Juridiska institutionen
Vårterminen 2020
Examensarbete i civilrätt, särskilt fastighetsrätt
30 högskolepoäng
Missbruket på hyresmarknaden
En rättspolitisk analys om de nya reglerna i hyreslagen kan
leda till att handeln med hyreskontrakt minskar
Misuse of the Rental Market
A Legal Policy Analysis on whether the New Rules in the Rental Act could result in a Reduction of Lease Contract Trading
Författare: Johanna Ståhlberg
Handledare: Docent Erika P. Björkdahl
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Syfte och frågeställning ... 2
1.3 Metod och material ... 3
1.4 Avgränsningar ... 5
1.5 Disposition ... 5
1.6 Definitioner ... 6
1.6.1 Otillåten respektive särskild ersättning ... 6
1.6.2 Fastighetsägare respektive hyresvärd ... 7
2 Politiken bakom lagstiftningen mot svarthandel ... 8
2.1 Inledning ... 8
2.2 Historik ... 8
2.3 Besittningsskyddet ... 9
2.4 Bruksvärdeshyra och hyressättning ... 11
2.5 Januariavtalets inflytande på de nya reglerna ... 12
2.6 Lagändringarnas ändamålsenlighet ... 13
2.6.1 Från lagstiftarens perspektiv ... 13
2.6.2 Kritiska röster inom politiken ... 14
2.6.3 De rättskipande remissinstansernas inställning ... 15
3 Åtgärderna mot svarthandeln ... 17
3.1 Inledning ... 17
3.2 Historik ... 17
3.3 Otillåten ersättning vid överlåtelse genom byte ... 19
3.4 Otillåten ersättning vid upplåtelse ... 22
3.5 Kriminalisering av köp av hyreskontrakt ... 25
3.6 Civilrättsliga verkningar vid brott mot jordabalken ... 28
3.6.1 Ogiltighet och återbetalning ... 28
3.6.2 Förverkande av hyreskontrakt ... 30
3.7 Sammanfattande kommentarer ... 33
4 Aktörerna på hyresmarknaden ... 34
4.1 Inledning ... 34
4.2 Hyreslagens sociala skyddssyfte ... 34
4.2.1 Historiken bakom JB 12 kap. 1 § 5 st ... 34
4.2.2 Innebörden av JB 12 kap. 1 § 5 st ... 35
4.3 Hyresgästerna – en stor del i svarthandeln ... 36
4.4 Hyresvärdens roll och intresse av att svarthandeln upphör ... 39
4.5 Övriga aktörer som drar nytta av missbruket på hyresmarknaden ... 40
5 Rättstillämpningen i praktiken ... 42
5.1 Inledning ... 42
5.2 Den rättsliga prövningen i hyresrättsliga tvister ... 42
5.2.1 Hyresnämndens prövning om tillstånd till lägenhetsbyte ... 42
5.2.2 Prövningen om hyresavtals förlängning ... 44
5.3 Tillämpning av de nya reglerna på tidigare avgöranden ... 47
5.3.1 Beslut om tillstånd till lägenhetsbyten ... 47
5.3.2 Beslut i förlängningstvister ... 50
5.3.3 Brott mot JB 12 kap. 65 och 65 a §§ ... 53
5.4 Sammanfattande kommentarer ... 55
6 Avslutande reflektioner ... 57
6.1 Är reglerna förenliga med resterande delar av hyreslagstiftningen? ... 57
6.2 Kommer de nya reglerna utgöra ett mer effektivt medel för hyresvärdar vid misstanke om otillåten ersättning? ... 58
6.3 Hur kommer de rättskipande instanserna att påverkas? ... 60
6.4 Sammanfattande diskussion ... 62
Käll- och litteraturförteckning ... 66
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Ett problem som under många år förekommit på bostadsmarknaden i varierande omfattning är att både hyresgäster och hyresvärdar missbrukar sina hyresrätter genom så kallad svarthandel. Svarthandeln innebär i princip att upplåtelser och överlåtelser av hyresavtal sker mot särskild ersättning. Konsekvenser till följd av den otillåtna handeln är bland annat till att det blir svårare att ta sig in på bo- stadsmarknaden och att nya kriminella verksamheter växer fram.1 För att komma till rätta med missbruket har det sedan lång tid lagstadgats diverse förbud mot att ställa upp villkor om eller ta emot betalning för hyreskontrakt. Avsikten med denna typ av lagstiftning har i princip alltid varit att ingen – varken fastighetsä- gare eller nyttjande hyresgäst – ska kunna bereda sig vinning på någon annans utsatta situation som bostadssökande.2 Svarthandeln på hyresmarknaden före- kommer genom flera alternativa tillvägagångssätt. En av de situationerna där otillåten ersättning verkar figurera i någorlunda stor omfattning är vid lägenhets- byten.3 Till exempel kan den som övertar en hyresrätt i ett mindre attraktivt läge få betalt mot att den kan erbjuda en större hyreslägenhet eller ett mer centralt och attraktivt läge. Det förekommer även situationer där hyresgäster förfalskar hyres- kontrakt eller övriga intyg som krävs för att erhålla ett tillstånd till byte.4 Miss- bruket med hyresrätter är i vart fall omfattande, och det verkar förekomma i flera typer av konstellationer för att ständigt minimera risken för upptäckt.
