Skydd för personuppgifter vs. rätten till insyn

(1)

JURIDISKA INSTITUTIONEN

Stockholms universitet

Skydd för personuppgifter vs. rätten till insyn

- om ett stärkt sekretesskydd för målsägandes identitet vid utredning om brott

Emma Blomqvist

Examensarbete i Förvaltningsrätt, 30 hp Examinator: Andrea Sundstrand

Stockholm, Vårterminen 2017

(2)

I

Abstract

The principle of public access to official records is, and has been, an important principle within the Swedish legal system since The 1766 Freedom of the Press act. The act ensures transparency in the work of Swedish authorities. Although transparency is the general rule it can lead to harm when the authorities handles information about individuals, especially information attributable to crime investigations. Some information is therefore confidential and cannot be disclosed to the public according to The Public Access to Information and Secrecy Act.

Normally the authority which keeps the information has to make a balance between the interest of transparency and the interest of privacy and protection.

When a person is a suspect of a crime the right of access increases. This, because the suspect has a right to defence because of article 6 in the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (The convention). Since this right is so far-reaching it is not possible to withhold the identity of someone who has given testimony. Even when the identity of the victim is known to the suspect, a new name that the victim has assumed to save him- or herself from the suspect cannot be withheld from the latter person.

Case law from the European Court of Human Rights shows that it is possible to keep some information regarding the individuals who leave testimonies anonymously from the suspect without it being a violation of the article 6 of The convention. In order to increase the protection of people who are victims, and where there is a risk of retribution, a new rule is advised in the The Public Access to Information and Secrecy act. The new section of law will hopefully lead to ensure safety for the involved and to more efficient investigations for the police and/or prosecution authority.

(3)

II

Förkortningar

BrB Brottsbalk (1962:700)

Cit. Citeras

Dir. Direktiv

EKMR Europeiska konventionen d. 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen)

FL Förvaltningslag (1986:223)

FT Förvaltningsrättslig tidskrift

FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291)

HD Högsta domstolen

HFD Högsta förvaltningsdomstolen

JO Justitieombudsmannen

JK Justitiekanslern

JT Juridisk Tidskrift

NJA Nytt juridiskt arkiv

OSL Offentlighets- och sekretesslag (2009:400)

Prop. Proposition

RB Rättegångsbalk (1942:740)

RF Regeringsform (1974:152)

RH Rättsfall från hovrätterna

RÅ Regeringsrättens årsbok

SekrL Sekretesslagen (1980:100)

SOU Statens offentliga utredningar

SvJT Svensk Juristtidning

TF Tryckfrihetsförordning (1949:105)

(4)

Innehållsförteckning

1. Inledning 1

1.1 Syfte och frågeställningar 2

1.2 Metod och material 3

1.3 Disposition 5

1.4 Avgränsningar 6

2. Handlingsoffentlighet 7

2.1 Handling 7

2.2 Allmän handling 8

2.3 Utlämnande av allmänna handlingar 9

3. Sekretess 11

3.1 Bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen 11

3.1.1 Skyddsintressen 11

3.1.2 Innebörden av sekretess 11

3.1.3 Begrepp 12

3.1.3.1 ^Uppgift ¹²

3.1.3.2 Skaderekvisit 12

3.1.3.3 Räckvidd 14

3.1.4 Överföring av sekretess 14

3.1.5 Konkurrens mellan sekretessbestämmelser 15

3.2 Sekretess för personuppgifter i offentlig förvaltning 16

3.2.1 Grundläggande skydd för personuppgifter 16

3.2.2 Personuppgifter i folkbokföringen 17

3.2.2.1 Sekretessmarkering 18

3.2.2.2 Kvarskrivning 19

3.2.2.3 Fingerade personuppgifter 19

3.2.2.4 Kvalificerade skyddsidentiteter 19

3.3 Sekretess under förundersökning 20

3.3.1 Allmänt om sekretess under förundersökning 20

3.3.2 Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden 21

3.4 Sekretessbrytande bestämmelser 22

3.4.1 Inledning 22

3.4.2 Kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL 22

4. Rätten till försvar 25

4.1 Insyn enligt rättegångsbalken 25

4.2 Fair trial 27

4.2.1 Parternas likställdhet 27

4.2.2 Kontradiktion 28

5. Sammanfattning av rättsläget 30

6. Sekretessbrytande regler till förmån för den misstänkte 32

6.1 Inledning 32

6.2 Identiteten för att påvisa svagheter i berättelsen 32

6.3 Vikten av identiteten för att vidtaga utredningsåtgärder 34

6.4 Tidigare överväganden 35

7. Förstärkt sekretesskydd till förmån för målsäganden 38

7.1 Inledning 38

7.2 Skydd för personuppgifter 38

7.3 Sekretess i konflikt med Europakonventionen 41

7.4 Brister i det nuvarande skyddet 43

8. Sammanfattning 46

(5)

9. En diskussion de lege ferenda 47

9.1 Behov och risker 47

9.2 Förslag till ny lagstiftning 51

9.3 Avslutande kommentar 53

10. Källförteckning 54

10.1 Offentligt tryck 54

10.1.1 Författning 54

10.1.2 Proposition 54

10.1.3 Statens offentliga utredningar 55

10.1.4 Övrigt 56

10.2 Rättsfall 56

10.2.1 Nationella rättsfall 56

10.2.2 Europadomstolen 57

10.3 Doktrin 58

10.3.1 Litteratur 58

10.3.2 Lagkommentarer 58

10.3.3 Juridiska artiklar 59

10.4 Riksdagens ombudsmän 59

10.5 Rapporter 59

10.6 Nyhetsartiklar 60

10.7 Övrigt 60

(6)

1

1. Inledning

Offentlighetsprincipen har varit en viktig del av den offentliga förvaltningen sedan tryckfrihets- förordningens (TF) inträde i svensk rätt år 1766.¹ En av de viktigaste aspekterna av offentlighetsprincipen är den om handlingars offentlighet. Som en garanti för att myndighetsarbetet bedrivs enligt lagarna, så som stadgas i 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen (RF), har allmänheten rätt att ta del av handlingar som förekommer hos myndigheter.²

Alla handlingar som förekommer hos myndigheter är dock inte offentliga. En sådan ordning skulle skada såväl enskilda som myndigheter. Det finns därmed ett behov av undantag från huvudregeln om offentlighet och dessa undantag regleras i svensk rätt av sekretess.

I brottsutredningar finns ett särskilt behov av sekretess, både avseende hur polis och åklagare bedriver utredningar och uppgifter om enskildas personliga förhållanden. I sådana ärenden före- kommer flertalet uppgifter om enskilda vars röjande skulle kunna leda till andras missaktning, till exempel när någon utpekas som klandervärd. Även uppgifter om målsägande kan vara viktiga att skydda för att undvika hot eller vedergällning under förundersökningen. För att utredningen ska kunna bedrivas effektivt och säkert krävs att det finns sekretessbestämmelser som säkerställer att ett sådant arbete kan utföras. När någon står som misstänkt för ett brott aktualiseras emellertid en mer priviligierad insynsrätt än den som tillförsäkras var och en genom offentlighetsprincipen. Denna rätt följer av att den som är misstänkt ska ha möjlighet att förbereda sitt försvar. I ett sådant läge uppstår en intressekonflikt mellan möjligheten att skydda en målsägande genom sekretess och rätten till insyn för att kunna bemöta de anklagelser som riktas mot den misstänkte. Såväl intresset av att skyddas från hot eller våld som att ta del av det material som grundar en misstanke är intressen som ska skyddas i en demokratisk rättsstat.

Avvägningen mellan sekretess och insyn blir således komplex.

