med en principiellt självständig verksamhet med goda resultat och under stabila förutsättningar i omvärlden. Sådana myndigheter behöver inte regeringen styra nämnvärt.93
I samhälleliga krissituationer innebär principen om myndigheternas självständighet att verksamheten kan bedrivas under goda former, på ett sätt som är både effektivt och rättssäkert och som upprätthåller de krav som verksamheten kräver. Principen om förvaltningens
90 Prop. 1986/87:99.
91 Prop 1986/87:29 s. 13.
92 SOU 2007:75 s. 53, s.125f s. 207f. Regeringens informella styrning kommer att behandlas under 3.3.
93 SOU 2008:118 s. 61.
självständighet ger myndigheterna en fördel i att kunna vidta långtgående åtgärder utan att behöva invänta ett beslut från regeringen.94
Hur förhåller sig den nuvarande ordningen till regeringens ansvarighet inför riksdagen? Mot bakgrund av det sagda uppstår den naturliga frågan om regeringen även är ansvarig för de myndigheter som åtnjuter en omfattande självständighet. Styrutredningen konstaterar att förvaltningsmyndigheternas självständiga roll inte ska tolkas såtillvida att det ansvar som regeringen har för myndigheternas verksamhet ska minska i samma omfattning.
Regeringens ansvar över den statliga förvaltningsorganisationen begränsas alltså inte mot bakgrund av att myndigheterna är självständiga. Med andra ord inskränks inte regeringens ansvar för att flertalet myndigheter tillerkänts en fri och självständig roll.95
För att sammanfatta det hela innebär det sagda att även om myndigheterna i praktiken har stor handlingsfrihet, också utanför det särskilt skyddade området, så inskränks därmed inte regeringens ansvar inför riksdagen för den statliga förvaltningsorganisationen. Regeringens möjlighet att variera styrningsgraden innebär inte att regeringens ansvarighet inför riksdagen förändras.96 Regeringen har således en skyldighet att se till att förvaltningen fungerar på ett godtagbart sätt. Detta gäller för statsrådens del inom de fackområden de själva ansvarar för.97
3. Regeringsmaktens beståndsdelar
3.1 Inledning
Av 1 kap 6 § RF framgår att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen.
Regeringens styrning kan delas upp i en formell och informell styrning. Regeringens styrning är i första hand formellt, genom särskilda regler, i lag och grundlag, som är bestämmande för hur regeringen styr den statliga förvaltningsorganisationen. I andra hand är styrningen informell med sk. underhandskontakter.98 I detta avsnitt kommer dessa två former av styrning att behandlas.
94 SOU 2020:80 Bilaga 1 s. 290.
95 SOU 2007:75 s. 40.
96 SOU 1983:39 s. 99ff.
97 SOU 2007:75. s.40. Förenklat menat innebär detta att regeringen “styr” riket i
konstitutionell mening, även när den inte ur ett praktiskt perspektiv styr myndigheten genom den formella eller informella styrningen.
98 SOU 2007:75 s. 125.
3.2 Regeringen styr riket
3.2.1 Regeringens konstitutionella befogenhet
Enligt 1 kap 6 § RF styr regeringen riket och är ansvarig inför riksdagen. Av de förarbeten som föregick RF 1974, dvs. Författningsutredningen eller Grundlagberedningens betänkanden, framgår inte regeringsbestämmelsens närmare innebörd.99 I samband med propositionen konstaterade justitieministern att bestämmelsens närmare innebörd skulle följa av regeringsformens innehåll.100 Med bakgrund av uttalandet så torde bestämmelserna om statsförvaltningen i 12 kap 1-2 §§ RF ge vägledning till hur bestämmelsen i 1 kap 6 § RF ska förstås.101
Bestämmelserna i RF:s första kapitel är principiellt formulerade till sin karaktär.
Regeringsbestämmelsen är ändock tillämplig i den granskning som konstitutionsutskottet genomför.102 Utskottet har uttalat att styrningsbestämmelsen inte är särskilt tydlig, vare sig i RF, dess förarbeten eller någon annanstans. Bestämmelsen således måste uttolkas ur sitt sammanhang.103 Även 2006 års förvaltningskommitté har uttalat sig kritisk till vad bestämmelsen egentligen avser.104 Mot bakgrund av detta uttalande kan det ifrågasättas om bestämmelsen har någon självständig betydelse i sig. För att nyansera bestämmelsen måste dess bakgrund först behandlas.