Bostadsbristen är ett faktum i ett flertal kommuner i landet och människor utan vilja eller förmåga att investera i sin bostad har behövt finna en lösning på sin egen bostadsbrist genom alternativa vägar, bland annat genom svarthandel med hyreskontrakt. 5 Den 1 oktober 2019 trädde emellertid nya regler i kraft i syfte att
1 SOU 2017:86 s. 248 f.
2 Se Adolfsson & Hillert, Hyresrätt som dellikvid, uppl. 1:1, s. 37, lag (1917:219) med vissa
2 Se Adolfsson & Hillert, Hyresrätt som dellikvid, uppl. 1:1, s. 37, lag (1917:219) med vissa bestämmelser mot oskälig hyresstegring och prop. 1917:254.
3 A.bet. s. 62 f.
4 A.bet. s. 75 ff.
5 Boverket (2020). Bostadsmarknadsenkäten 2019.
motverka problemet med svarthandel på hyresmarknaden.6 De nya bestämmel- serna innebär i korthet att det införts; begränsningar i möjligheten att använda sin lägenhet för byte, en ny förverkandegrund med sikte på otillåten ersättning vid byte, kriminalisering av köp av hyreskontrakt samt en skärpning av straffen för försäljning och förmedling av hyreskontrakt. Reglerna har emellertid varit utsatta för en hel del kritik både under lagberedningen och efter dess ikraftträdande. Kri- tiken har bestått bland annat i huruvida ytterligare kriminalisering i hyreslagen varit nödvändig, samt om den nya lagstiftningen på ett effektivt sätt kommer motverka svarthandel och därmed kunna leda till en större omsättning av första- handskontrakt, bättre hyresvillkor och en sundare bostadsmiljö. Mot bakgrund av detta uppstår frågan om den nya lagstiftningen verkligen är ändamålsenlig och om den kommer medföra någon utökad effektivitet eller annan förändring vid den praktiska tillämpningen.
1.2 Syfte och frågeställning
I och med att riksdagen antog regeringens förslag om ändringar i hyreslagen (JB 12 kap.) under år 2019 tändes återigen en förhoppning om att uppnå en mer stabil hyresmarknad utan svarthandel och annat missbruk. Syftet med denna uppsats är att analysera huruvida de nya lagbestämmelserna om svarthandel kommer att fungera i praktiken, hur de förhåller sig till hyreslagens karaktär av social skyddslagstiftning till förmån för hyresgäster och om de därmed kommer att till- godose dess bakomliggande ändamål. De nya lagbestämmelserna som är föremål för denna framställning är; JB 12 kap. 35 § där flera ändringar vidtagits i syfte att motverka att otillåten ersättning förekommer vid överlåtelse genom byte, JB 12 kap. 42 § 1 st. p. 5 som avser hyresrättens förverkande vid mottagande, lämnande eller begäran av otillåten ersättning, JB 12 kap. 65 § som avser straffskärpning vid försäljning av kontrakt, JB 12 kap. 65 a § som avser straffskärpning vid för- medling av kontrakt och slutligen JB 12 kap. 65 b § som avser kriminalisering av köp av hyreskontrakt. Den övergripande frågeställningen som uppsatsen har för
6 Prop. 2018/19:107, 2018/19:CU17 och rskr. 2018/19:264.
avsikt att besvara är om dessa nya regler kommer kunna bidra till att missbruket minskar.
