LINNÈUNIVERSITET EKONOMIHÖGSKOLAN
Likheter och skillnader i Växjö Kommun
verksamhetsstyrning
– en jämförande fallstudie mellan två verksamheter
Kandidatuppsats i företagsekonomi Ekonomistyrning, 2FE 90E, VT 2012
Författare: Krystyna Hjorth
Handledare: Magnus Willesson
Examinator: Christopher von Koch
FÖRORD
Arbetet med uppsatsen har gett mig möjligheten att fördjupa mina kunskaper om hur Växjö kommun styr sina verksamheter samt kunskaper att det faktiskt är möjlig att i en organisation ha olika styrmodeller.
Jag vill tacka de personer som jag har fått intervjua och som har bidragit till att uppsatsen kunde slutföras.
Växjö den 16-05-2012
Krystyna Hjorth
SAMMANFATTNING
Under de sista 40 åren har den offentliga sektorn genomgått stora förändringar.
Kommunallagen ändrades så att kommuner ska koncentrera sig på god ekonomisk hushållning och fokusera på långsiktighet i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen. Budget och ekonomistyrning har ersatts av målstyrning som leder till betydande effektiviseringar.
Under 1990- talet kommer balanserade styrkort som kan komplettera de finansiella värdena med icke finansiella. Styrkortet ska fungera som en metod för organisationen och implementera nya mätetal rörande vision och strategi. Utvecklingen har gått mot ytterligare decentralisering i kommunerna under 1990 – talet och 2000 – talet. Med decentralisering och avreglering skulle ansvaret flyttas närmare lärarna. Kommunerna fick helhetsansvar för skolans verksamhet, styra, följa upp, kontrollera och utveckla verksamheten utifrån nationellt fastställda mål.
Staten har behållit kontrollverksamhet, uppföljning och utvärdering. Staten på olika sätt styr och kontrollerar kommunerna.
I uppsatsen genomförts fallstudie i två kommunala verksamheter, där den ena – Skol- och barnomsorgen har målstyrning och den andra Omsorgen balanserade styrning som sin styrmodell vilken varit väl förankrat i enlighet med den teoretiska referensen.
1 INLEDNING... 6
1.1BAKGRUND... 6
1.2PROBLEMDISKUSSION... 8
1.2.1 Problemformulering... 9
1.3SYFTE... 9
1.4AVGRÄNSNING: ... 9
1.5DISPOSITION... 10
2 METOD... 11
2.1FORSKNINGSINSATS... 11
2.1.1 Deduktiv/Induktiv metod ... 11
2.2DATAINSAMLING... 11
2.2.1 Kvalitativ/Kvantitativ ansats... 12
2.2.2 Primär – och sekundärdata... 12
2.3SKRIFTLIGA KÄLLOR... 12
2.3.1 Litteratursökning... 13
2.4FALLSTUDIE... 13
2.4.1 Intervjuer ... 14
2.4.2 Tillvägagångssätt ... 15
2.5VALIDITET... 16
2.6RELIABILITETEN... 17
3 TEORI SKOL – OCH BARNOMSORG ... 18
3.1 STYRSYSTEMET I SKOL– OCH BARNOMSORG ... 18
3.2MÅL- OCH RESULTATSTYRNING... 19
3.3STYRNING OCH KONTROLL... 20
3.3.1 Uppföljning och utvärdering... 20
3.3.2 Kvalitetsredovisning ... 21
3.3.3 Kompetensutveckling/Lärande ... 21
3.4SKOLANS AKTÖRER POLITIKER, FÖRVALTNING, REKTOR, LÄRARE... 22
3.4.1 Kommunikation mellan förvaltningen, rektorerna och lärarna... 22
3.4.2 Rektor ... 23
3.4.3 Lärare... 24
3.5BENCHMARKNING... 24
3.6SKOL- OCH BARNOMSORGSSTYRMODELL... 25
4 EMPIRI SKOL- OCH BARNOMSORG ... 27
4.1 STYRSYSTEMET I SKOL– OCH BARNOMSORGEN ... 27
4.2MÅL - OCH MÅLFORMULERING ...27
4.3STYRNING OCH KONTROLL ...29
4.3.1 Uppföljning och utvärdering... 30
4.3.2 Kvalitetsredovisning ... 31
4.3.3 Kompetensutveckling/Lärande ... 32
4.3.4 Medarbetarsamtal ... 32
4.3.5 Mätning... 33
4.3.6 Budget och intern kontroll ... 34
4.4SKOLANS AKTÖRER POLITIKER, FÖRVALTNING, REKTOR, LÄRARE... 35
4.4.1 Kommunikation mellan förvaltningschef, rektorerna och lärarna ... 35
4.4.2 Rektor ... 37
4.4.3 Lärare... 38
4.4.4 Föräldrar, Näringslivet och kommunmedborgarna ... 39
5 ANALYS ... 40
5.1ANALYSSKOL–OCHBARNOMSORG ... 40
5.2STYRNING OCH KONTROLL I SKOL – OCH BARNOMSORG... 45
5.2.1 Mätning, uppföljning och utvärdering ... 45
5.3SKOLANS AKTÖRER POLITIKER, FÖRVALTNING, REKTOR, LÄRARE... 48
5.4BENCHMARKNING... 49
5.5PLANERING OCH UTVECKLING... 50
6 TEORI OMSORG... 51
6.1DET BALANSERADE STYRKORT... 51
6.2 Implementering... 52
6.3 Efter implementering ... 56
6.3.1 Kundperspektivet... 56
6.3.2 Processperspektivet – det interna perspektivet ... 57
6.3.3 Det finansiella perspektivet ... 57
6.3.4 Återkoppling och lärande... 58
6.4STYRKORTET I OFFENTLIG VERKSAMHET... 59
6.4.1 Utveckling av styrning... 60
6.5SAMMANLÄNKNING AV STYRKORTETS MÅL... 60
6.6KRITIK MOT STYRKORTET... 62
6.7STYRKORTET I VÄXJÖ KOMMUN... 62
6.7.1 BSc den nya styrmodellen ... 64
6.7.2 Utformandet av Balanserade styrkortet... 64
6 7.2.1 Verksamhetsplan... 64
6.8PLANERING OCH UPPFÖLJNINGSMODELLEN... 68
7 EMPIRI I OMSORGSFÖRVALTNINGEN... 69
7.1BSC DEN NYA STYRMODELLEN... 69
7.2 Styrmodellens implementering ... 70
7.3 Efter implementering ... 71
7.3.1 Kundperspektivet... 71
7.3.2 Processperspektivet/- det interna perspektivet ... 74
7.3.3 Det finansiella perspektivet ... 74
7.3.4 Återkoppling och lärande... 75
7.4PLANERING OCH UPPFÖLJNINGSMODELLEN I OMSORGEN... 75
7.4.1 Benchmarkning i Växjö kommun... 77
8 ANALYS OMSORG ... 79
8.1IMPLEMENTERING... 79
8.2EFTER IMPLEMENTERING... 83
8.2.1 Kundperspektiv/de vi är för ... 83
8.2.2 Medarbetar, utveckling, lärande ... 83
8.2.3 Processperspektivet/Det vi gör för de vi är till för... 84
8.2.4 Återkoppling och lärande... 85
8.2.5 Ekonomi... 85
8.3PLANERING OCH UPPFÖLJNINGSMODELLEN I OMSORGEN... 86
9 JÄMFÖRELSE ... 88
10 SLUTSATSER... 96
11 LITTERATUR ... 101
1 INLEDNING
I detta kapitel beskrivs bakgrunden till varför detta ämne valdes. Kapitlet inleds med en bakgrund och en problemdiskussion, som leder fram till problemformulering och syfte, avgränsning samt avslutas med studiens disposition.
__________________________________________________________________________
1.1 Bakgrund
Enligt Finansdepartementet rapport den ekonomiska sanningen är att välfärden i framtiden kommer att kräva en ökade andel av samhällets produktion. Med trycket på ökande uppgifter i sikte är det viktigt att resurser som satsas på offentliga ändamål används så effektivt och produktivt som möjligt. Utveckling av välfärdssamhället kommer att grunda sig på hur effektiva de offentliga verksamheterna är (Finansdepartementet 2006:2). Beträffande finansieringen är grundtanken för svenska kommuner att de beskattar sina invånare för att finansiera de tjänster de erbjuder dem. I takt med att välfärdsstaten byggdes ut och
kommunerna fick utökade uppgifter, så har staten med olika typer av bidrag kompletterat kommunernas intäkter. Idag finansieras ungefär 15 % av kommunernas kostnader med statsbidrag. Sedan början av 90-talet rör det sig huvudsakligen om generella statsbidrag, dvs.
alla pengar i en påse (PM från Sveriges kommuner och lansting sept. 2005:9).