Denna intresseavvägning aktualiserades i ett ärende hos justitieombudsmannen (JO) år 2016.³ Ärendet inleddes när en kvinna anmälde polisen i Dalarnas län för att de lämnat ut hennes nya namn till den man som var misstänkt i en pågående förundersökning gällande överträdelse av ett kontaktförbud. Kvinnan hade tidigare haft ett förhållande med den misstänkta mannen men

1 Prop. 2001/02:70 s. 8.

2 2 kap. 1 § TF.

3 JO 2016/17:387.

(7)

2 levde vid tiden för anmälan med nytt namn och med skyddade personuppgifter. Vid slutdelgivningen av förundersökningen fick den misstänkte, genom sin rätt till partsinsyn enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken (RB), del av hennes nya efternamn eftersom det fanns angivet i polisens system. Reglerna om insyn i rättegångsbalken, förenat med regeln om vad som ska ingå i ett förundersökningsprotokoll enligt 21 § förundersökningskungörelsen (FUK) och kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (OSL), medförde att kvinnans nya namn inte kunde undanhållas den misstänkte. JO kunde därför inte rikta någon kritik mot polismyndighetens hantering av ärendet men uttalade att gällande bestämmelser bör ses över för att stärka skyddet för målsägande i liknande situationer. JO överlämnade därför frågan till Justitiedepartementet.⁴

I våldsbrott i allmänhet, och vid våld i nära relationer i synnerhet, är behovet av att kunna freda sig mot den som är misstänkt viktigt såväl för den utsattas skull som för utredningens. I sådana mål kan tänkas att bevispersoners utsagor som utgör en viktig del av bevisningen, speciellt då teknisk bevisning saknas. Att målsäganden deltar i förundersökningen är därför av stor vikt och för att det ska kunna ske på ett effektivt och säkert sätt krävs att det finns tillräckligt skydd för dennes personliga säkerhet.

1.1 Syfte och frågeställningar

Den som är skäligen misstänkt för brott intar, genom 23 kap. 18 § RB och 10 kap. 3 § andra stycket OSL, en priviligierad ställning vad gäller insyn i utredningen. Denna ställning innebär att vissa uppgifter om en målsägande inte kan skyddas av sekretess. I dagens informationssamhälle, när tillgången till uppgifter om enskilda är större än vad den tidigare var, är risken större att bevispersoner utsätts för hot.⁵ Den som har tillgång till en internetuppkoppling kan genom en enkel sökning få information om målsägandens familj, vänner, arbete, vanor och liknande som kan innebära ett hot mot den personliga säkerheten för honom eller henne. För målsäganden skulle det således vara fördelaktigt om en sådan sökning inte var möjlig, till exempel genom att identiteten eller i vart fall ett nytt namn kunde undanhållas den misstänkte.

Syftet med denna uppsats är att fastslå de lege lata avseende offentlighet och sekretess för personuppgifter vid myndighetsarbete i allmänhet och brottsutredningar i synnerhet. Syftet är

4 I skrivande stund har ingen åtgärd vidtagits på Justitiedepartementet.

5 Regeringens skrivelse 2016/17:10, Makt, mål och myndighet, s. 38.

(8)

3 därutöver att söka bringa klarhet i om sekretesslagstiftningen kan ändras på så sätt att skyddet för målsäganden ökar. Uppsatsens huvudsakliga frågeställning är därmed om det är möjligt att ändra 10 kap. 3 § andra stycket OSL på så sätt att målsägandes identitet eller namn kan undanhållas från den som är misstänkt, utan att det kränker den misstänktes rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (EKMR).

1.2 Metod och material

I denna uppsats har den rättsdogmatiska metoden tillämpats. Studier av rätten skiljer sig från andra forskningsområden, till exempel från naturvetenskapen, genom att forskningsobjektet är abstrakt.⁶ Inom ramen för den juridiska metoden används ofta den rättsdogmatiska metoden för att fastställa gällande rätt utifrån de primära rättskällorna lag, förarbeten, praxis och doktrin.

Syftet med den rättsdogmatiska metoden är att finna gällande rätt (de lege lata) samt att beskriva, systematisera och tolka innehållet i rätten.⁷ Forskning som bedrivs om rätten har därför ansetts få sin vetenskapliga dimension genom att forskningen bedrivs i ett vetenskapligt syfte.⁸

Vad den rättsdogmatiska metodens syfte är, eller vad metoden består i, skiftar beroende på vem som tillfrågas. Det har diskuterats huruvida det är rättsdogmatikens uppgift att finna ett rätt svar på juridiska frågeställningar. Svar på sådana frågeställningar behöver inte vara ett konkret resultat, utan kan likväl bestå i två olika lösningar som båda är väl underbyggda och som grundar sig i de vedertagna rättskällorna.⁹ Med anledning av att uppsatsen genomförs med den rättsdogmatiska metoden kommer den lösning som presenteras således inte utgöra det enda möjliga svaret på uppsatsens frågeställning. Fler alternativ kan säkerligen framföras som faller inom ramen för vad som är en försvarbar argumentation.

Sandgren har anfört att man bör skilja mellan rättsdogmatisk metod och rättsanalytisk metod.

Han menar att den rättsdogmatiska metoden är begränsad till att fastställa gällande rätt och således inte att analysera rätten.¹⁰ Möjligheten att se en sådan begränsad metod som

6 Jareborg, N., Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004 s. 8.

7 Kleineman, J., Rättsdogmatisk metod, i Korling, F., och Zamboni, M. (red.), Juridisk metodlära, 1 u., Student- litteratur, Lund, 2013, s. 26.

8 Jareborg, N., Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004 s. 8.

9 Sandgren, C., Debatt - Är rättsdogmatiken dogmatisk?, 2008, s. 653 f.

10 Se till exempel Sandgren, C., Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, 3 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2015, s. 45 f.

(9)

4 vetenskaplig bör vara liten eftersom en analys de lege ferenda ofta behövs för att det juridiska arbetet ska anses nyttigt.¹¹

Hur nyttan med en rättsdogmatisk text kan mätas har bland annat diskuterats i en artikel Göran Lambertz. Han skiljer där bland annat mellan konstruktiv rättsdogmatik de lege lata och konstruktiv rättsdogmatik de lege ferenda.¹² Så som exempel på nyttig rättsvetenskap nämns forskning som identifierar brister, analyserar regleringar och föreslagna lösningar, som jämför det nationella rättssystemet med andra rättssystem eller som undersöker en rättsgrundsats som lagen vilar på.¹³ För detta syfte påpekar Lambertz att det är den konstruktiva rättsdogmatiken de lege ferenda som är mest nyttig för lagstiftaren. I förhållande till det som Sandgren anser om rättsdogmatisk metod bör jurister således även tillämpa en rättsanalytisk metod för att det juridiska arbetet ska anses nyttigt. Inom ramen för förevarande examensarbete har den rättsdogmatiska metoden de lege lata och den rättsdogmatiska metoden de lege ferenda använts eftersom man vid besvarande av uppsatsens syfte och frågeställning behöver fastställa gällande rätt och förhålla ett kritiskt och analytiskt förhållningsätt till rätten de lege lata.

Vid fastställande av gällande rätt har främst de centrala lagrummen i tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen, rättegångsbalken, förundersökningskungörelsen och Europa- konventionen använts. När lagstiftningen inte givit tillfredsställande svar på vad gällande rätt är har svar sökts i förarbeten till gällande och tidigare gällande lagstiftning. Detta gäller fram- förallt förarbeten till sekretesslagen (SekrL) eftersom offentlighets- och sekretesslagen är en omarbetning av den föregående lagstiftningen och det materiella innehållet i mångt och mycket är detsamma.¹⁴ På samma sätt har rättsfall med hänvisningar till sekretesslagen använts då bestämmelser som omnämns i målet har en motsvarighet i den nu gällande offentlighets- och sekretesslagen.