För att besvara den huvudsakliga frågeställningen samt för att uppnå uppsatsens syfte kommer följande delfrågor behandlas:
• Hur förhåller sig de nya reglerna till resterande delar av hyreslagstiftning- en och dess bakomliggande syfte?
• På vilket sätt kommer det bli mer effektivt för hyresvärdar att med stöd av de nya reglerna säga upp en hyresgäst som ställt upp villkor om, mottagit eller erlagt otillåten ersättning?
• Om, och i sådana fall hur kan hyresnämndernas och de allmänna domsto- larnas rättstillämpning komma att påverkas av de nya reglerna?
1.3 Metod och material
I uppsatsen kommer en rättssociologisk, rättspolitisk, samt en rättsdogmatisk me- tod att användas i kombination. Då uppsatsen innehåller såväl straffrättsliga som civilrättsliga delar samt att den aktuella problematiken är av både social, politisk och juridisk karaktär är det motiverat att framställningen görs med alternativa metoder. Den rättsdogmatiska metoden utgår från att verkligenheten överens- stämmer med det som paragraferna stadgar, eller i alla fall att så borde vara fal- let. Likväl den rättspolitiska som den rättssociologiska metoden intresserar sig i stället för hur rätten tillämpas i praktiken, oberoende av vad lagen och de i övrigt vedertagna rättskällorna föreskriver.7
Den rättssociologiska metoden baseras på studier av lagreglers effekt på sam- hälleliga funktioner och är därför en lämplig metod att använda för att kunna be- svara uppsatsens delfrågeställningar.8 Metoden visar sig främst genom att det i uppsatsen hänvisas till både underrättspraxis och statistiska undersökningar som gjorts av bland annat Polismyndigheten, Boverket och Hyresgästföreningen. Det presenterade materialet avser att ligga till grund för utredningen om, och i sådana
7 Nääv & Zamboni, Juridisk metodlära, uppl. 2, s. 210.
8 A.a. s. 210 ff.
fall vilka effekter de nya reglerna kan få på såväl hyresmarknaden som inom rättsväsendet och övriga delar av samhället.9
Den rättspolitiska metoden visar sig genom att stora delar av analysen av gäl- lande rätt kommer utgå från politiska mål och syften. Vidare kommer det i upp- satsen vid såväl redogörelsen av gällande rätt som vid den utredande och analy- serande delen utgå från lagförarbeten och därmed presenteras naturligt de poli- tiska överväganden som ligger till grund för lagstiftningen. Dessutom kommer det politiska perspektivet att belysas på ytterligare sätt utifrån presentationer av politiska ställningstaganden som framkommit genom debatter, yttranden, samt övriga överenskommelser och dokument. Den rättspolitiska metoden visar sig dessutom genom att det i uppsatsen redogörs för vissa politiska ställningstagan- den huruvida ett beteende ska vara accepterat eller inte.10
Den rättsdogmatiska metoden används genom att uppsatsens presentation och tolkning av gällande rätt utgår från allmänt accepterade rättskällor såsom lagtext, rättspraxis, lagförarbeten och doktrin.11 Rättsdogmatiken framkommer främst i kapitel 3 där det redogörs för vad respektive bestämmelse innebär, både utifrån dess ordalydelse samt förarbetena. Den rättsdogmatiska metoden avser att vila på en något kritisk utgångspunkt då syftet med dess användning är att komma fram till en välmotiverad slutsats som ska återge hur den nu gällande rätten kommer tillämpas och därmed lösa det uppställda problemet med svarthandel på hyres- marknaden.12 En mer rättsanalytisk metod används således i kombination med den rättssociologiska för att möjliggöra en legitim analys av underrättspraxis och statistiska undersökningar.13
Eftersom den nya lagstiftningen inte hunnit bli föremål för någon närmare prövning kommer den rättspolitiska metoden att ges ett något större utrymme i uppsatsen. Det rättspolitiska och det rättssociologiska angreppssättet kommer ge ett yttre och vidare perspektiv i stället för rättsdogmatikens inre och snävare per-
9 Nääv & Zamboni, s. 209.
10 A.a. s. 213.
11 A.a. s. 21.
12 A.a. s. 36 och 40.
13 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, uppl. 4, s. 45 f.