Juridiskt sett utgör kommuner och landsting idag en homogen grupp av aktörer som har tillgång till ungefär samma uppgiftskatalog genom att de utgör en och samma aktör dvs. deras
kompetens bestäms genom deras egenskap av att vara kommun respektive landsting.
Kommuner och landsting har tilldelats olika uppgifter i olika lagar. Med uppgifter avses alltså huvudansvar att se till att ”tjänsten” utförs, och skall inte förväxlas med möjligheten att låta annan utföra den, dvs. entreprenad/upphandling. Deras uppgiftskatalog kan sägas vara symmetrisk, lika för alla. Lessebo kommun skall svara för äldreomsorg på samma sätt som Växjö kommun skall göra det enligt de bestämmelser som gäller i Socialtjänstlagen (SoL).
Omfattningen av äldreomsorgen kan dock variera inom ramen för den tvingande lägsta nivå som lagstiftningen stadgar (PM från Sveriges kommuner och lansting sept. 2005:9).
Inom socialtjänsten finns en mängd olika omständigheter som medverkar till att kommunerna önskar en rad skilda förändringar och förenklingar/förbättringar. Problematiken är extra aktuell just inom denna sektor med tanke på de ökade kostnaderna förorsakade av hög arbetslöshet och sjukskrivningsnivå hos den lokala befolkningen och de egna medarbetarna.
Problemen skärps ytterligare genom ökade eller varaktiga ekonomiska underskott i en stor del av kommunerna samt en av arbetsmängd alltmer pressad personal. Kommunerna hamnar i ett
mycket svårt läge eftersom orsakerna till de ökade problemen oftast kommer utifrån i form av generella samhällsförändringar, vilket kommunerna skall klara samtidigt med mycket tuffa besparingsbeting beslutade av främst regering och Riksdag (Statens Detaljstyrning ur
kommunalt perspektiv 2005:2). Av PM från Sveriges kommuner och landsting utläses att den 1 december 2004 ändrades kommunallagen och detta innebär att kommuner ska koncentrera sig på en god ekonomisk hushållning och fokusera på långsiktigheten i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen. Tidigare behövde kommuner bara koncentrera sig på den ekonomiska planeringen men den nya lagen ställer krav på att budgeten ska innehålla både finansiella mål samt mål och riktlinjer för verksamheten. De uppsatta målen bör följas upp kontinuerligt och utvärderas i delårsrapporten och årsredovisningen (PM från Sveriges kommuner och lansting sept. 2005:9). Tre kategorier av kommunalt ansvar identifieras – egenansvar, verksamhetsansvar och utföraransvar – med varierande grad av statlig styrning.
Utifrån fem nationella värden – demokrati, samhällsekonomisk stabilitet, rättssäkerhet, effektivitet och likvärdighet – diskuteras lämpliga val av styrmedel med hänsyn till den kommunala självstyrelsen (Statens Detaljstyrning ur kommunalt perspektiv 2006-06-16).
Samhällsekonomisk stabilitet måste beaktas beträffande verksamheten i kommuner och
landsting då man tar i anspråk en betydande andel av BNP genom den offentliga konsumtionen.
Beskattningsrätten och den höga graden av egenfinansiering ger kommuner och landsting ett stort ansvar som även omfattar samhällsekonomin i stort.
Allmänna spelregler om god ekonomisk hushållning och bestämmelser om ekonomi i balans bör därför betraktas som en rimlig begränsning av den kommunala självstyrelsen. Staten måste dessutom ta ansvar för såväl den samhälls- som kommunalekonomiska stabiliteten genom en ansvarsfull tillämpning av finansieringsprincipen (Statens Detaljstyrning ur kommunalt perspektiv 2006-06-16). De gamla formerna av budget och ekonomistyrning har redan ersätts av målstyrning i många organisationer. Svensson (1993) hävdar att idén med målstyrning innebär att effekterna för dem som verksamheten är till för sätts i centrum på alla nivåer och måldiskussionerna integreras i budget – och planeringsprocessen. De sammantagna
erfarenheterna visar att genomtänkt och systematisk utveckling av målstyrningsfilosofin leder till betydande effektiviseringar. (Svensson 1993, s. 9-12). Medan Rombach (1999) menar att målstyrning inte passar till decentraliserade organisationer utan den lämpar sig bättre till centraliserade organisationer. Målstyrning bygger på en annan logik än decentralisering, lokalt ansvar och erfarenhetsbaserat lärande. Framtagandet av målhierarki förutsätter en hierarkisk organisation med en tydlig och stabil ansvars- och befogenhetsfördelning. Målstyrning
förutsätter att de övergripande målen inte förändras under planperioden (Rombach 1999, s.101 – 102). Medan Montin (2004) menar att målstyrning, decentralisering är ofta inget annat än återupplivning av äldre idéer (Montin 2004, s. 124-125).
1.2 Problemdiskussion
Under de senaste 30 års period har kommunernas huvudproblem varit svårigheter att få
ekonomin att gå ihop och problemet har varit hur man skulle komma ur detta problem (Montin 2004, s. 42). År 1992 kom balanserade styrkortet för att komplettera de finansiella värdena med ickefinansiella och för att mäta prestationer i organisationer. Avsikten med balanserade
styrkortet var att styrkortet ska fungera som en metod för organisationer att lösa problem med nya mättermer rörande vision och strategi. Tanken med balanserade styrkortet var att klargöra och uppdatera strategier, kommunicera strategierna, koppla ihop delar, identifiera och lära för att utvärdera strategier (Montin 2004, s. 37-38). Under 1990-talet och 2000 – talet har skett ytterligare en decentralisering som skapat större effektivitet i form av bättre ekonomi samtidigt som staten har utökat sin kontrollverksamhet. Även om kommunerna betraktas som
självstyrande enheter har kommunerna i uppdraget att utföra en rad olika uppgifter som riksdagen ålagt dem (Montin 2004, s. 37). Staten på olika sätt styr och kontrollerar
kommunerna genom ett flertal former av statlig styrning, som finansiell styrning, regelstyrning, informationsstyrning och målstyrning (Montin 2004, s. 42). Regeringen och statliga
myndigheter utövar kontinuerlig tillsyn över en stor del av den kommunala verksamheten. Av Skolverkets hemsida framgår att staten har behållit styrningen över skolorna genom tillsyn från Skolverket som ansvarar för inspektion, uppföljning och utvärdering samt genom myndigheten för Skolutveckling, som stödjer den lokala verksamhetsutvecklingen (Skollag 1985:1100 http://www.skolverket.se.) Montin (2004) menar att Skolverkets roll som aktiv
tillsynsmyndighet har ökat under senare år (Montin 2004, s. 37).
Den statliga detaljregleringen har tilltagit sedan slutet av 1990 – talet framför allt i syfte att få kommunerna att prioritera vård, skola och omsorg (Montin 2004, s. 37). Målstyrning kallas den filosofi som varit vägledande under flera år. Den innefattar systematisk uppföljning,
utvärdering och annan form av tillsyn. För att kunna ge kommuninvånarna valuta för sina skattepengar gäller det att kommunerna verkligen effektiviserar sina verksamheter och mäter dem för att på detta sätt kunna bidra till att förbättra verksamheterna (Finansdepartementet 2006:2). Riksdagsbeslut från slutet av 1990 – talet ger vid handen att kommunernas ekonomi skulle vara i balans från och med år 2000 på så sätt att intäkter och kostnader skall ta ut
varandra (Montin 2004, s. 37). Enligt Rombach (1999) målstyrning bygger på antaganden: att mål kan ordnas hierarkiskt, att övergripande mål kan brytas ner till delmål samt att detta kan göras på olika mål oberoende av varandra och att abstrakta mål på högre hierarkiska nivån kan brytas ner till konkreta mätbara mål för lägre nivåer (Rombach 1999, s.97). Montin (2004) talar istället om tre olika sätt att se på arbetet med att skapa en hierarki av mål utifrån en eller flera övergripande mål (Montin 2004, s. 98). Bildberg (1999) talar om att mål - och
resultatstyrningen innebär en låg grad precision och resultatstyrningen är en högre grad av precision, vilken uppnås genom konkreta och mätbara utvärderingar och uppföljningar (Blidberg, K, Halden, E., Walin 2001, s.5)
1.2.1 Problemformulering
Utifrån ovanstående resonemang formuleras följande problem. Hur balanserade styrkortet fungerar i Omsorgen och hur målstyrning och resultatstyrning sker inom Skol- och
barnomsorgen inom Växjö kommun? Vem/Vilka formulerar och ansvarar för mål. Hur används balanserade styrkort inom den kommunala omsorgen och vad betyder balanserade styrkortet för ledning, medarbetare och omsorgstagare. Hur sätter kommunen mål för grundskolor och hur följs de upp? Är sättet att fastställa mål och mätmetoder på olika nivåer likartade eller finns det skillnader? Utifrån ovanstående frågor söker uppsatsen lösa problemen med
besvarandet av ovanstående frågor samt klarlägga skillnader och likheter mellan tillämpningen av de två olika styrmodellerna BSc och målstyrning samt besvara vilka konsekvenser de olika modellerna har för de inblandade - personal, elever och omsorgstagare.