Rättsfall från underinstanser (exempelvis hovrätten) har använts i syfte att illustrera tillämpningen av vissa bestämmelser i brist på avgöranden från högsta instans. Detta gäller till

11 Se till exempel Jareborgs resonemang om att rättsdogmatiken inte behöver vara begränsad till rätten de lege lata, Jareborg, N., Rättsdogmatik som rättsvetenskap, SvJT 2004 s. 4.

12 Lambertz, G., Nyttig och onyttig rättsvetenskap, SvJT 2002 s. 265.

13 Lambertz, G., Nyttig och onyttig rättsvetenskap, SvJT 2002 s. 270.

14 Ahlström, K., Lexino – djupa lagkommentarer till offentlighets- och sekretesslag (2009:400) Inledning, Karnov, 2016-11-19.

(10)

5 exempel förekomsten av anonyma vittnens förenlighet med svensk rätt och tillämpningen av bestämmelsen i 21 kap. 3 § OSL.

Med anledning av att uppsatsen handlar om rätten till insyn, och därmed också rätten till försvar, har avgöranden från Europadomstolen använts för att påvisa de rättigheter enskilda har enligt Europakonventionen och hur undantag från artikel 6 EKMR har behandlats i praxis. Uppsatsen redogör i denna del även för gällande rätt inom ramen för processrätt eftersom de sekretessbrytande regler som följer av offentlighets- och sekretesslagen till stor del hänvisar till insynsreglerna i rättegångsbalken och Europakonventionen. Förutom avgöranden från Europa- domstolen förekommer även sammanfattande artiklar och litteratur om mänskliga rättigheter enligt Europakonventionen.

Eftersom framställningens huvudfråga rör ett område var ett antal intressanta JO-beslut finns att tillgå har även dessa använts för att belysa de praktiska problem som kan uppstå vid tillämpningen av gällande rätt. JO-beslut har visserligen inte karaktären av att vara juridiskt bindande, men efterlevs i de flesta fall och utgör därmed en värdefull källa för att få insikt i hur lagstiftningen fungerar i praktiken.¹⁵

1.3 Disposition

Uppsatsen är indelad i tre delar med en inledande genomgång av det rättsliga ramverk som ligger till grund för den problematik som uppsatsen är tänkt att behandla. I denna del beskrivs grunderna för offentlighet, vilka intressen som kan grunda sekretess och när sekretess kan brytas till förmån för insynsrätten. Den andra delen av uppsatsen består av en argumenterande del vari de två olika intressena, möjligheten till skydd och rätten till försvar, ställs mot varandra.

Först anförs argument för att den nuvarande regleringen inte bör, eller kan, ändras och sedan anförs argument för att den nuvarande regleringen bör ändras till förmån för den som är utsatt för brott. Argumenten sammanförs sedan i en tredje och avslutande del där de två intressena vägs mot varandra och författaren tar ställning till vilket intresse som bör väga tyngst och varför. I denna del finns även förslag till ny lagstiftning med tillhörande motivering.

15 Om status av JO-beslut, se till exempel Alexius-Borgström, K., Om JO-ämbetets funktioner, FT, 2001 s. 41 f.

(11)

6 1.4 Avgränsningar

Uppsatsen är begränsad till att handla om offentlighet och sekretess för personuppgifter i myndigheters handlingar. Detta innebär att fysiskt personskydd som kan tillhandahållas av polisen inte behandlas.¹⁶ Anledningen till detta är att uppsatsen avser behandla det förvaltnings- rättsliga skyddet för personuppgifter, inte det skydd som eventuellt kan behövas vid konkreta övergrepp. Uppsatsen är även tidsmässigt begränsad eftersom den endast behandlar sekretess för personuppgifter från och med att någon blivit delgiven skälig misstanke om brott till och med slutdelgivningen av förundersökningen. Anledningen till att just detta tidsspann har valts är att den priviligierade insynsrätten aktualiseras i samband med att någon delges skälig misstanke och möjligheten till skydd för personuppgifter i och med detta äventyras.

Insynsrätten är som mest omfattande vid slutdelgivningen, all information som ligger till grund för misstanken ska således finnas tillgänglig för den misstänkte, och det har därmed inte funnits något behov av att behandla frågor om insyn efter denna tidpunkt. Insynsrätt efter åtal beslutats eller efter en förundersökning lagts ned har således inte behandlats.

Många av de bestämmelser som reglerar sekretess för personuppgifter i förundersökningar är gällande för såväl vittnen som målsäganden. Uppsatsen kommer dock inte särskilt att behandla sekretess för vittnen utöver när det är av relevans för anonyma utsagors förenlighet med Europakonventionen. Förekomsten av anonyma vittnen kommer således endast används för att påvisa likheter mellan anonyma vittnen under en huvudförhandling och anonymitet av mål- säganden under en förundersökning.

Rätten till en rättvis rättegång är en omfattande rättighet och artikel 6 EKMR innehåller en rad olika delmoment för vad som utgör en rättvis rättegång. Därmed är inte hela artikel 6 EKMR av relevans för framställningen, fokus kommer således att ligga på de delmoment av rätten till en rättvis rättegång som aktualiserar rätten till insyn och kontradiktion. Uppsatsen behandlar således artikel 6.3 b och d i EKMR. Fler artiklar, till exempel artikel 2 (rätten till liv) eller artikel 8 (rätten till skydd för privat- och familjeliv) EKMR kan vara aktuella till stöd för ett ökat sekretesskydd för målsäganden men har inte behandlats i denna uppsats eftersom de i nuläget inte kan grunda sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen.¹⁷

16 Regler om personsäkerhetsarbete finns i polislagen (1984:387) och regleras närmare i förordning (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m.

17 Se vidare kap. 2.3 om att sekretess måste grundas i offentlighets- och sekretesslagen eller annan författning som den hänvisar till.

(12)

7

2. Handlingsoffentlighet

I Sverige finns en grundlagsskyddad rätt för var och en att ta del av allmänna handlingar, vilket framgår av 2 kap. 1 § TF. Principen om handlingars offentlighet är en del av offentlighetsprincipen och utgör en grund för att allmänheten ska kunna kontrollera att makten utövas under lagarna så som stadgas i 1 kap. 1 § tredje stycket RF. För att allmänheten ska få ta del av material hos myndigheter krävs att det är fråga om en allmän handling samt att denna handling kan lämnas ut, det vill säga att den inte är skyddad av sekretess. Regler om när sekretess kan göras gällande presenteras närmare i kapitel 3.

2.1 Handling

För att material ska kunna lämnas ut krävs först och främst att det är en handling i tryckfrihetsförordningens mening. En handling är en framställning i skrift eller bild som kan uppfattas utan tekniska hjälpmedel, 2 kap. 3 § TF. Det har i praktiken inte uppställts höga krav för att något ska anses utgöra en handling. Detta visade sig till exempel år 2007 när Länsstyrelsen i Östergötland mottog en skiva leverpastej med ett oläsligt meddelande på.

Länsstyrelsen tvingades göra en prövning av om skivan kunde anses utgöra en handling i tryckfrihetsförordningens mening. Vid en prövning bedömdes leverpastejskivan inte utgöra en handling eftersom meddelandet var oläsligt.¹⁸ Detta utgör ändå en indikation på hur lite som krävs för att något ska anses vara en handling.