3.2.2 Bakgrund
När en författning skapas måste vissa grundläggande frågeställningar besvaras. En sådan frågeställning är exempelvis vilka statsorgan som ska inneha den konstitutionella befogenheten.
I en parlamentarisk författning är huvuddelen av befogenheten redan fördelad. Eftersom parlamentarismen är styrande i en sådan författning, innebär det att parlamentet innehar
99 Prop. 1986/87:99 s. 25.
100 prop. 1973:90 s. 230.
101 FT 1998 Wennergren s. 113. Se även SOU 2008:119 s. 11. Mot bakgrund av uttalandet får bestämmelserna om statsförvaltningen då uppfattas som en omfattande beståndsdel av
regeringen styrning.
102 Se prop. 1973:90 s. 231 där justitieministern talar om 1 kap som principstadganden. Se även Bet. 2005:/06:KU20 s. 52 där utskottet uttalat att bestämmelsen utgör en grundprincip i granskningen av regeringens styrning, bl.a. när det gäller regeringens ansvar under
krissituationer. SOU 2008:119 s. 9.
103 Bet. 2005/06:KU8 s. 38.
104 SOU 2008:119 s. 9.
merparten av den konstitutionella befogenheten.105 I och med arbetet med 1974 års RF diskuterades frågan hur regeringens styrande funktion skulle komma till uttryck.
I Författningsutredningens inledningsskede fanns det en samsyn kring frågan hur regeringens konstitutionella befogenhet skulle komma till uttryck i den nya författningen. Så småningom hade Författningsutredningen att ta ställning till om regeringsbestämmelsen skulle avgränsas i något avseende. Synen på frågan inom Författningsutredningen var att det inte fanns någon anledning att fastställa några gränser för regeringens funktion överhuvudtaget. Det slutgiltiga förslaget innebar emellertid att bestämmelsen förenklades för att inte bidra till komplexitet i förhållande till funktionsfördelningsläran och parlamentarismen. En mer detaljerad bestämmelse om regeringsfunktionen, som exempelvis skulle beskriva regeringens uppgift, ansvar osv. slopades.
Det färdiga förslaget från Författningsutredningen innebar att de andra statsorganens funktionsbeskrivningar i så lång utsträckning som möjligt skulle komma till uttryck. Det slutgiltiga innebar också att regeringens konstitutionella befogenhet skulle omfatta det som inte var förbehållet ett annat konstitutionellt organ, eller någon annan befogenhet som kom till uttryck i grundlag eller i annan lag.106
3.2.3 Restkompetensen
I många sammanhang beskrivs regeringens styrfunktion som en restkompetens.107 Som det konstaterades i det tidigare avsnittet, skulle regeringsbestämmelsen definieras som allt som inte var förbehållet ett annat konstitutionellt organ, eller någon annan befogenhet som kom till uttryck i grundlag eller i annan lag. I samband med konstitutionsutskottets granskning av regeringens krishantering i samband med flodvågskatastrofen i Indonesien 2004, uttalade utskottet att
Utgångspunkten vid en sådan bedömning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst riksdagen, kommunerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område dessa är självständiga enligt RF.108
105 Holmberg, Stjernquist s. 141.
106 SOU 1963:17 del 2 s. 154.
107 Prop. 1986/87:99 s. 25. KU 1986/87:29 s. 11.
108 2005/06:KU8 s. 38.
Att konstatera att regeringen har en restkompetens besvarar emellertid inte frågan vad som ingår i den styrande makten. Utskottet uttalade vidare att
I vid mening måste således regeringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag skall utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap och står till dess förfogande att styra riket.”109
Det svenska statsskicket är parlamentariskt. Ett parlamentariskt statsskick innebär att riksdagen innehar en huvuddel av den konstitutionella befogenheten, se 1 kap 4 § RF. Parlamentet innehar då en dominerande ställning i förhållande till de andra statsorganen. I det avseendet är det vedertaget att benämna regeringsmakten och dess konstitutionella befogenhet som en restfunktion av den offentliga makten.110
3.3 Regeringens formella styrning 3.3.1 Regeringens föreskriftsmakt
Regeringens föreskriftsmakt framgår av 8 kap RF. Genom ett bemyndigande från riksdagen, kan regeringen utfärda föreskrifter enligt 8 kap 3–5 §§ RF. Föreskrifter som gäller verkställighet av lag och föreskrifter som inte ska meddelas av riksdagen enligt grundlag, kan meddelas av regeringen om det finns ett bemyndigande från riksdagen.