1.3 Syfte
Syftet med uppsatsen är att studera målstyrning - och resultatstyrning i Skol –och
barnomsorgsförvaltningen och balanserat styrning i Omsorgsförvaltningen samt att utskilja skillnader, likheter och orsaker till dessa med en jämförelse om tillämpning och
resultatuppnåelse i de två verksamheterna.
1.4 Avgränsning:
Avgränsning som görs är att behandla styrmodeller endast i två kommunala förvaltningar: Skol –och barnomsorgen och Omsorgen med 2 450 anställda i var och en av dem. Det avses att endast undersöka kommunalledningen, förvaltningschefer i Skol – och barnomsorgen och Omsorgen, ekonomi och administrationschefer, distriktschefer i Omsorgen och rektorer i skolorna samt Vårdare och lärare. Dessa aktörer väljs, då de har det övergripande ansvaret för skolans och omsorgens utveckling och styrning.
1.5 Disposition
Uppsatsen disponeras enligt följande: Kapitel 1 Inledning. Kapitel 2 Redogörelse för metodval.
Kapitel 3 Teoretisk referensram för skolan. Kapitel 4 Empirisk referensram för skolan. Kapitel 5 Analys av insamlad information om Skol – och barnomsorg och dess mål – och
resultatstyrning. Kapitel 6 Teoretisk referensram för Omsorg. Kapitel 7 Empirisk referensram för Omsorgen. Kapitel 8 Analys av insamlad information om Växjö kommun och dess
balanserat styrkort (BSc) i Omsorg. Kapitel 9 Jämförelse mellan styrsystem i Omsorgen med styrsystemet i Skol – och barnomsorgen med mål – och resultatstyrning. Kapitel 10 Slutsatser.
2 METOD
I detta kapitel beskrivs vilken synsätt och vilka metoder som används i undersökningen, varför och hur tillvägagångssättet varit samt hur urval och materialinsamlingen gått till.
Kapitlet börjar med en beskrivning av deduktiv och induktiv metod, datainsamling, kvantitativ ansats, primär- sekundär data, intervjuer. Skriftliga källor: litteratursökning,
undersökningsstrategi, fallstudie, intervjufrågorna, tillvägagångssätt. Kapitlet avslutas med validitet, reliabilitet, analysmetod och jämförelsemetod.
____________________________________________________________________________
2.1 Forskningsinsats 2.1.1 Deduktiv/Induktiv metod
I denna studie har utgåtts från deduktiv argumentation dvs. från redan existerande teorier och med det tillvägagångssättet har man försökt utröna hur väl teorin överensstämmer med
verkligheten som jämförts med empiriska data med hjälp av intervjuerna med andra ord från det generella till det konkreta. Man utgår från de generella principerna och från dessa dras
slutsatser om enskilda händelser (Andersen 1998, s. 30-31). Rosengren och Arvidson anger två tillvägagångssätt utifrån vilka dras vetenskapliga slutsatser, nämligen deduktion och induktion, där man i den sistnämnda utgår från empiri för att sluta sig till generell kunskap om teori (Rosengren, K. & Arvidson 2005, s. 330-331).
Ett induktivt sätt bygger på ett antal fakta, idéer, händelser eller dylikt är lika i något avseende.
Man kan sammanfatta dem genom att använda ett substantiv som anknyter till det som de har gemensamt. Enligt Hörte (AR 98:24) används för att ordna och gruppera argument. (Hur man ge struktur åt rapporter och uppsatser http://pure.ltu.se/portal/files/1244486/AR9824.pdf)
2.2 Datainsamling
Vid intervjutillfällena har överlämnats till författaren rapporter, bokföringsdata, och prognoser i form av budget med verksamhetsplan samt omsorgsnämnden och omsorgsförvaltnings
verksamhetsplan och ytterligare ett omfattande broschyrmaterial gällande de två
förvaltningarna. Materialet och forskningsdata har studerats och i tillämpliga delar används som referensunderlag för den teoretiska delen i uppsatsen. Andersen (1998) skiljer på tre grupper av data. Den första är processdata, där hör t ex rapporter, den andra gruppen är t ex bokföringsdata som skapas i samband med registrering och styrning av exempelvis kommunens redovisningar, offentliga registerdata. Och den tredje gruppen är forskningsdata, data som samlats av andra forskare (Andersen 1998, s. 158). Det handlar om att välja olika insamlingstekniker som
kompletterar varandra och använda de typerna av data för utförlig redogörelse för
metodavvägning rörande både de kvalitativa och kvantitativa data (Andersen 1998, s. 158).
2.2.1 Kvalitativ/Kvantitativ ansats
Undersökningstekniken kvalitativa ansatsen med tillhörande analys – och tolkningstekniker valdes eftersom man genom intervjuer med berörda personer bäst tror sig kunna besvara
uppsatsens frågeställning och belysa dess syfte. Denna metod ger en klarare och ärligare bild av verkligheten. Möjlighet till egen tolkning och reflektion uppnås på ett bättre sätt genom
intervjuer jämfört med om författaren haft en kvantitativ utgångspunkt. Utgångspunkten är en förståelse hos forskaren av den undersökta handlingen som man kan skapa genom olika typer av datainsamling och djupare förståelse av det problemkomplex som man studerar samt att förstå problemkomplexets samband med helheten (Andersen 1998, s. 158). Utifrån förståelsen preciseras frågor, problem, idéer, som forskaren använder i sin forskningsprocess. Tolkningen av nyvunna kunskaper som erhållits leder till en ny tolkning och ökad förståelse (Rosengren &
Arvidson 2005, s. 323).
2.2.2 Primär – och sekundärdata
Författaren har i denna uppsats valt att använda intervjuer som sina primärdata. Sekundärdata som används i uppsatsen är t ex kommunens strategiska planer, bestående av Växjö kommuns årsredovisningar, information från kommunens hemsida samt rapporter och studier som gjorts inom ämnesområdet, Skolverkets rapporter, Finansdepartement rapporter, rapporter om Sveriges kommuner och lansting samt forskningsdata. Vid insamling av data till uppsatsen används både primär - och sekundärdata. De data som samlats in under arbetets gång är primärdata och bestå av intervjuer, som presenteras i empirin.
2.3 Skriftliga källor
I uppsatsen används olika typer av skriftliga källor när det gäller sekundärdata. Användning av redan befintligt datamaterial är betydelsefull för att belysa projektets problemsättning.
Andersen (1998) skiljer på processdata, som produceras i anknytning till löpande aktiviteterna och olika dokument, brev, rapporter, referat, tidningsartiklar, bilder, olika arkiv. Bokföringsdata som skapas i samband med registrering och styrning: företagsredovisningar,
produktionsstatistik, offentliga och privata bokföringsregister, Statistiska Centralbyråns register, forskningsdata – data som samlades in av andra forskare. (Andersen 1998, s. 158).
2.3.1 Litteratursökning
Vid litteratursökning eftersträvades att i första hand få en inblick i det balanserade styrkortet samt i målstyrning och resultatstyrning inom offentlig sektor och i andra hand ta fram
information för att belysa bakgrund, metod, valda teorier och empiri. Teorin har fungerat som teoretisk referensram för att tolka den insamlade empirin. Författaren har sökt litteratur på Växjö universitetsbibliotek och i dess databaser, böcker och forskningsdata. Veteskapliga texter, vetenskapliga rapporter har sökts på Internet. Artiklar, olika dokument, rapporter har sökts på Växjö kommunkontor och på dess webbplats. Bokföringsdata, årsredovisningar har hämtats på Växjö kommunkontor, offentliga rapporter från Skolverkets och
Finansdepartements webbplatser samt Tidskrifter. Genom litteraturgenomgången söktes information som ska hjälpa till att besvara uppsatsskrivningens frågeställningar samt ge vägledning till att komma fram till vilken typ av information som behövs för att svara på frågeställningarna. Man har sökt vägledning till hur man ska bära sig åt för att få tag i
informationen och kan ge grunden till vilka empiriska undersökningar som behövs genomföra för att få tillgång till den information som efterfrågas.