Innebörden av begreppet handling har blivit mer omfattande i och med den tekniska utvecklingen. I mitten på 70-talet reviderades tryckfrihetsförordningen och handlingsbegreppet utvidgades till att även omfatta upptagningar för administrativ databehandling (ADB) och andra tekniska upptagningar.¹⁹ Ändringen medförde att alla upptagningar som är sakliga och logiskt sammanhängande, och där det finns ett fixerat meddelande,²⁰ kan utgöra handlingar.²¹ En sammanställning av sådana uppgifter måste dock kunna göras med rutinbetonade åtgärder och således inte vara för kostsamma eller kräva en alltför stor arbetsinsats.²² Detta innebär exempelvis att Skatteverkets register över folkbokförda personer är en allmän handling i tryckfrihets- förordningens mening och att uppgifter därifrån kan lämnas ut på begäran. För sådana

18 Beslut av Pettersson, G. på rättsenheten hos Länsstyrelsen i Östergötland den 4 december 2007.

19 Prop. 1973:33 s. 15 ff.

20 Prop. 1975/76:160 s. 90 och Bohlin, A., Offentlighetsprincipen, 9 u., Nordstedts Juridik, Stockholm, 2015 s. 44 f.

21 Prop. 1975/76:160 s. 119.

22 Prop. 1990/91:60 s. 22.

(13)

8 upptagningar är det informationsinnehållet som anses utgöra en handling.²³ Även information som är hänförlig till en anmälan, ett beslag eller ett förhör är således en enskild upptagning och en handling i tryckfrihetsförordningens mening.²⁴

2.2 Allmän handling

För att allmänheten ska ha rätt att få ta del av det material som omfattas av handlingsbegreppet krävs även att handlingen är allmän. Att en handling är allmän innebär att den nått ett visst stadium vid handläggningen hos en myndighet.²⁵ En handling är, enligt 2 kap. 3 § första stycket TF, allmän om den är förvarad samt inkommen eller upprättad hos myndigheten.

En handling är i regel förvarad hos myndigheten om bevaras i fysisk form hos densamma. Det finns dock undantag från denna regel. En handling anses vara förvarad även om den rent fysiskt inte befinner sig hos myndigheten, men förvaras på annan plats för myndighetens räkning och hålls tillgänglig för densamma.²⁶ För att en handling i form av en teknisk upptagning ska vara förvarad hos myndigheten krävs, enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF, att den är tillgänglig för överföring och kan läsas, avlyssnas eller uppfattas. Handlingen ska finnas tillgänglig genom myndighetens utrustning eller genom en uppkoppling med någon annan aktörs utrustning.²⁷

Handlingar är allmänna när de, utöver att vara förvarade, är inkomna eller upprättade hos en myndighet, 2 kap. 6-7 §§ TF. Att en handling är inkommen innebär i traditionell mening att den fysiskt har nått myndighetens lokaler. En handling anses även vara inkommen till myndigheten när den har kommit en behörig befattningshavare tillhanda, till exempel en person som har till uppgift att hantera inkommande handlingar eller någon som haft befattning med ärendet dit en handling hör, 2 kap. 6 § TF. Om en handling inte inkommer till myndigheten utan skapas hos densamma är den allmän när den är upprättad. När handlingar blir upprättade beror på om det rör traditionella handlingar eller tekniska upptagningar. Konventionella handlingar blir upprättade när de har expedierats, 2 kap. 7 § första stycket TF. Det finns ingen definition av

23 Prop. 1975/76:160 s. 89.

24 Bring, T. & Diesen, C., Förundersökning, 4 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2009, s. 550.

25 Prop. 2001/02:70 s. 9.

26 Se RÅ 1996 ref. 25 där sökande i en rekryteringsprocess blev ombedda att skicka sina ansökningar till en utom- stående konsult. Handlingar förvarades hos konsulten för myndighetens räkning och fanns tillgänglig för myndigheten. Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen, HFD) bedömde att det var tillräckligt för att handlingen ska anses som förvarad hos myndigheten och därmed också omfattas av 2 kap. 3 § TF.

27 SOU 2012:90 s. 65 f.

(14)

9 begreppet expedierad i tryckfrihetsförordningen men begreppet har behandlats i praxis och det har där uttryckts att en handling är expedierad när den hålls tillgänglig för avhämtning eller när den har skickats till en annan myndighet eller till en enskild.²⁸ Begreppet expediering kan även omfatta tekniska upptagningar till exempel genom att material samlas på en lagringsenhet och sedan översänds till en mottagare.²⁹ Handlingar som inte ska expedieras är allmänna när handlingen är färdigställd eller när ärendet dit handling hör är slutbehandlat, 2 kap. 7 § TF.³⁰ Diarier, journaler, register och förteckningar som förs fortlöpande är upprättade när de färdig- ställts för anteckning eller införing, 2 kap. 7 § andra stycket första punkten TF. Detta har uttryckts som att de blir allmänna i och med att ”bläcket torkat”.³¹ Såväl traditionella handlingar som tekniska upptagningar omfattas av detta. Uppgifter i register som förs fortlöpande blir därmed upprättade efter hand som de registreras och börjar nyttjas.³²

Vissa handlingar uppfyller alla krav enligt nämnda paragrafer, men ska likväl inte anses som allmänna. Detta framgår av 2 kap. 8–11 §§ TF. Undantagen gäller till exempel sådant som skickas mellan separata myndighetsgrenar för informationsutbyte (9 §) eller sådant som lagras för teknisk bearbetning och/eller säkerhetskopiering (10 §).

2.3 Utlämnande av allmänna handlingar

Av 2 kap. 12 § TF framgår att allmänheten har rätt att ta del av en handling som får lämnas ut.

Meningen anses vara ett uttryck för att allmänna handlingar kan beläggas med sekretess.³³ Begäran om att ta del av en allmän handling ska göras, muntligen eller skriftligen, hos den myndighet som förvarar den, 2 kap. 14 § TF. En myndighet får enligt tredje stycket inte efterforska vem som begär en handling utlämnad, men kan i vissa fall vara nödgad att be om sådan information för att en sekretessprövning ska kunna genomföras. Den som vill ta del av en handling får då välja mellan att uppge sin identitet eller att dra tillbaka sin begäran.³⁴

28 Se till exempel RÅ 1980 2:4, RÅ 1982 2:59 och RÅ 1983 2:57.

29 Se till exempel RÅ 1982 2:59, HFD 2011 ref. 52 och Bohlin, A., Offentlighetsprincipen, 9 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2015, s. 72 f.

30 Angående när handlingar är färdigställda se till exempel RÅ 1998 ref. 30 där skriftliga rapporter ansågs vara färdigställda genom att de införts i en pärm.

31 SOU 1975:22 s. 146.

32 Heuman, S., Tryckfrihetsförordning (1949:105) 2 kap. 7 §, Lexino 2016-12-19.

33 Bohlin, A., Offentlighetsprincipen, 9 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2015, s. 166.

(15)

10 Huvudregeln är således att handlingar är offentliga och ska lämnas ut, om det inte föreligger sekretess till förmån för något allmänt eller enskilt intresse. Principen om handlingars offentlighet kan därmed begränsas genom sekretess, 2 kap. 2 § TF. Där stadgas att handlingar kan vara sekretessbelagda enligt lag och den lag som därmed avses är offentlighets- och sekretesslagen eller annan författning som den hänvisar till. Som en konsekvens av denna ordning har till exempel Europakonventionen inte kunnat grunda sekretess eftersom offentlighets- och sekretesslagen inte hänvisar dit.³⁵

35 RÅ 2006 ref. 87.

(16)

11

3. Sekretess

Så som har framgått ovan är offentlighet huvudregel inom svensk förvaltning och allmänna handlingar ska endast undantagsvis undanhållas allmänheten. Det är endast med stöd i lag som handlingar kan beläggas med sekretess. I följande kapitel påvisas vilka intressen som kan grunda sekretess, hur en sekretessbestämmelse är uppbyggd, hur sekretess mellan myndigheter fungerar, vilket sekretesskydd som finns för personuppgifter inom den offentliga förvaltningen samt när sekretess får ge vika för andra intressen, till exempel för insynsrätten.