spektiv på vad lagen innebär i teorin.14 Med andra ord används det rättsdogma- tiska perspektivet för att fastställa gällande rätt och presentera hur den ska till- lämpas medan det rättspolitiska och rättssociologiska perspektivet avser att redo- göra för varför problemet uppstått, hur den gällande rätten faktiskt kommer att tillämpas och därmed vilka konsekvenser som kan uppstå av den nya lagstift- ningen.15
1.4 Avgränsningar
Utöver de bestämmelser som är föremål för denna uppsats implementerades även en del andra regeländringar i syfte att motverka annat missbruk på hyresmark- naden, gällande otillåten andrahandsuthyrning och oskäliga andrahandshyror.
Uppsatsen avgränsas dock till att behandla de bestämmelser som uppräknats i avsnitt 1.2. I hyreslagstiftningen finns vidare vissa andra möjligheter, förutom att genom byte, överlåta sin hyresrätt. På grund av såväl tids- som platsbrist kommer andra överlåtelser än byte inte omfattas inom ramen för uppsatsens framställning, såtillvida annat inte uttryckligen anges. Detta innebär att missbruket på hyres- marknaden i denna framställning enbart syftar på svarthandeln med hyreskon- trakt. Eftersom hyresrätten är ett nationellt instrument kommer inte den internat- ionella rätten att beaktas. Det är endast bostadslägenheter som är föremål för denna framställning vilket innebär att nyttjanderätt till lokaler inte kommer be- handlas. Dessutom ligger förhyrning av fritidshus och sådana hyresavtal som omfattas av lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad utanför uppsatsens område.
1.5 Disposition
Inledningsvis kommer det, i kapitel 2, att redogöras för den politiska bakgrunden till problemet med svarthandeln, dels för att belysa några tidigare åtgärder som haft inverkan på den nuvarande hyresregleringen, dels för att på ett tydligt sätt anknyta till de särskilt viktiga segmenten av hyreslagen som presenteras i avsnit-
14 Nääv & Zamboni, s. 211.
15 A.a. s. 223 f.
tet. Dessa karakteristiska delar av hyreslagen presenteras redan i detta avsnitt för att belysa dess särskilda vikt för såväl lagstiftningsarbetet i sig som för den se- nare kommande diskussionen om hyreslagstiftningens sociala skyddssyfte. Där- till kommer även lagstiftarens ändamål samt den huvudsakliga kritiken rörande lagändringarna att presenteras i det inledande avsnittet.
I nästkommande kapitel 3, kommer det att diskuteras något övergripande om lagstiftningen kring svarthandel med hyreskontrakt. Avsikten med avsnittet är att redogöra för såväl gällande rätt som de olika situationer som den nya lagstift- ningen berör för att i senare avsnitt kunna utreda skillnader vid den praktiska till- lämpningen. Efter den generella delen om vilka åtgärder som vidtagits mot svart- handeln och vilka situationer som aktualiseras följer kapitel 4 som avser att både redogöra för det bakomliggande syftet med hyreslagstiftningen samt för aktörer- na på hyresmarknadens respektive roll och intresse av att svarthandeln motver- kas. Vidare följer kapitel 5 som är en direkt analyserande del i syfte att utreda om, och i sådana fall på vilket sätt de nya reglerna kommer medföra någon utö- kad effektivitet vid tillämpningen. Avsnittet analyserar således både hyresvärdars möjlighet att säga upp hyresgäster samt huruvida de rättskipande instansernas tillämpning och bedömning kommer att påverkas. Avslutningsvis följer ett av- snitt där det presenterade materialet i framställningen ska diskuteras i förhållande till de inledande frågeställningarna, och därtill kommer en sammanfattning av uppsatsens slutsatser att följa.