2.4 Fallstudie
Syftet med fallstudier är att erhålla en helhetsinriktad förståelse av det man studerar. Enligt Yin (2003) man betraktar fallstudier som kvalitativa undersökningar. En fallstudie riktar sig mot en, eller några få undersökningsobjekt. I en fallstudie studeras saker i detalj. Vid genomförande av en fallstudie tillåts forskaren använda en rad olika källor, data och forskningsmetoder (Yin 2003 s.22). Uppsatsen använder fallstudie som strategi för att beskriva och analysera två förvaltningar. En fallstudie som undersökningsstrategi har känts naturligt eftersom det är en mindre studie på två förvaltningar vid Växjö kommun och med fokusering på de styrmodeller som används inom verksamheterna. Växjö kommun har delvis infört det balanserade styrkortet och undersökningen har gått ut på hur Växjö kommun infört och använder BSc (det balanserade styrkortet) inom Omsorgsförvaltningen och mål- och resultatstyrning i grundskolor samt
jämföra dessa. Andersen (1998) säger att fallstudiemetoden omfattar verkliga situationer och innebär att studera sammansatta enheter som kan vara av vikt för att få en helhetsförståelse av företeelsen. En annan orsak till just Växjö har varit att författaren bor där, vilket har medfört att accessen till fallstudier varit gynnsamma. Undersökningens främsta källa är de intervjuer som genomförts med respektive personer på de två största kommunala förvaltningarna: Omsorgs och - Skol – och barnomsorgsförvaltning. I princip har kommunchef, Skol- och
barnomsorgsförvaltningschef och avdelningschef, två skolrektorer, och lärare intervjuades på
Skol- och barnomsorgen. Omsorgsförvaltningschefen Agneta Jansmyr, ekonomi och
administration chef Torbjörn Petersson, Britt Marie Arvidsson Distriktet för Handikappomsorg, Dementenhetschef Ann- Christin Augustin och enhetschef Helen Eriksson. Skol – och
barnomsorgen med förvaltningschef för Skol- och barnomsorg Thomas Berglund och ekonomiavdelningschef Johny Duhr, mångfaldschef Madeleine Médoc, Rektor TC Roland Aagevall och lärare i TC.
2.4.1 Intervjuer
De intervjuade personer fick beskriva hur Växjö kommun styrs. För att undgå diskrepanser mellan olika befattningshavares kompetensområde har intervjupersonerna i de två
förvaltningarna parats ihop med likartade ställningsbefogenheter. I de två verksamheterna har för att kunna göra jämförelse intervjuade befattningshavare haft en likvärdig ställning t ex förvaltningschef och förvaltningschef, rektor och enhetschef, lärare och vårdare. För att
underlätta primärdatainsamling av beskrivningar av de två styrmodeller gjordes först intervjuer med mångfaldsenhetschefen, därefter Skol – och barnomsorgsförvaltningschefen och
avdelningschefen, rektor på TC skolan och lärare kring det formella styrsystemet. Alla valda personer var villiga att låta sig intervjuas. Där ställdes frågor hur styrningen går till och hur kommunikation mellan de olika kommunala nivåer sker och hur målformulering på de olika nivåerna kommer till liksom uppföljning av målen, utvärdering och ansvarsfördelning samt samarbete med kommunomgivningen. På Omsorgens sida ställdes frågor om införandet av det balanserade styrkortet, användning och återkoppling. På Skol – och barnomsorgen ställdes fråga varför man inte hade uppfattat BSc som ett alternativ till den rådande
målstyrningsmodellen.
För att underlätta jämförbarhet och att höja tillförlitligheten ställdes samma frågor till samtliga intervjuade personer inom respektive förvaltningsenheter. Intervjuade personer berättade om sin verksamhet med uppsatsskrivarens frågeformulär som underlag. Frågorna i intervjun var i en viss ordningsföljd, som bestäms på förhand och var lika för alla. Intervjun har försiggått ansikte mot ansikte. Frågorna ställts på samma sätt till alla intervjuade och presenterades de för de intervjuade på förhand. Som underlag för intervjun har intervjuaren ett på förhand utarbetat frågeformulär. Intervjun var 70 minuter. (Andersen 1998 s. 163). Frågorna ställdes av
intervjuaren muntligt till intervjupersonen, vars svar antecknades och samtidigt togs upp på band. Författare har lyssnad på band och transkriberat data till text. I efterhand bearbetades svaren. Rosengren och Arvidson (2005) kallar den här metoden för objektiv standardisering och strukturering (Rosengren & Arvidson 2005, s. 143). Forskningsfrågorna som har ställts var dels
beskrivande, tolkande eller teoretiska. Enligt Andersen (1998) de beskrivande frågorna syftar till konkreta händelser medan de tolkande frågorna ställts för att få veta hur informanterna tolkar och uppfattar dessa händelser. Teoretiska frågor har ställts för att hitta orsaker till händelserna. (Andersen 1998, s. 152). Uppsatsskrivarens tillvägagångssätt har varit att först studera relevant forskningsdata för att därefter jämföra detta med ett empiriskt material vilket insamlats i form av processdata, bokföringsdata och forskningsdata och på så sätt få
information om utformningen av frågeformulär. Frågeställningen var då, varifrån skulle dessa empiriska data hämtas. Konsekvenserna kan vara att respondenterna visar sig vara alltför egocentrerade med resultat att uppsatsskrivaren får svårigheter att analysera subjektivitet och objektivitet i det erhållna empiriska materialet emanerat från svaren i ett frågeformulär.
I Omsorgen indelades frågorna i tre grupper: införandet, användning och återkoppling. På Skol –och barnomsorgs sida ställdes frågor om målformulering, kommunikation mellan olika
kommunala nivåer, uppföljning och utvärdering och om samarbete med omgivningen. Vissa personer var på semester varför intervjuerna flyttades till senare tidpunkt. De tilltänkta frågorna har mejlats i förväg till respondenterna, där syfte för mötet presenterats och för fastställandet av tid och plats för intervju.
2.4.2 Tillvägagångssätt
En samlad genomläsning av det insamlade empiriska materialet har gett uppsatsskrivaren den helhetsförståelse av det utforskade fältet som varit avgörande för att kunna utforska de
viktigaste delarna för närmare undersökning, nämligen de viktigaste delar som ska ge uppsatsskrivaren svar på frågor som ursprungligen ställdes i problemformulering. Enligt Andersen (1998) utifrån denna genomläsning har bildats ett helhetsintryck av det fenomenet som studerats. Hörte (AR 98:24) menar analyserande avsnitt syftar till att studera ett fenomen, eller fråga i detalj, genom att dela upp problemet eller frågan i dess beståndsdelar ökar man förståelse om vad problemet består i för delar (delproblem) och hur dessa delar ser ut. Att analysera innebär att plocka sönder en helhet i dess delar, att granska och beskriva dessa delar.
Därefter använda de olika delarna för att genom en syntes föra samman dem till en ny helhet (Hur man ge struktur åt rapporter och uppsatser
http://pure.ltu.se/portal/files/1244486/AR9824.pdf). Från materialet valdes ut citat och situationer som har illustrerat huvudintrycken. I marginalen antecknats stickord för de teman som dykte upp. Man har klippt ut och samlat textavsnitt från olika intervjuer. Nästa steg har varit att systematiskt jämföra korten för att hitta likheter och skillnader. Andersen (1998) menar
att vid analys och tolkning har man formulerat relevanta teman utifrån det samlade materialet.
Förutom att utgå från själva materialet har man utgått från existerande teorier på området.
Dessa kategorier (korta namn) har man jämfört sedan med det övriga datamaterialet. (Andersen 1998, s. 197 – 198). Enligt Andersen (1998) därefter kom man fram till begrepp, som kunde bygga utgångspunkt för analysen och tolkningen. Utifrån dessa begrepp har byggts kategorier (korta namn eller kod) av ämnen som man ansett vara relevanta för den analys/tolkning och som skall genomföras. Efter att man har skapat de korta namnen går man till de enskilda intervjuerna (textsenheten). Därefter tilldelades de enskilda meningsenheterna (påståenden) relevanta namn, intervju för intervju tills allt text är namngiven. Uppsatsskrivaren har haft elva intervjuer med olika personer, och den samlade texten består av elva intervjuer. Sedan arbetet med namngivning genomförts har man analyserat texten genom att ställa samman de enskilda meningsenheterna (påståenden om samma ämnen) som fått samma namn. Utifrån dem har uppsatsskrivaren dragit slutsatser. (Andersen 1998, s. 197 – 198).