3.1 Bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen

År 2009 ersatte offentlighets- och sekretesslagen den dåvarande sekretesslagen. Syftet med förändringen var att göra sekretesslagstiftningen tydligare och mer lättillgänglig.³⁶ Trots ambitionen att så många handlingar som möjligt ska vara offentliga krävs en rad undantag för att garantera säkerheten för vissa skyddsvärda intressen.

3.1.1 Skyddsintressen

De intressen som kan grunda sekretess framgår av listan i 2 kap. 2 § TF. Det innebär att de alla sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen måste grundas på någon av de sju punkterna.³⁷ De intressen som kan skyddas av sekretess är därmed rikets säkerhet (punkt 1), rikets finanspolitik, penningpolitik och valutapolitik (punkt 2), myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan insyn (punkt 3), intresset av att förebygga och beivra brott (punkt 4), det allmännas ekonomiska intresse (punkt 5), skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (punkt 6) och intresset av att bevara djur- eller växtart (punkt 7).

Bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen följer ordningen av de sju skyddsintressena i tryckfrihetsförordningen.³⁸

3.1.2 Innebörden av sekretess

Begreppet sekretess definieras i 3 kap. 1 § OSL och innebär ett förbud mot att röja uppgifter, oavsett på vilket sätt det sker. Förbudet framgår även av 8 kap. 1 § OSL och innebär främst att myndigheter och deras aktörer inte får lämna ut sekretessbelagda uppgifter till enskilda utanför myndigheten, om inte annat följer av lag.³⁹ Förbudet innebär också att man inte får utnyttja

36 Prop. 2008/09:150 s. 1.

38 Heuman, S., Tryckfrihetsförordningen (1949:105) 2 kap. 2 §, Lexino, 2016-12-19.

39 Ahlström, K., Lexino – djupa lagkommentarer till offentlighets- och sekretesslag (2009:400), 8 kap. 1 § OSL, Karnov, 2016-11-19.

(17)

12 sekretessbelagd information utanför det område där den är belagd med sekretess, detta framgår av 7 kap. 1 § OSL. Reglerna är tillämpliga på alla myndigheter och deras funktionärer, samt andra organ som ska jämställas med myndigheter, 2 kap. 1-2 §§ OSL.⁴⁰ Även vissa enskilda subjekt har att iaktta sekretess när de utför förvaltningsrättsliga uppgifter för statens räkning.⁴¹ Den som röjer uppgifter i strid med ett sekretessförbud kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken (BrB) eller annan tillämplig bestämmelse (i så fall är 20 kap. 3 § BrB subsidiär).⁴²

3.1.3 Begrepp

3.1.3.1 Uppgift

I en bestämmelse om sekretess framgår vad som är skyddat av sekretess. Bestämmelsen kan vara mer eller mindre generell på så sätt att den antingen reglerar sekretess endast för vissa uppgifter eller för alla uppgifter i ett ärende.⁴³ Skillnaden mellan utformningen av olika sekretessbestämmelser medför att vissa handlingar kan lämnas ut om de sekretessbelagda uppgifterna maskeras medan andra överhuvudtaget inte kan lämnas ut eftersom handlingen som sådan är belagd med sekretess.

3.1.3.2 Skaderekvisit

Valet mellan att sekretessbelägga vissa eller alla uppgifter i ett ärende blir avgörande för hur stort undantag som görs från huvudregeln om offentlighet. Med anledning av denna huvudregel har skaderekvisit införts för att garantera att ingen sekretessbestämmelse är mer omfattande än vad som är nödvändigt för att skydda det intresse som motiverat införandet av bestämmelsen.⁴⁴ Med andra ord kan räckvidden av en sekretessbestämmelse begränsas med hjälp av ett skaderekvisit. Detta medför att den myndighet som förvarar uppgiften har att göra en mer eller mindre omfattande prövning innan en handling eller uppgift lämnas ut.⁴⁵

Skaderekvisit finns i ett flertal bestämmelser och visar hur pass stark sekretessen är för den uppgift som omfattas av bestämmelsen. Uppgiften kan antingen skyddas av ett rakt eller omvänt

40 Holstad, S., Sekretess i allmän verksamhet, 5 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2013, s.24 f.

41 Bohlin, A., Offentlighetsprincipen, 9 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2015, s. 185 f.

42 Holstad, S., Sekretess i allmän verksamhet, 5 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2013, s. 21. Brott mot tystnads- plikten aktualiserades till exempel i Svea hovrätts avgörande den 14 september 2016 i mål nr B 11106-15.

43 Bring, T. & Diesen, C., Förundersökning, 4 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2009, s. 568. Se till exempel 35 kap. 1 § OSL där sekretess kan gälla för endast en uppgift om en enskild, jämfört med sekretess för alla uppgifter i ett ärende enligt 35 kap. 23 § OSL.

45 Holstad, S., Sekretess i allmän verksamhet, 5 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2013, s. 26.

(18)

13 skaderekvisit. Gemensamt för de båda är att det ska föreligga risk för skada eller men för ett enskilt eller allmänt intresse för att sekretess ska gälla. Med skada avses i denna mening främst ekonomisk skada. Begreppet men har fått en mer vidsträckt betydelse än begreppet skada och innefattar situationer när personer blir föremål för andras missaktning. Detta innebär således att omfattningen av bestämmelsen ändras i takt med de rådande samhällsuppfattningarna om vad som är klandervärt.⁴⁶

För uppgifter av känslig art används det som kallas omvänt skaderekvisit. Det innebär att det måste stå klart att det intresse som ska skyddas av bestämmelsen inte lider skada eller men till följd av att uppgiften lämnas ut. Huvudregeln vid denna typ av skaderekvisit är sekretess. Vid bedömningen av om en uppgift kan lämnas ut har den tjänsteman som utför prövningen ett begränsat utrymme till att på egen hand avgöra om sekretess ska gälla eller inte. Han eller hon behöver ofta tillgång till mer information om vem som begär uppgiften utlämnad och för vilket syfte. Detta är en särreglering i förhållande till huvudregeln om efterforskandeförbud som återfinns i 2 kap. 14 § tredje stycket TF.⁴⁷

För mindre känsliga uppgifter används motsatsvis ett rakt skaderekvisit. Det innebär att sekretess gäller om det kan antas att skyddsobjektet lider skada eller men av att uppgiften lämnas ut. Huvudregeln vid denna typ av skaderekvisit är offentlighet.⁴⁸ Vid bedömningen av om sekretess ska gälla eller inte räcker det vanligtvis med att den som prövar frågan undersöker om uppgiften typiskt sett är harmlös – någon individuell prövning behöver som huvudregel inte företas.⁴⁹ Det kan dock vara nödvändigt att göra undantag från denna ordning om den tjänsteman som genomför prövningen anser att det föreligger särskild anledning för en mer omfattande prövning.⁵⁰

Vissa bestämmelser är utformade med ett kvalificerat skaderekvisit. Det innebär att uppgifterna endast i undantagsfall kan beläggas med sekretess. Denna typ av kvalificering kan gälla såväl raka som omvända skaderekvisit.⁵¹ Kvalifikationen av skaderekvisiten försvagar således sekretessen.

46 Prop. 1979/80:2 Del A s. 83 och prop. 2008/09:150 s. 349.

47 Prop. 2008/09:150 s. 349.

48 Prop. 2008/09:150 s. 348.

50 Se till exempel RÅ 1981 2:34.

51 Se till exempel 22 kap. 1 § OSL för kvalificering av ett rakt skaderekvisit jämfört med 39 kap. 3 § andra stycket andra meningen OSL för kvalificering av ett omvänt skaderekvisit.