Regeringen styr den statliga förvaltningsorganisationen genom att utfärda föreskrifter.
En förordning kan exempelvis vara tillämplig på flera myndigheter samtidigt, vilket ger regeringen möjlighet att styra flera myndigheter samtidigt, genom att ändra i en eller flera bestämmelser i en enskild förordning. Exempel på sådana förordningar är Myndighetsförordningen (2007:515) och Verksförordningen (1995:1322).
En förordning kan också rikta sig till enskilda myndigheter.111 Ett exempel på en sådan förordning, är en sk. förordning med instruktion.112 Vanligtvis riktar sig en myndighetsinstruktion mot en enskild myndighet, men den kan också vara gemensam för ett
109 Ibid.
110 Prop. 1986/87:99 s. 25. Holmberg, Stjernquist, Isberg, Eliason, Regner s. 70. Eka, Hirschfeldt, Jermsten, Svahn Starrsjö s. 56.
111 SOU 2007:75 s. 116.
112 Prop. 2009/10:175 s. 111.
antal myndigheter med liknande uppgifter eller för myndigheter inom samma uppgiftsområde.113
Regeringen har i sin styrande funktion en möjlighet att under vissa begränsningar, en initiativrätt till att ge direktiv till förvaltningen. Direktiven kan avse arbete som är generellt inriktat arbete hos en förvaltningsmyndighet, exempelvis prioriteringar, planeringar och utredningar mm.114
Befogenheten att ändra bestämmelser i myndigheternas instruktioner är en grundläggande åtgärd regeringen kan vidta i sin styrning.115 Regeringen kan finna skäl att förändra ledningsformen på en myndighet. I första hand kan regeringen förändra befintliga föreskrifter i den enskilda myndighetens instruktion. I andra hand kan regeringen utfärda nya föreskrifter i instruktionen.116
Om regeringen vill förändra ledningsformen på flera myndigheter samtidigt i ett enda regeringsbeslut, kan regeringen göra förändringar i de förordningar som gäller för flertalet myndigheter.117 I instruktioner kan myndigheternas ansvarsområde, uppgifter, ledningsform, och andra myndighetsuppgifter regleras.118 Beroende på myndighetens självständighet kan olika detaljeringsgrad tillämpas för olika typer av instruktioner och myndigheter.
Regleringsbrev och instruktioner är två grundläggande styrinstrument som regeringen kan använda sig av i styrningen av statsförvaltningen.119
Beroende på den verksamhet myndigheten bedriver och i vilken form den bedrivs, kan verksamheten författningsregleras, och detta sker också i varierande omfattning beroende på vilken typ av myndighet styrningen gäller, myndighetsutövning är betydligt mer reglerad än andra uppgifter som myndigheterna har.120
3.3.2 Regeringens finansmakt
Av 9 kap 2 § RF framgår att regeringen lämna en budgetproposition till riksdagen. Enligt 9 kap 8 § RF förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens
113 Prop. 2009/10:175.
114 Bet. 2005/06:KU20 s. 137.
115 Eka, Hischfeldt, Jermsten, Svahn Starrsjö s. 596.
116 SOU 2007:75 s. 56.
117 Prop. 2009/10:175 s. 97f.
118 Ibid.
119 Sterzel s. 119. Prop. 2009/10:175 s. 111.
120 SOU 2007:75 s. 11
myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. I enlighet med andra stycket får regeringen inte ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden utan riksdagens medgivande.
I enlighet med ett motivuttalande innebär den sistnämnda bestämmelsen att regeringen avgör, i princip, hur uppgifterna som anslagen möjliggör skall verkställas.121
Genom statsbudgetens anslag och anslagsvillkor styr regeringen de statliga förvaltningsmyndigheterna. Styrningen sker genom att anslagen och anslagsvillkoren återges för myndigheterna genom regleringsbrev, där myndigheternas ekonomiska förutsättningar fastställs.122 Anslag och anslagsvillkor härstammar från riksdagens beslut, men genom regleringsbrev kan regeringen precisera anslagen, skärpa dem eller fylla ut dem med villkor.123
Regeringen har befogenhet att formulera och precisera de bemyndiganden som riksdagen utfärdar i statsbudgeten, vilket innebär att regeringen kontrollerar myndigheternas verksamhet och uppdrag.