Kommenterandeavsnitt följer efter ett analyserande avsnitt där uppsatsskrivaren tillfälligt lämnat den förda argumentationen, för att i stället själv reflektera över det som har framförts, eller redovisar någon annan syn på det som har presenterats.
2.5 Validitet
Validitet är förmåga att mäta vad det avser att mäta och i vilken utsträckning man lyckats mäta införandet, användning och återkoppling av BSc och detsamma angående målstyrning och likheter och skillnader mellan de två modellerna. Rosengren & Arvidson (2005) karakteriserar validitet som översättning av ett teoretiskt begrepp till dess motsvarighet i den konkreta
”verkligheten”, det empiriskt mätbara begreppet. Med andra ord mäts hur väl det teoretiska och det empiriska begreppet stämmer överens. Utgångspunkten för det gängse validitetsbegreppet är ett begrepp på den teoretiska sidan, som sedan det empiriska begreppet jämförs med
(Rosengren & Arvidson 2005, s. 85). Om det råder hög grad av överensstämmelse mellan resultaten vid användningen av olika operationella definitioner av samma teoretiska begrepp, sägs att kriteriers validitet är hög. (Andersen 1998, s. 158). De intervjuade personerna i sina svar citerade nästan ordagrant uttalanden i kända teoretikers verk såsom Montin, Rombach, Kaplan & Norton och m.m. och naturligtvis kan man uppnå mycket hög validiteten i
interaktionen mellan teori och empiri under sådana premisser. Den praktiska tillämpningen får emellertid bekräfta validiteten i en undersökning.
2.6 Reliabiliteten
Reliabiliteten anger i hur hög grad resultaten från ett mätinstrument eller en mätmetod påverkas av tillfälligheter eller hur säkert och exakt vi mäter det som vi faktiskt mäter.
Reliabiliteten mäter graden av överensstämmelse mellan två mätningar igen med samma instrument. Detta kallas ”test – retest - metoden” Metoden går ut på att man mäter en gång, låter en viss tid förflytta och mäter igen med samma instrument t ex en attitydskala. Graden av överensstämmelse mellan de bägge mätningar tas som ett mått på reliabilitet. Ett annat sätt att mäta reliabilitet är genom interbedömarreliabilitet. Detta sätt går ut på att flera forskare undersöker samma fenomen och om det resulterar i samma resultat är det ett mått på hög reliabilitet (Rosengren & Arvidson 2005, s. 198). I samband med reliabiliteten pratar man om hög grad av standardisering, då kan reliabiliteten kontrolleras genom en upprepad mätning som bör ge samma eller lika svar av olika intervjupersoner. Genom olika
standardiseringsförfaranden kan man försöka öka reliabiliteten, reducera slumpens inflytande (Rosengren & Arvidson 2005, s. 199). I undersökningen har försöket att uppnå hög reliabilitet utförts på så sätt att frågeformuläret med dess frågor varit identiska för de inblandade
personerna i intervjuerna inom respektive förvaltningsområde. Man kan ställa sig frågande rörande reliabiliteten eftersom respondenterna citerar som en utantilläxa de teoretiska
tankegångarna rörande styrmodeller vilket medför stor risk för att reliabiliteten kan ifrågasättas i undersökningen, då det är fara för att man säger ett men man menar något annat.
3 TEORI SKOL – OCH BARNOMSORG
I detta kapitel struktureras teoretisk referensram i tre delar och detta utgör en del av
förståelsen. Den första delen behandlar mål - och resultatstyrning, hur den utformas och hur den används i organisation. Nästa behandlar styrning i verksamhet. Den tredje delen tar upp ansvarsfördelning samt mätning och utvärdering.
____________________________________________________________________________
3.1 STYRSYSTEMET I SKOL– OCH BARNOMSORG
Skolan är en plats där människor med olika behov och olika livssituationer ska kunna utvecklas och lära. Skolor som lokala organisationer befinner sig i olika sociala och kulturella
sammanhang, vilket innebär att deras förutsättningar varierar mycket. Ändå ska skolan kunna vara likvärdig i den meningen att skolor runt om i landet ska ge elever – unga eller äldre – en utbildning som är av samma värde. Detta innebär inte att det ska vara lika till form och innehåll. Enligt (Ds 2001:48) likvärdigheten ligger i att skolorna klarar av att möta sina olika förutsättningar och genom att relatera dessa till det uppdrag som skolan fått och därvid klarar av att forma en verksamhet som i slutändan blir likvärdig, som klarar av sitt uppdrag att få eleverna att nå målen: härigenom kan olikhet och mångfald i flera avseenden bli en
förutsättning för likvärdighet (Ds 2001:48 s. 87). Författarna anser att för att kunna hantera en föränderlig omvärld behöver uppdraget rymma frihet för den lokala nivån att anpassa
verksamheten till verkliga förutsättningar. Inom ramen för denna frihet ställer samtidigt likvärdigheten krav på bestämda processer, så att kvaliteterna kan garanteras: Likvärdigheten innebär att de som utbildas kan lita på att de kunskaper som de utvecklar verkligen har samma värde oavsett i vilken skola man gått Ds 2001:48 s. 88).
För 40 år sedan erbjöd riksdag alla elever en likvärdig utbildning genom att skapa en grund för en enhetlig skola. Alexandersson (1999) anser att för att kunna uppnå detta mål blev styrningen från centralt håll starkare, vilken i sin tur resulterade i en begränsning av den lokala
skolstyrelsens handlingsutrymme. (Alexandersson 1999, s. 11). Men under 1990 –talet reformerades den offentliga sektorn så att utvecklingen gick mot decentralisering. Författarna anser att man skulle uppnå det decentraliserade ansvaret hos kommunerna genom mål- och resultatstyrning. Med decentralisering och avreglering skulle också ansvaret flyttas närmare lärarna vilket skulle i sin tur ge extra fokus på verksamhetens effektivitetskrav med dithörande professionalisering av lärarkåren. (Alexandersson 1999, s. 11). Ansvarsfördelningen (kallas också kommunaliseringen) mellan stat och kommun trädde i kraft den 1 januari 1991
Kommunerna fick då helhetsansvar för skolans samlade verksamhet. Kommunerna styr, följer upp, kontrollerar och utvecklar verksamheten utifrån nationellt fastställa mål. Inom de statligt reglerade ramarna bl. a. skollag, läroplan, kursplan och betygskriterier, avgör kommuner och skolor hur verksamheten skall genomföras (Alexandersson 1999, s. 11-13). Montin (2004) menar att decentraliseringen blev villkorad genom att staten på olika sätt styr och kontrollerar kommunerna. Regeringen och statliga myndigheter utövar kontinuerlig tillsyn över en stor del av den kommunala verksamheten. För att förbättra styrningen inom organisationen finns ett flertal former av statlig styrning. Dessa är exempelvis finansiell styrning, regelstyrning, informationsstyrning och målstyrning. Styrinstrumenten lagar och förordningar anger riksdagens och i vissa fall regeringens mål och uppgifter. (Montin 2004, s. 42). Vidare anser författaren att speciallagarna, t ex socialtjänstlagen och skollagen är ramlagar – och dessa anger mål. Resultatstyrning skapar förutsättningar för kommunerna att utvärdera mot dessa mål. Inom utbildningsområdet bedriver Skolverket tillsyn och genomför utvärderingar. Kommunernas huvudsakliga uppgifter är att fungera som välfärdstatens förlängda arm. Syftet med
kommunindelningarna var att skapa lokala välfärdspolitiska institutioner med hög professionalitet. (Alexandersson 1999, s. 36). I arbetet med elever förutsätts att den
professionelle läraren tar individuella hänsyn, undervisningen utformas efter elevens behov och förutsättningar. I detta hänsynstagande har den professionelle läraren att göra med ständiga prioriteringar ifråga om hur mycket hänsyn som skall tas till elevers olika förutsättningar eller hur mycket vikt som skall läggas vid vissa moment i en kurs. Kraven på individualisering och prioritering försvårar möjligheter ytterligare till styrning och kontroll (Alexandersson 1999, s.
11).