(19)

14 Det finns även sekretessbestämmelser som inte innehåller något skaderekvisit.⁵² För uppgifter som skyddas enligt sådana bestämmelser gäller det som brukar kallas absolut sekretess.

Sekretessen är absolut i den meningen att ingen skadeprövning ska företas men i praktiken kan dock undantag göras som medför att sekretess bryts, om det krävs enligt lag.⁵³ De uppgifter som de facto är underkastade absolut sekretess är endast vissa uppgifter som andra stater lämnat till en svensk myndighet, se till exempel 30 kap. 7 § OSL^.⁵⁴

3.1.3.3 Räckvidd

Hur långt sekretessen sträcker sig beror på utformningen av bestämmelsen som grundar denna.

Området som omfattas av en bestämmelse kallas det primära sekretessområdet. För vissa typer av uppgifter krävs att sekretess gäller i hela den allmänna verksamheten. Sådan sekretess gäller bland annat för försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL och sekretess för personuppgifter enligt 21 kap. 1 § OSL. Det primära sekretessområdet för en sådan bestämmelse är således alla platser inom den offentliga förvaltningen där en sådan uppgift förekommer.

För andra typer av uppgifter, som inte är lika känsliga, ser utformningen av sekretess- bestämmelsen annorlunda ut. Det är inte ovanligt att en paragraf är utformad på så sätt att den direkt pekar ut var sekretess ska gälla och för vilken uppgift.⁵⁵ Räckvidden för sekretess enligt en sådan bestämmelse är således begränsad till en verksamhet av ett visst slag. Det primära sekretessområdet är i sådana fall betydligt snävare än det för en generell bestämmelse likt 21 kap. 1 § OSL. För att en uppgift ska skyddas utanför det primära skyddsområdet krävs att det finns en regel om överföring av sekretess.⁵⁶

3.1.4 Överföring av sekretess

Myndigheter ska i görligaste mån hjälpa varandra enligt 6 § förvaltningslagen (FL). För att ett sådant arbete ska fungera effektivt krävs att det finns regler som gör det möjligt för myndigheter att dela handlingar, även om de är belagda med sekretess. Trots regeln i 6 § FL är huvudregeln att sekretess gäller mellan myndigheter och självständiga grenar inom samma myndighet, 2 kap. 8 § TF. Det har därför införts en bestämmelse i 6 kap. 5 § OSL som föreskriver att myndighet ska lämna annan uppgift den förfogar över om en annan myndighet begär det.

52 Se till exempel 40 kap. 28 § OSL om uppgifter som lämnas till notarius publicus.

53 Se till exempel 10 kap. 28 § OSL.

55 Se för exempel 25 kap. 1 § OSL.

56 Bohlin, A., Offentlighetsprincipen, 9 u., Nordstedts Juridik, Stockholm, 2015, s. 202 f.

(20)

15 Rättigheten är dock inte undantagslös utan den kan begränsas enligt andra regler om sekretess.

Detta återknyter till huvudregeln i 8 kap. 1 § OSL.⁵⁷

Så som nämnts är det inte ovanligt att en sekretessbestämmelses primära område är begränsat till en uppgift i en viss verksamhet. Reglerna om överföring av sekretess är därför nödvändiga för att en uppgift ska vara fortsatt skyddad när en annan myndighet tar del av den. Någon allmän regel om att sekretess följer en viss uppgift finns inte, även om det finns undantag för den typ av uppgifter som skyddas i all typ av verksamhet.⁵⁸ Av 11 kap. OSL framgår att det finns sju undantag från huvudregeln om att sekretess inte följer en uppgift. Detta gäller bland annat uppgifter som överförs till en tillsynsmyndighet och uppgifter som överförs för forskningsändamål.⁵⁹

11 kap. OSL innehåller regler om överföring av sekretess till annan myndighet än den som omfattas av det primära sekretessområdet enligt bestämmelsen. Kapitlet blir därför tillämpligt när en myndighet överför en uppgift till en annan myndighet eller till en självständig verksamhetsgren.⁶⁰ Om det finns en regel om överföring av sekretess är uppgiften skyddad av en sekundär sekretessregel.

3.1.5 Konkurrens mellan sekretessbestämmelser

En uppgift kan vara skyddad av flera bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Dessa bestämmelser kan vara utformade med olika typer av skaderekvisit och/eller vara primär- eller sekundärbestämmelser. Skyddet för uppgifter kan därför variera beroende på vilken regel som är tillämplig. I 7 kap. 3 § OSL har intagits en bestämmelse som reglerar konkurrensen mellan två eller flera bestämmelser. Där framgår att huvudregeln är att den bestämmelse som medför sekretess ska ges företräde, oavsett om det är en primär eller sekundär bestämmelse.⁶¹ Det finns dock undantag från denna regel i 11 kap. 8 § OSL. Där stadgas att för vissa sekretessregler ska primärbestämmelsen alltid ges företräde, även om den ger ett svagare skydd än vad en sekundär regel skulle ha givit. Ett exempel på detta är bestämmelsen i 35 kap. 1 § OSL för personuppgifter i en förundersökning. Regeln i 35 kap. 1 § OSL ska ges företräde, även om till

57 Holstad, S., Sekretess i allmän verksamhet, 5 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2013, s. 37 f.

58 Se mer om dessa uppgifter i kap. 3.1.3.3.

59 Se till exempel 11 kap. 1-3 §§ OSL.

60 Holstad, S., Sekretess i allmän verksamhet, 5 u., Nordstedts juridik, Stockholm, 2013, s. 37 f. Jfr 8 kap. 2 § OSL.

61 Prop. 2008/09:150 s. 286 och Ahlström, K., Lexino – djupa lagkommentarer till offentlighets- och sekretesslag (2009:400), 7 kap. 3 § OSL, Karnov, 2016-11-19.

(21)

16 exempel sekretess för personuppgifter enligt 21 kap. 1 § OSL skulle innebära ett starkare skydd.⁶²

3.2 Sekretess för personuppgifter i offentlig förvaltning

Merparten av de handlingar som förekommer hos myndigheter går att koppla till enskilda och de innehåller inte sällan uppgifter om enskilda som kan vara känsliga och behöva skyddas av sekretess. Så som har visats ovan kan personuppgifter i myndigheters register utgöra allmänna handlingar.⁶³ För att sådana uppgifter inte ska spridas, till skada eller men för enskilda, krävs således att dessa kan skyddas med sekretess. Att enskildas personliga och ekonomiska förhållanden är ett intresse som kan skyddas av sekretess framgår av punkt 6 i 2 kap. 2 § TF.

3.2.1 Grundläggande skydd för personuppgifter

Det finns ett grundläggande skydd för känsliga personuppgifter i offentlig verksamhet i 21 kap. 1 § OSL. Bestämmelsen är generellt utformad vilket innebär att sekretess gäller för sådana uppgifter oavsett i vilken verksamhet de förekommer. Detta utgör således ett undantag från huvudregeln om att sekretess inte följer uppgiften. 21 kap. OSL kompletteras av en rad kapitel som specificerar sekretess för personuppgifter i ett antal verksamheter.⁶⁴

Av 21 kap. 1 § OSL framgår vilken typ av uppgifter som skyddas av bestämmelsen. Det är till exempel uppgifter om sjukdomar, sexuell läggning, missbruk och liknande uppgifter vars röj- ande kan leda till andras missaktning. Bestämmelsens motsvarighet i 7 kap. 1 § SekrL har även grundat sekretess för målsägandes namn i brottmål av känslig art, dock inte mot den miss- tänkte.⁶⁵ 21 kap. 1 § OSL har ett primärt sekretessområde som sträcker sig över hela den offentliga förvaltningen. Bestämmelsen har därför utformats med ett kvalificerat skaderekvisit med presumtion för offentlighet eftersom sekretessen annars riskerar att bli för omfattande.⁶⁶ Vid kollision med en annan sekretessbestämmelse enligt offentlighets- och sekretesslagen ska den bestämmelse gälla som ger den enskilde bäst skydd vilket framgår av 7 kap. 3 § OSL.