En vanlig situation som kan uppkomma, är då myndigheten vid en viss tidpunkt inte har möjlighet att gå vidare i sin verksamhet utifrån de anslagsförutsättningar som fastställts utifrån ett förevarande regleringsbrev. I ett sådant fall måste myndigheten då begära ett regeringsbeslut för att få mer medel tillskjutet. Om regeringen formulerar ett konkret uppdrag i regleringsbrevet har därigenom myndigheten inte rätt till mer pengar. Ofta har myndigheterna också rapporteringskrav över sin verksamhet.124
Tillsammans med instruktioner, som tidigare behandlats, är regleringsbreven regeringens viktigaste instrument i styrningen av den statliga förvaltningsorganisationen. Som ovan nämnt, härstammar regleringsbreven från beslut i riksdagen, men upprättas av regeringen, och kan preciseras och omformuleras med anslagsvillkor.125
I regeringens styrning är avsikten att information som har mer permanent eller generell karaktär återges genom instruktioner, och information som har mer tillfällig karaktär eller som anknyter till statsbudgeten återges genom regleringsbrev.126
En relevant frågeställning i sammanhanget är vilka åtgärder regeringen kan vidta i det fall oförutsedda utgifter uppstår. En verksamhet hos en förvaltningsmyndighet som brister kan givetvis leda till utgiftsökningar för myndigheten i syfte att förbättra verksamheten. Därför är
121 Prop. 1973:90 s. 224.
122 Sterzel s. 119.
123 Ibid.
124 Ibid.
125 Ibid.
126 Ibid s. 119.
det naturligt att undersöka vilka möjligheter regeringen kan vidta för att i förlängningen förbättra situationen på myndigheten.
För att stävja en negativ utgiftsutveckling, kan regeringen undvika att genomföra utbetalningar från ett anslag i statsbudgeten. En sådan åtgärd måste regeringen naturligtvis hämta stöd i riksdagen regeringen är därigenom beroende av riksdagens stöd. Regeringen har därutöver möjlighet att förändra utgiftsnivåerna genom lag. De parlamentariska förutsättningarna i riksdagen är då naturligtvis avgörande för omfattningen av regeringens handlingsutrymme. I det fall det finns förordningar som bestämmer utgifternas omfattning, kan de naturligtvis ändras av regeringen själva, eftersom en sådan åtgärd skulle ligga inom regeringens föreskriftsmakt. I ett extraordinärt läge har regeringen också möjlighet att lägga fram en hel proposition som syftar till att förändra lagar eller anslag, sk. krispaket.127
3.3.3 Regeringens utnämningsmakt
Enligt 12 kap 5 § RF ska arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställas av regeringen eller av den myndighet regeringen bestämmer. Bestämmelsen gäller arbetstagare som arbetar på förvaltningsmyndigheter och som i sin tur lyder under regeringen.
Regeringens tillsättning av arbetstagare ligger inom ramen för regeringens ansvar och befogenheten är därigenom en komponent i regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna.128
3.3.4 Regeringens organisationsmakt
I regleringsbreven till myndigheterna finns särskilda mål för myndigheten som har till syfte att ge uttryck för grundläggande värden, såsom demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Dessa mål kan sammanfattas i en slags organisationsmakt, där regeringen har befogenhet att bilda och utforma statliga myndigheter. Enligt Förvaltningskommittén129 innebär möjligheten att inrätta nya statliga myndigheter ett utrymme för regeringen att tydliggöra dess intentioner inom ett visst politikområde. Detsamma gäller när förvaltningsmyndigheter blir föremål för nedläggning eller omorganisering, dvs. regeringens gör genom sådana åtgärder sina intentioner till känna.130