3.2 Mål- och resultatstyrning
Dagens skola styrs genom både direkt styrning med den nationella läroplanens krav på faktiskt innehåll i undervisningen och indirekt mer generell i form av bestämda former av
lärarutbildning (Blidberg, Halden & Walin, 1999, s.5). Mål - och resultatstyrning, där
målstyrning innebär en låg grad av precision och resultatstyrning en högre grad av precision, uppnås genom konkreta och mätbara utvärderingar och uppföljningar. (Blidberg, Halden &
Walin, 1999, s.5). Enligt Ds 2001:48 begreppet mål – och resultatstyrning används först i ansvarpropositionen. Skillnaden mellan dessa styrformer kan beskrivas som en grad snarare än som en artskillnad och markerar var styrningens tyngdpunkt ska ligga, vilket i det fallet innebär både mål - och resultat (Ds 2001:48 s. 88). I mål – och resultatstyrning är styrning mot mål överordnad resultaten. När målen formuleras som krav på beskrivningar i mätbara kategorier
har målstyrningen övergått i resultatstyrning. Resursstyrning i skolan är meningsfull då den används i kontrollsyfte av stat och kommun och leder till åtgärder där syftet är att kontrollera verksamheten så att den är i överensstämmelse med målen (Ds 2001:48 s. 88).
Begreppet målstyrning har vuxit fram som en teknik för att styra vinstdrivande företag, inte offentlig verksamhet. Målstyrning förutsätter att de som berörs av målen också ska delta i målformuleringen, och att de som är berörda av verksamheten deltar i bearbetningen av målen.
Att de anställda deltar i målformuleringsprocessen kan anses som kärnan i en
målstyrningsmodell (Ds 2001:48 s. 88). I Skolverkets rapport framhålls tydligt att styrningen av skolan genomförs genom att staten föreslår nationella mål och inriktning av undervisningen.
Kommunens ansvar är att planera verksamheten så att den utförs enligt de nationella målen. Det är personalen på skolan som har det slutliga ansvaret för den dagliga verksamheten och att den utförs enligt bestämda normer från stat och kommuner (Skolverkets rapport nr 166, 1999 s. 51).
Alexandersson (1999) anser att den politiska nivån formulerar målen och förvaltningen genomför dessa genom att målen konkretiseras vid varje genomförandenivå (Alexandersson 1999, s. 10). Verksamhetsmålen formuleras av lärare tillsammans med rektor (Blidberg, Halden
& Walin, 1999, s.5). Författarna anser att målen i den nationella läroplanen, som formuleras av den centrala politiska nivån, konkretiseras på kommunal politisk nivå i form av skolplanen och därefter på lokalförvaltningsnivå som arbetsplan på enskilda skolor och därefter utvärderas och följas upp av respektive nivå (Blidberg, Halden & Walin, 1999, s.6). Ansvaret både för
utförandet och genomförandet av politiken och verksamheten delas mellan politiker,
förvaltning och verksamheten medan medborgarnas möjligheter till ansvarutkrävande enbart kan riktas mot den politiska nivån (Alexandersson 1999, s. 10). Blidberg, Halden & Walin (1999) också anser att de aktörer man utskiljer är politiker i kommunstyrelse, fullmäktige och skolpolitiker, förvaltning, skolledare, lärare och en grupp övriga aktörer, som kan beskrivas som brukarna bl. a föräldrar och det lokala näringslivet. Utifrån dessa förutsättningar har det bildats ett specifikt mönster i varje kommun för hur skolan styrs. Variationerna i kommunernas styrning är stora (Blidberg, Halden & Walin, 1999, s.10).
3.3 Styrning och kontroll 3.3.1 Uppföljning och utvärdering
Det är ett samtal som har sin förankring i verkligheten som prövas mot läroplanernas mål och värdegrund. Betydelsen av samtalet ligger där att den tillförs välgrundade argument från olika håll, t ex genom uppföljningar eller utvärderingar som utförs i lärarlaget den egna skolan eller i
kommunen. (Blidberg, Halden & Walin, 1999, s.30). Enligt Ds 2001:48 detta innebär också att t ex den egna skolans uppföljning, förutom att ge utgångspunkter för egna omprövningar av verksamheten, leder till argument, som förs vidare och stimulerar samtalet bland t ex politiker i styrelser och nämnder när den fortsatta planeringen står på dagordningen Ds 2001:48. Därmed kommer samtalet att föras både på och mellan olika ansvarsnivån. Blidberg, Halden & Walin, (1999) Samtalet blir den rättskapen som binder samman den lokala politiska planeringen och en skolans eller arbetsenhets egna planer och en skolans medagerande, som lärare och annan personal har men i sin förlängning också elever, föräldrar och andra intressenter i skolan (Blidberg, Halden & Walin, 1999, s.30).
3.3.2 Kvalitetsredovisning
Mål anses ha en låg grad av precision som styrmedel. För att motverka detta lyfts kontrollfunktionen fram och statens tillsyn av det lokala skolväsendet blir en viktig del i modellen för skolans styrning (Prop.1988/89, s. 46) att årligen upprätta kvalitetsredovisningar förstärks denna kontrollfunktion ytterligare. Med statens krav på kommunerna, från den 1 november 1997 (Förordning om kvalitetsredovisning inom skolväsendet, 1997:702/2001:649).
Av Ds 2001:48 framkom att syftet med kvalitetsredovisningarna är dock att de ska vara en del i kommunens uppföljning och utvärdering av skolplan och lokala arbetsplaner. De skall således vara en del i kommunens egen bedömning av skolan. Men genom att kommunerna är skyldiga att lämna kvalitetsredovisningarna till staten blir de också underlag för statens kontroll (Ds 2001:48 s. 139). Med kvalitetsredovisning sätter varje enhet upp egna mål, och utvärderar resultaten med uppföljning och åtgärder. Kvalitetsredovisningen skickas upp till Skolverket till granskning om den är i förhållande till kursplanen. Men den granskas också kommunalt. Tester, betyg och betygskriterier ger möjligheter att mäta elevernas måluppfyllelse (Betyg och tester i grundskolan läsåret 2004-2005).
3.3.3 Kompetensutveckling/Lärande
Kompetensutveckling bland de yrkesverksamma sker inte alltid i organiserade former. Den egna pedagogiska verksamhet och det mångfacetterade samspelet med andra, såväl i som utanför skolan, innehåller tillfällen till lärande. Den enskildes livserfarenhet utgör här en väsentlig resurs (Ds 2001:48 s. 101). Författarna anser att ett lärande sker med andra ord när individen omprövar egna handlingar utifrån att hon/han reflekterat över de egna erfarenheterna.
Individen ger sig in i ett aktivt samspel mellan sina egna möjligheter och omgivningens krav.
Det tar tid innan kunskapsmässiga förändringar får genomslagskraft och medför synliga resultat (Ds 2001:48 s. 101).
3.4 Skolans aktörer politiker, förvaltning, rektor, lärare
Björkman & Lundin (2007) anser att de allmänna stadgorna som reglerar kompetensen återfinns i andra kapitel kommunallagen. Där finns ett antal stadgor varav de flesta har vuxit fram ur Regeringsrättens rättspraxis. Det är allmänna principer om bl.a. vad kommunen får ägna sig åt, vad de gemensamma resurserna ska gå till, och hur kommunen ska behandla de egna medlemmarna. Författarna menar att utöver de nämnda lagarna finns de s.k. smålagarna, ett antal befogenhetsgivande eller förtydligande regleringar som avser kommunens kompetens inom vissa områden, exempelvis tjänsteexport. Därutöver finns en stor mängd
specialregleringar av kommunala verksamhetsområden där kommunen åläggs vissa uppgifter framför allt i förhållande till enskilda. Skolområdet, socialtjänsten, plan – och byggområdet är exempel på kommunala verksamhetsområden som är specialreglerade och där kommunen erhåller specialkompetens och åläggs skyldighet att utföra vissa uppgifter eller att tillhandahålla viss service (Björkman & Lundin 2007, s. 45).
3.4.1 Kommunikation mellan förvaltningen, rektorerna och lärarna Enligt Björkman & Lundin (2007) de flesta förvaltningsuppgifter som regleras i
specialförvaltningar är åligganden för kommunerna, skyldigheter som lagstiftaren pålagt
kommunerna. Sådana uppgifter är socialtjänsten, skolväsendet, barnomsorg. För lanstingens del hälso – och sjukvården är den huvudsakliga uppgiften att hantera (Björkman & Lundin 2007, s.