Undantag från denna princip finns dock enligt 11 kap. 8 § OSL.⁶⁷

62 Se närmare kap. 3.2.1 om sekretess för personuppgifter enligt 21 kap. 1 § OSL.

63 Se ovan kap. 2.1 om vad som är en handling i tryckfrihetsförordningens mening.

64 Se 22-40 kap. OSL.

65 Sekretess enligt nämnda bestämmelse har gjorts gällande gentemot allmänheten, dock inte mot den misstänkte.

Se regeringens lagrådsremiss Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden, s. 17 samt SOU 2008:93 s. 130 f. och Svea hovrätts avgöranden den 21 augusti 2007 i mål nr B 5007-07 och den 29 april 2008 i mål nr B 2046-08.

66 Bohlin, A., Offentlighetsprincipen, 9 u., Nordstedts Juridik, Stockholm, 2015, s. 207.

67 Se ovan kap. 3.1.5 om konkurrens mellan sekretessbestämmelser.

(22)

17 För förföljda personers kontaktuppgifter finns ett starkare skydd enligt 21 kap. 3 § OSL. För att sekretess ska gälla för sådana uppgifter krävs att det föreligger en särskild anledning att anta att personen kommer att utsättas för våld eller allvarligt men om uppgiften röjs. Namn och identitetsuppgifter kan dock inte undanhållas med stöd av denna bestämmelse.⁶⁸

3.2.2 Personuppgifter i folkbokföringen

Uppgifter i folkbokföringen hos Skatteverket är ett exempel på ett register som förs fortlöpande hos en myndighet i och med att uppgifter tillkommer och försvinner ur folkbokföringsdata- basen. Syftet med detta register är delvis att enskilda ska kunna få sina rättigheter och skyldig- heter gentemot samhället tillgodosedda, delvis att samhället ska kunna tillskansa sig information om enskilda. Det är från folkbokföringen som flertalet samhällsaktörer får sin information om enskilda och det är därför viktigt att informationen är korrekt.⁶⁹ Med anledning av att flertalet samhällsaktörer hämtar information om enskilda från folkbokföringsdatabasen krävs att känsliga personuppgifter kan skyddas så att ingen enskild lider skada eller men av att uppgifter lämnas ut.

För personuppgifter i folkbokföringen och andra liknande register råder som huvudregel offentlighet.⁷⁰ För att information i folkbokföringen ska skyddas av sekretess krävs att det finns en regel i offentlighets- och sekretesslagen som medger det. Sekretess för uppgifter i folkbokföringen regleras i 22 kap. OSL. Uppgifter som skyddas enligt detta kapitel är sådana som i hög utsträckning förekommer hos ett flertal myndigheter och skyddet kan således variera beroende på vilken myndighet som handhar uppgiften.⁷¹

Vilka uppgifter som ska ingå i folkbokföringen framgår av 1 § folkbokföringslagen (1991:481) som hänvisar till 2 kap. 3 § lag (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Uppgifter som ska framgå av folkbokföringen är till exempel namn, personnummer, födelseort, medborgarskap och civilstånd.

68 Prop. 2016/17: 68 s. 75.

69 SOU 2009:75 del 1 s. 118 f.

70 Detta framgår av de grundläggande reglerna om handlingsoffentlighet samt indirekt genom formuleringen av 22 kap. 1 § OSL som reglerar sekretess för uppgifter i folkbokföringen, se Lundgren, L., lagkommentar till offentlighets- och sekretesslag (2009:400), 22 kap. 1 § OSL, Karnov.

71 Bohlin, A., Offentlighetsprincipen, 9 u., Nordstedts Juridik, Stockholm, 2015, s. 208.

(23)

18 Skyddet för personuppgifter i folkbokföringen är tämligen svagt och i vissa fall finns det behov av att skydda en till synes harmlös uppgift, exempelvis en adress. I dessa situationer finns det möjlighet för den enskilde att ansöka om ytterligare åtgärder för att skydda sina personuppgifter.⁷²

3.2.2.1 Sekretessmarkering

Att en myndighet kan införa en sekretessmarkering för vissa uppgifter framgår av 5 kap. 5 § OSL. En sekretessmarkering får bara införas när det finns stöd för sekretess enligt en annan bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen eftersom 2 kap. 16 § TF kräver lagstöd för att en myndighet ska få införa en särskild anteckning om sekretess på en handling.⁷³ Om en sekretessmarkering beviljas införs en markering vid uppgiften vilket innebär en varning om att uppgifterna inte får lämnas ut utan att en noggrann kontroll genomförs och/eller att tillstånd ges.⁷⁴ Prövningen vid en sekretessmarkering innebär till exempel att en annars slentrianmässig prövning av ett rakt skaderekvisit blir mer omfattande och anpassad efter de förhållanden som föreligger i det enskilda fallet. Vid en sådan prövning granskas materialet som använts som underlag vid införandet av sekretessmarkeringen och detta vägs sedan mot det intresse som den som begär uppgiften utlämnad har av att få ta del av informationen. En ny prövning ska företas varje gång någon begär en handling utlämnad.⁷⁵ En sekretessmarkering hindrar inte att rättsvårdande instanser eller andra myndigheter från att, vid behov, ta del av uppgifter om en person.⁷⁶

För personuppgifter används främst 22 kap. 1 § OSL.⁷⁷ Av markeringen går inte utläsa vilken uppgift från folkbokföringen som eventuellt ska skyddas utan det kan röra allt från ett nytt namn till en adress eller ett personnummer. När en sekretessmarkering införts informerar Skatteverket andra myndigheter om detta, men det finns ingen skyldighet för myndigheter att kontrollera om det föreligger en sekretessmarkering för personuppgifter i folkbokföringsdatabasen. Det finns inga formella krav för att beviljas denna typ av skydd, men i de flesta fall krävs intyg från polis eller åklagare eftersom det bör finnas ett konkret hot mot personen för att en sekretessmarkering ska införas.

73 Prop. 1975/76:160 s. 209 f.

74 Prop. 2008/09:150 s. 314.

75 Prop. 2008/09:150 s. 300.

76 Skatteverkets informationssida om skyddade personuppgifter under rubriken Sekretessmarkering.

77 SOU 2009:75 s. 408.

(24)

19 3.2.2.2 Kvarskrivning

Kvarskrivning är ett särskilt skydd för en persons adressuppgifter när det finns särskilda skäl att anta att en person kommer att utsättas för brott, förföljelser eller andra allvarliga trakasserier enligt 16 § folkbokföringslagen. Förutsättningarna för att beviljas kvarskrivning är i princip desamma som ska vara uppfyllda för att någon ska beviljas kontaktförbud enligt lag (1988:688) om kontaktförbud. Att bli kvarskriven innebär att en persons nya adress inte antecknas i folkbokföringsregistret utan att det istället står ”hos kommunen skriven” samt en adress till det skattekontor som handhar ärendet. Den verkliga adressen förvaras fysiskt hos en handläggare som manuellt skickar posten vidare till personen som är kvarskriven. Andra myndigheter informeras om att någon är kvarskriven genom ett meddelande om att personen har skyddade personuppgifter samt en hänvisning till det i ärendet aktuella skattekontoret. Kvarskrivning kan, för att uppnå ett starkare skydd, kombineras med en sekretessmarkering.⁷⁸ Ärenden gällande kvarskrivning är skyddade med ett omvänt skaderekvisit med en presumtion för sekretess, 22 kap. 2 § OSL.