127 Lundmark, Staberg, Halvarson s. 199.
128 Eka, Hirschfeldt, Jermsten, Starrsjö s. 606. SOU 2008:118 s. 64.
129 SOU 2007:75.
130 SOU 2008:118 s. 65.
Stöd för regeringens organisationsmakt finns också att hämta i Förvaltningslagen (2017:900), Verksförordningen (1995:1322) och i myndigheternas instruktioner.131
3.4 Regeringens informella styrning
I mitten av 1980-talet redogjorde Verksledningskommittén132 för sin syn på de sk. infomella kontakterna, där kontakterna definierades som ett oreglerat samspel mellan regeringen och myndigheterna, där representanter för regeringen och myndigheter träffades, och som inte utgjorde ett led i ett formellt regeringsbeslut enligt 7 kap 3 § RF.133
Kontakterna kan exempelvis utgöra mål- och resultatdialoger, i syfte att diskutera myndighetens verksamhet i förhållande till de mål och resultat för verksamhetens som stipulerats genom regleringsbrev. Även andra möten kan ske, där exempelvis enskilda myndighetsrapporter diskuteras, eller en händelse som påverkat myndighetens verksamhet på ett särskilt sätt. En del möten kan också vara en del i att precisera regeringens formella styrning av förvaltningsmyndigheten.134
I en varierande omfattning kan dessa kontakter vara planerade i förväg. De kan ha olika utformning till plats och syfte, men också i hur regelbundna de är och hur pass dokumenterade de är. Exempelvis kan ett möte mellan representanter från regering och myndighet dokumenteras med minnesanteckningar, och vara rutinmässiga och regelbundna till veckodagar eller andra perioder av betydelse. Vanligen sker möten mellan antingen statsråd eller statssekreterare och myndighetens ledning, en typ av möten som ofta är återkommande och väldokumenterad.
Åtminstone har utvecklingen sedan mitten av 1990-talet rört sig mot en mer formell karaktär av de informella kontakterna, med fler mål- och resultatdialoger, dokumentationer och regelbundenhet i möten.135
För statsrådets del innebär den informella styrningen att statsrådet eller statsrådets statssekreterare, kan informera sig om myndighetens angelägenheter och hur hus pass effektiv myndighetens verksamhet faktiskt är. Myndigheten har i sin tur en möjlighet att återkoppla hur styrningen fungerar och rapportera eventuella oegentligheter. Förutsättningarna att stärka den
131 SOU 2007:75 s. 101.
132 SOU 1985:40.
133 Ibid s. 93.
134 SOU 2007:75 s. 126f.
135 SOU 2007:75 s. 126.
demokratiska uppdrags- och ansvarskedjan stärks naturligtvis av regeringens möjlighet att styra myndigheterna genom detta informella förfarande.
I ett betänkande som behandlade den sk. Verksledningspropositionen, uppmärksammade utskottet en problematisk situation. Det gäller särskilt vid sådan ärendehandläggning som nämns i 12 kap 2 § RF och som sker hos myndigheterna. Problemet är att de informella kontakterna inte borde kunna uteslutas i sådana fall. Utskottet poängterade att i detta fall skulle kontakterna behandlas med mycket stor omsorg, och inrikta sig mer på informationsutbyte än någon typ av den typ av kontakter som riktar sig mot karaktär av informell styrning.136
3.5 Regeringsmakten – ett utökat ansvar
3.5.1 Regeringens styrning av den statliga förvaltningsorganisationen – en rättslig överblick Den rättsliga bilden av regeringsmakten kan ytterligare nyanseras för en djupare förståelse.
Detta avsnitt tar sin utgångspunkt från två förutsättningar utifrån begreppet offentlig makt.
Begreppet offentlig makt nämns i 1 kap 1-2 §§ RF och har i det principiella avseendet koppling till regeringens styrning.
I första hand att består och styrs den offentliga makten genom rättsregler.137 I någon mening binds offentligrättsliga subjekt ihop inom ramen för den offentliga makten. Det beror på att de offentligrättsliga subjekten inom den offentliga makten delvis representerar samma grundläggande värden. Med andra ord utgör grundläggande konstitutionella principer, som i sin mest grundläggande form företräds av målsättningsstadganden i författningen, något gemensamt för alla offentligrättsliga subjekt inom ramen för den offentliga makten. Ett exempel på en sådan princip är 12 kap 5 § RF om förtjänst och skicklighet, som möter sin motsvarighet i 4 § i lagen om offentlig anställning (1994:260) och diverse myndighetsföreskrifter.
I andra hand ger regelsamlingen - mellan olika subjekt i förvaltningsorganisationen - goda förutsättningar för att samla alla dessa subjekt till ett större subjekt. Denna samverkan - mellan olika subjekt som representerar likartade värden – är dock ett mindre subjekt i förhållande till den offentliga makten, men kan ändå hänföras till den offentliga makten.138 Detta enhetliga rättssubjekt kan betecknas som staten.139
136 KU 1986/87:29 s. 14.
137 Strömberg, Lundell s. 25.
138 Ibid s. 25.
139 Ibid.