47). Författarna anser att förvaltningens uppgift är att bereda ärenden, ge förslag till lösning samt bedöma vilka ärenden ska tas till behandlingen. För att kunna uppnå målen samlar förvaltningen information från verksamheten och politikerna, anpassar de till de statliga regler och kommunens ekonomi. Enligt Blidberg (1999) förvaltningen fungerar som en länk mellan politiker och tjänstemän dvs. tolkar och översätter intentionerna och innebörden i politiska beslut till verksamhetsansvariga, till politiker och verksamhet som rektor. Kontakten mellan politiker och verksamhetsansvariga är begränsad, vilket innebär att politikerna får sin bild av verksamheten genom förvaltningens tjänstemän. Alltså förvaltningen har stort inflytande och möjlighet att påverka både dagordning, beslutens inriktning och utformning samt
genomförandet av åtgärderna (Blidberg, Halden & Walin, 1999, s.13). I Skolverkets rapport förklaras att förvaltningens uppgift är att skapa goda förutsättningar för kommunikation mellan politiker och tjänstemän (Skolverkets rapport nr 166, 1999 s. 39).
3.4.2 Rektor
Av Skolverkets Rapport framkom att rektor har en central roll i den lokala skolpolitiken. Rektor ansvarar för att verksamheten når de uppsatta målen och ska tolka de politiska målen och förmedla dem vidare till verksamheten (Skolverkets rapport nr 166, 1999 s. 39) Bildberg, (1999) menar att Rektor har en funktion som en länk mellan politiker och verksamhet och det innebär att rektor ska förmedla politiska visioner förutom att förmedla verksamhetens
uppfattningar och synsätt till politikerna (Ds 2001:48, s. 156). För att kunna genomföra politiska beslut behövs en dialog mellan politikerna och inom de olika blocken och från andra sidan att skaffa den information som politikerna anser sig behöva för att kunna styra
verksamheten i önskad riktning. Rektor har också uppgift som skolledare och som i sin tur innebär ett ansvar dels gentemot överordnade och dels genom ledning av underordnade.
Blidberg, Halden & Walin, (1999) anse att rektors arbetsuppgifter kan sammanfattas i två funktioner - som administratör och pedagogisk ledare. Funktionen som administratör är knuten till rektor som chef och ansvarig för verksamheten, som också inbegriper ekonomi (Blidberg, Halden & Walin, 1999, s.15).
Blidberg, Halden & Walin, (1999) hävdar att läroplanens mål ska följas och utvärderas i
lärarlaget i den egna skolan eller i kommunen. Kommuner och skolorna har ansvaret för att de i riksdag och regering fastställda målen översätts och blir till handling eller förutsättningar till handling. Betydelse av att målen omtolkas till modell i förhållande till den värdegrund som skolans övergripande mål är utryck för. Det kommunala ansvaret kan beskrivas som
kommunens ansvar för att dess skola (skolor) utvecklas i enlighet med värdebas och gällande mål. Andra ansvariga är politiker, förvaltningstjänstemän, lärare och annan personal i skolorna och också elever och föräldrar (Blidberg, Halden & Walin, 1999, s.28). Av Ds 2001:48
framkom att rektors uppgift som ledare är att skapa förutsättningar för att denna uppgift kan genomföras och vara igångsättare av översättningsarbete och det nödvändiga samtalet på sådant sätt att de underordnas de pedagogiska visionerna och ambitionerna och ger optimala
förutsättningar för skolans verksamhet (Ds 2001:48, s. 156). Vidare menar författarna att ansvaret för den egna skolans utveckling är ett delat ansvar mellan lärare och andra
medverkande i den direkta skolverksamheten och skolledningen. Också andra ansvarsområden som omfattar förvaltningstjänstemän och politiker i fullmäktige och nämnder som är delaktiga i att tolka mål och konkretisera målen för att skolverksamheten skall kunna genomföras på sådant sätt att den främjar utveckling i målens riktning. I detta ligger också de ekonomiska
prioriteringar i förhållande till genomtänkta uppfattningar om vad målen innebär som att länka insatser för personalens utveckling, att formulera personalpolitik i förhållande till vad
kommunen vill uppnå genom sina skolor. I detta perspektiv får den kommunala politiska nivåns och rektors uppgift att ta initiativ till och ge förutsättningar för uppföljning som en
utgångspunkt och en bas för fortsatt planering och utveckling. Kretsen av intressenter vidgas ytterligare när föräldrar och samhälleliga grupperingar – t ex studieförbund och
näringslivsföreträdare – kommer in i bilden och skolan blir en i reell mening kommunal angelägenhet (Blidberg, Halden & Walin, 1999, s.29).
3.4.3 Lärare
Den enskilde lärare har ett stort ansvar för hur undervisningen utformas. Av Ds 2001:48, framkom att de individuella förutsättningarna som intresse och engagemang spelar en stor roll.
Förutsättningarna kan handla om materiella resurser, tid, kompetens, tillgång till information och förekomsten av dialog med politiker och/eller rektor samt skolans kultur. Skolors olika sätt att arbeta kan förklaras med att lärarna tolkar de kommunala besluten på olika sätt (Ds 2001:48, s. 157). Blidberg, Halden & Walin, (1999) menar att frånvaron av en sådan diskussion får till följd att varje skolas specifika förhållanden och förutsättningar som organisatoriska lösningar, arbetsmetoder e t c. sätter prägel på den praktiska utformningen av beslutet (Blidberg, Halden
& Walin, 1999, s.18-19). I PM pedagogiska magasinet nr.3, september 2008 kan man utläsa att lärarna efterlyser en levande dialog mellan verksamhet och politiker för att förhållandet mellan dessa aktörer ska fungera. De anser det viktig att detta växelspel mellan grupperna är uppbyggd kring ett ömsesidigt förtroende och att hur skolan styrs är grundad på relevant information för både beslutfattare och professionella. Hur kommunen styr sin skola är i hög grad en politisk fråga. Hur politikerna styr beror på politikerrollen, som i hög grad är färgad av kommunens politiska miljö (PM pedagogiska magasinet nr.3, september 2008 s.28).
3.5 Benchmarkning
Benchmarkning handlar om att göra jämförelser, att lära sig av andra och att ta efter andra i syfte att förbättra den egna verksamheten. Det kan röra sig om kundrelationer, administrativa processer och aktiviteter, tillverkning, produktionsformning. Enligt Ax, Johansson, Kullvén (2002) benchmarkning innebär att företag eller en del av företag sätter sin verksamhet i relation till andra företag, delar av eget företag (PM pedagogiska magasinet nr.3, september 2008 s.28).
Arbetet kan bygga på grundsynen att andra besitter kunskap som i olika avseenden är bättre än den kunskap företaget själv besitter, som kan utnyttjas I banchmarkning riktas intresset inte mot
hela verksamheten utan ett eller flera specifika objekt. Valet beror på olika omständigheter bl. a syftet med banchmarkningprojekt, tillgång till information. (Ax, Johansson. & Kullvén 2002, s.711-712). Arbetet med banchmarkning kan vara ständigt eller engångsföreteelse, involvera många eller få personer, vara systematiskt eller osystematiskt (Ax, Johansson. & Kullvén 2002, s.711).
3.6 Skol- och barnomsorgsstyrmodell
Grundskolan och särskolan är obligatoriska verksamheter för såväl kommunen som för de skolpliktiga barn som vistas i kommunen. Nämndens verksamhet omfattar de lagstadgade verksamheterna förskola för barn 1-5 år, familjehem, förskoleklass, grundskola inklusive särskola med skolbarnomsorg samt särskilda boendeformer för elever med funktionshinder.
Dessutom ingår kulturskola och fritidsverksamhet (Växjö kommun Skolplan 2006-2010). För läsåret 2006/2007 var elevantal i Växjö kommun cirka 8 900 (inkluderande grundskola, särskola förskoleklass, friskolor, förberedelseklass) samt resursskolor. I Växjö finns 39 grundskolenheter: 35 kommunala grundskolor och fyra friskolor, samt dessutom fyra särskoleenheter. Utöver dessa enheter finns resursskolor samt en enhet för nyanlända
flyktingbarn och ungdomar (Verksamheten under lupp! - Bokslut 2006, s. 15). Skolan styrs av nationella lagar och förordningar samt ett antal mål, riktlinjer, policys och anvisningar skall varje kommun utifrån de nationella styrdokumenten själv fastställa mål och ansvara för att verksamheten bedrivs på avsett sätt. Växjö kommun har formulerat dessa mål i Skolplanen 2006-2010 som kommunfullmäktige antog 2006-06-15 (Växjö kommun Skolplan 2006-2010).