3.2.2.3 Fingerade personuppgifter

När en person utsätts för ett allvarligt hot kan den få en ny identitet – ett nytt namn och ett nytt personnummer. Ansökan om att få fingerade personuppgifter görs hos polismyndigheten och av den person som har ett behov av att skyddas enligt 1-2 §§ lag (1991:483) om fingerade personuppgifter. I folkbokföringen framgår inte att det rör sig om fingerade personuppgifter eftersom det skulle motverka syftet med åtgärden. Det finns alltså ingen koppling mellan de gamla och de nya personuppgifterna. Om man blir beviljad fingerade personuppgifter raderas den gamla identiteten från folkbokföringen.⁷⁹ Likt kvarskrivning är ärenden gällande fingerade personuppgifter skyddade med ett omvänt skaderekvisit med en presumtion för sekretess, 22 kap. 2 § OSL.

3.2.2.4 Kvalificerade skyddsidentiteter

För vissa tjänstemän vid Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten finns ytterligare ett typ av skydd för den egna identiteten. Enligt lag (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter kan en tjänsteman vid en av de ovan nämnda myndigheterna erhålla en kvalificerad skyddsidentitet. Det innebär att fabricerade personuppgifter, istället för personens egentliga identitetsuppgifter, intas i en mängd olika register. Även förekomsten i vissa register

78 Skatteverkets informationssida om skyddade personuppgifter under rubriken Kvarskrivning.

(25)

20 kan vara fabricerad. Syftet med denna reglering är att poliser och andra som omfattas av den ska kunna verka effektivt i sitt brottsbekämpande arbete utan risk för hot eller våld mot den egna personen eller mot någon närstående. På grund av detta tillåts tjänstemännen att vittna under den skyddade identiteten. För att identiteten inte ska avslöjas under huvudförhandlingen har ett frågeförbud införts i 36 kap. 5 § RB, vilket innebär att frågor som rör den egentliga identiteten inte får ställas. Innebörden av detta blir indirekt att de uttalar sig så som anonyma vittnen.⁸⁰ Den som vittnar under en kvalificerad skyddsidentitet måste dock informera rätten om att han eller hon vittnar under en sådan, 36 kap. 10 § RB.

3.3 Sekretess under förundersökning

3.3.1 Allmänt om sekretess under förundersökning

När Polis- och Åklagarmyndigheten utreder brott behöver de få tillgång till en rad personuppgifter. Båda dessa aktörer nyttjar Skatteverkets folkbokföringsdatabas genom de ärende- system där all information som finns i ett ärende samlas. Detta får till följd att uppgifter om involverade personer uppdateras i takt med att uppgifter hos Skatteverket uppdateras. En förundersökning är en utredning som inleds när det finns anledning att anta att ett brott som faller under allmänt åtal har begåtts, 23 kap. 1 § RB. Material i en sådan är, likt annat material som uppfyller kraven i 2 kap. TF, allmänna handlingar och kan på begäran lämnas ut om det inte föreligger sekretess. Handlingar som skapas hos myndigheten, till exempel förhör eller tillgångsutredningar, blir allmänna vid slutdelgivningen enligt 2 kap. 7 § TF genom att de då expedieras. Handlingar som inkommer till Polis- eller Åklagarmyndigheten blir allmänna enligt 2 kap. 6 § TF. Det ska nämnas att dessa myndigheter i detta sammanhang är att se som två separata myndigheter, oavsett om åklagaren är förundersökningsledare eller inte.⁸¹ Detta får till följd att handlingar som skickas mellan de två myndigheterna blir allmänna om de skickas dem emellan, förutsatt att inget undantag i 2 kap. 8-11 §§ TF är tillämpligt.⁸²

Sekretess gäller generellt för vissa uppgifter till förmån för det allmänna under en pågående förundersökning, 18 kap. 1 § OSL. Regeln gäller främst polis och åklagare men är även tillämplig på andra verksamheter som nämns i paragrafen.⁸³ Sekretessbestämmelsen innehåller ett rakt skaderekvisit med presumtion för offentlighet. Uppgifter får därmed bara beläggas med

80 För anonyma vittnens förenlighet med svensk rätt, och specifikt med Europakonventionen, se kap. 6 och 7.

82 RÅ 1987 not. 273. Se även RÅ 1991 not. 420 och RÅ 1994 not. 201.

(26)

21 sekretess om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder kan motverkas eller om verksamheten skadas.⁸⁴

3.3.2 Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden

Vid en brottsutredning samlar den utredande myndigheten en rad personuppgifter i det system som används vid upprättandet av en förundersökning.⁸⁵ En del uppgifter om enskilda är känsliga och kan således behöva skyddas av sekretess. I 35 kap. 1 § OSL finns en regel som specifikt gäller personuppgifter i en förundersökning. Regeln motsvarar den allmänna regeln om skydd för uppgifter i 18 kap. 1 § OSL men ges företräde som lex specialis. Uppgifter om personliga förhållanden i verksamhet hos polis och åklagare omfattas även av bestämmelsen i 21 kap. 1 § OSL. I en förundersökning ges dock 35 kap. 1 § OSL företräde framför såväl 18 kap. 1 § OSL som 21 kap. 1 § OSL på grund av undantagsregeln i 11 kap. 8 § OSL.⁸⁶ På så sätt blir 35 kap. 1 § OSL tillämplig även om en sekundär bestämmelse skulle ge den enskilde bättre skydd.⁸⁷ Trots att polis och åklagare är att se som skilda myndigheter vid en brottsutredning behövs ingen regel om överföring av sekretess för att uppgifter om en person ska vara skyddade, regeln i 35 kap. 1 § OSL är nämligen utformad så att den omfattar sekretess i hela den allmänna verksamheten.

För sekretess under en pågående förundersökning blir främst 35 kap. 1 § första stycket första punkten OSL intressant eftersom den reglerar sekretess för uppgift om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Såväl en fysisk som en juridisk person utgör en enskild enligt bestämmelsen. En juridisk person kan dock inte tillskrivas några personliga förhållanden varför främst ekonomiska förhållanden aktualiseras för denna.⁸⁸ Bestämmelsen innehåller ett omvänt skaderekvisit med presumtion för sekretess. Sådana uppgifter kan således endast lämnas ut om det står klart att den enskilde, eller någon närstående, inte lider skada eller men till följd av att uppgiften lämnas ut. Skyddet för enskilda i brottsutredningar har således stärkts i och med införandet av den nya offentlighets- och sekretesslagen.⁸⁹

84 Tansjö, A., Geijer, U. och Lenborg, E., lagkommentar till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 18 kap. 1 § OSL, Zeteo, 2016-11-08.

85 Såväl Polismyndigheten som Åklagarmyndigheten använder system som är kopplade till Skatteverkets persontjänstklient som hämtar uppgifter ur folkbokföringsdatabasen.

86 Detta framgår av 7 kap. 3 § och 11 kap. 8 § OSL samt prop. 2008/09:150 s. 369. Jfr Bohlin, A., Offentlighets- principen, 9 u., Nordstedts Juridik, Stockholm, 2015, s. 207 f.

87 Se ovan kap. 3.1.5 om konkurrens mellan sekretessbestämmelser.

89 Jfr 9 kap. 17 § SekrL där motsvarande bestämmelse var utformad med ett rakt skaderekvisit.