Verksamhetsmålen utgår från kursplan, läroplan och den kommunala planen. Sedan är det upp till varje verksamhet att bryta ner de mål man vill prioritera. Varje höst prioriteras mål. De prioriterade målen är också de mål som man beskriver i sin kvalitetsredovisning (Skol - och barnomsorgsnämndens budget 2007 – verksamhetsplan 2007-2009, s. 24). För genomförandet av de fastställda målen för utbildningen ska varje enhet utarbeta en lokal arbetsplan som kontinuerligt ska följas upp och utvärderas. Såväl enheter som kommunen ska varje år upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och
utvärderingen av verksamheten. Nya riktlinjer för kvalitetsredovisning har formulerats av Skolverket. (Förordning om kvalitetsredovisning inom skolväsendet, 1997:702/2001:649). De riktlinjerna tillsammans med skolplanen innebär att nämnden bör fastställa en kvalitetsplan som reglerar hur uppföljning och utvärdering skall genomföras. En strävan skall vara att på sikt göra en kvalitetsredovisning för kommunens totala utbildningsverksamhet. För att uppnå detta mål krävs samverkan med gymnasieförvaltningen samt Arbete & Utveckling (Växjö kommuns
budget – Verksamhetsplan 2007-2009) Skolplanen som är stiftad av riksdagen, innehåller de grundläggande bestämmelserna om förskolverksamhet, skolbarnomsorg, skola och
vuxenutbildning. Läroplanen för det obligatoriska skolväsenden, förskoleklasserna och fritidshemmet, Lpo94, är anpassad att också omfatta förskoleklassen och fritidshemmet (Skollagen 1985:1100 http://www.skolverket.se).
Inom verksamhetsområdet ingår ledningspersonal samt övrig administration såväl på
förvaltningskontoret som i verksamheten. Förvaltningsledningen utgörs av förvaltningschef, två avdelningschefer samt två verksamhetschefer. Dessa fem personer utgör förvaltningens
ledningsgrupp. Ledningsgruppen träffas varannan vecka. Från och med 2005 är verksamheten indelad i 19 resultatenheter. För varje resultatenhet finns en chef som dessutom är rektor för en av enheterna inom resultatenheten. Administrativ personal finns dels på förvaltningskontoret men även i verksamheten. Förvaltningskontoret har huvudsak till uppgift att ge stöd och
support till verksamheten, göra utredningar, förbereda nämnds sammanträde samt utvärdera och följa upp verksamheten (Verksamheten under lupp! – Bokslut 2006 s. 15). Skol – och
barnomsorgsnämnden består av 15 ledamöter och 15 ersättare. Nämnden sammanträder 10 gånger per år. Arbetsutskottet består av 5 ledamöter och 5 ersättare. Samtliga nämndsmöten är öppna för allmänheten. Nämnden följer utveckling inom verksamhetsområdet och tar initiativ till utveckling och förbättring av verksamheten. Av verksamhetsplanen framgår att nämnden ska vara en engagerad part vid dialog med ungdomar, föräldrar, personal och medborgare, Vidare ska de goda exemplens pedagogik användas och stimuleras samt tillsammans med gymnasienämnden implementera den nya Utvecklings – och utvärderingsplan för lärande, 2006- 2010 (Växjö kommuns budget 2007 – Verksamhetsplan 2007-2009, s. 9- 13).
Figur: 7 Skol och - Barnomsorgsorganisationsschema Källa: Skola och barnomsorg
http://www.vaxjo.se/
4 EMPIRI SKOL- OCH BARNOMSORG
Den empiriska delen ligger också som grund för en studie av politikers, tjänstemäns, rektorers, lärares redogörelse om styrningen i Skol – och barnomsorgen. Dataunderlaget utgörs av lämnade beskrivningar från ledande chefer på olika kommunala nivåer. 1994 Skol – och barnomsorgen i Växjö kommun har fattat beslut om förändring av styrsystemet. Målstyrning har härvid lyfts fram.
____________________________________________________________________________
4.1 STYRSYSTEMET I SKOL– OCH BARNOMSORGEN
I detta avsnitt redovisas, diskuteras och analyseras det empiriska materialet. Respondenternas svar återges eller citeras direkt i texten. Kopplingar görs också mellan de teoretiska perspektiv som presenteras och reproduktion av det empiriska materialet. Diskussionen är även ett försök att svara på vilken syn offentliga aktörer har på en sådan koppling? Vilka blir de praktiska konsekvenserna av deras syn?
4.2 Mål - och målformulering
Skol – och barnomsorg har mål - och resultatstyrning som styrmodell sedan år 1994.
Styrmodellen går ut på att man har uppsatta mål som man försöker styra verksamheten efter och sedan så har man uppföljningar där man på olika sätt mäter resultaten och gör bedömningar om resultaten indikerar att man är på rätt väg med de uppsatta målen. Enligt Berglund tanken med målstyrning är att ha en modell inom alla Skol – och barnomsorgsverksamheter samtidigt som att få igång arbete med att utveckla mål och mått för att kunna följa upp verksamheterna.
(Thomas Berglund (Skol – och barnomsorgsförvaltningschef), 2007).
Det är den modellen som vi har, som vi ständigt försöker att förfina och förbättra – vi tror att vi behöver jobba mycket på att öka kunskapen ute i verksamheten kring vilka mål som finns och så att göra det mera till ett känt verktyg. Vi har inga planer på en ny styrmodell utan vi försöker att förbättra den vi har. Vi skulle ha förutsättningar för att gå över till balanserat styrkort därför att vi gör ju den typen av överväganden idag. Vi funderar på vilka vi är till för och vi funderar på mål för våra anställda osv. men ser i nuläget inget skäl till att ha balanserat styrkort utan vi tycker att det fungerar bra med styrmodellen som vi har (Thomas Berglund (Skol – och
barnomsorgsförvaltningschef), 2007).
Målen formuleras på nationellnivå, det är riksdag som formulerar målen, som ska finnas för framtiden. Alltså politikerna beslutar, formulerar, fastställer mål och ta ansvarar för målen, men
det är tjänstemännen som lämnar förslag. Sedan finns lokala mål där nämnden säger vad som skall prioriteras och därefter på varje skolan väljer man ett antal mål. Enligt Berglund
politikerna skall säga vilka mål man ska uppnå, vilka resurser man får och vilken kvalitet man ska uppnå i verksamheten. Det är helt och hållet politiska uppdrag, och det är politiker som har det yttersta ansvaret, menar Berglund.
Egentligen i en sådan organisation är det politikerna som sätter målet även om vi föreslår och det är viktigt att de inte lägger sig i hur de professionella utför uppdraget utan lämnar oss ifred och ge frihet till den som utför uppdragen för att nå det stipulerade målet på det sätt som man själv önskar.
Ett friare arbetssätt ger större möjligheter för personal att vara med och utforma verksamheten.
Sedan är det viktigt att hela tiden ha kontroll på vad man uppnått, annars är det ganska meningslöst.
Man måste bry sig om vad det blir för resultat och det är det som är tanken som ligger bakom. Hur man uppfyller? (Thomas Berglund (Skol – och barnomsorgsförvaltningschef), 2007).
Från Fullmäktige framgår en del övergripande mål för verksamheten. Utifrån de övergripande verksamhetsmålen bryter man ner dessa i verksamhetsplanen för kommunala
resursförvaltningen och utöver det så hänger man ett antal delmål som finns i
verksamhetsplanen. Enligt Aagevall först är det politikerna som ansvar för mål. Sedan är det rektor som har ett stort ansvar att se till att målen bli gripliga för lärare och elever och se till att saken sker.
Att bryta ner mål innebär att politikerna formulerar målen och man - bryter ned målen till skolan - man omvandlar målen till verksamhet på lokal nivå i skolan. Man formulerar mål som man tycker är angelägna att jobba med. Man väljer från den lokala arbetsplanen 4 till 5 mål som man ska arbeta med. Lärarna har möjlighet till stort inflytande och delaktighet i målformulering och då lägger man processer utifrån det som bidrar till lärarnas engagemang och delaktighet (Roland Aagevall (rektor på TC Teleborgsskolan), 2007).
Vid målformulering tittar man i den kommunala skolplanen och försöker hitta något mål, men om det inte finns mål som är specifikt inriktat till verksamheten då går man ett steg upp, till läroplan (Madeleine Médoc (Mångfaldsenhetschef), 2007).
Verksamhetsmålen formuleras av lärare tillsammans med rektor. Aagevall menar att det är politikerna som ansvar för mål. Sedan är det rektor som har ett stort ansvar att se till att målen