1.6 Definitioner
1.6.1 Otillåten respektive särskild ersättning
Med begreppen ”otillåten ersättning” eller ”särskild ersättning” avses generellt annan ersättning än hyra för upplåtelse eller överlåtelse av en bostadslägenhet.16 I förhållandet mellan hyresvärd och hyresgäst kan dock hyresgästen bli skade- ståndsskyldig för skador som exempelvis upptäcks i samband med slutbesikt- ningen. Ersättning grundande i skadeståndsansvar anses inte som en otillåten er- sättning. Mellan två hyresgäster kan viss problematik uppstå i samband med att
16 Holmqvist & Thomsson, Hyreslagen - en kommentar, uppl. 12, s. 366.
avflyttande hyresgäst vill ha ersättning för förbättringsarbeten eller kvarlämnad egendom. Här är utgångspunkten att avträdande hyresgäst får ta emot betalning för sådan lös egendom som tillhör denne. En oskälig ersättning som avser före- mål som fått karaktär av fastighetstillbehör är normalt sett otillåten, i vart fall en indikation på ett kringgående av förbudet i JB 12 kap. 65 §.17 Med särskild eller otillåten ersättning avses således sådan ersättning som är särskilt avsedd för att tillhandahålla hyresrätt till en lägenhet. I förarbetena till de företagna ändringarna används formuleringen ”betala särskild ersättning” vilket kan ge uppfattningen att särskild ersättning endast kan bestå av pengar.18 Enligt Holmqvist och Thomsson torde rimligen inte detta vara fallet utan särskild ersättning måste kunna bestå av all egendom av ekonomiskt värde.19
1.6.2 Fastighetsägare respektive hyresvärd
Med ”fastighetsägare” åsyftas normalt den som äger en hyresfastighet och upplå- ter hyresrätt i en lägenhet. Den som är ”hyresvärd” är normalt den som står som avtalspart med en hyresgäst i ett hyresavtal. Ofta är fastighetsägare och hyresvärd samma person, men i vissa fall kan det vara en privatperson som är ägare av fas- tigheten och låtit en juridisk person agera hyresvärd. I uppsatsen görs ingen åt- skillnad mellan begreppen fastighetsägare och hyresvärd. Begreppen används i stället parallellt i texten för att ge läsaren variation. Det som åsyftas är således den person som är avtalspart med hyresgästen, om inget annat uttryckligen anges.
17 Grauers, Nyttjanderätt, hyra, bostadsrätt, arrende och tomträtt, uppl. 14, s. 188 f.
18 Se t.ex. prop. 2018/19:107 s. 37 och SOU 2017:86 s. 9.
19 Holmqvist & Thomsson a.a. s. 366.
2 Politiken bakom lagstiftningen mot svarthandel
2.1 Inledning
Lagstiftningsarbetet bakom ändringarna i hyreslagen har bland annat bestått av en omfattande utredning som presenterats i SOU 2017:86 Hyresmarknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning, som dessutom innehöll ett försök till kartläggning av svarthandelns omfattning.20 Det är vidare detta arbete som legat till grund för de förslag som regeringen presenterat i proposition 2018/19:107 Åtgärder mot handel med hyreskontrakt. Syftet med detta inledande avsnitt är i huvudsak att redogöra för vägen fram till 2019 års lagändringar samt förtydliga några av de viktigaste segmenten i hyreslagen. Målet är därmed att ge läsaren en grundläggande inblick i hur behovet av åtgärder uppstått och därtill redogöra för de politiska överväganden som lett fram till att den nya lagstiftning- en implementerats. Vidare är avsikten med detta avsnitt att belysa den relativt omfattande kritik som en del av de nya lagreglerna i hyreslagen varit föremål för redan under lagstiftningsarbetes gång. Det är enligt min mening av särskild vikt att redogöra för de rättskipande remissinstansernas synpunkter, dels för att dessa myndigheter torde vara de mest insatta i reglernas tillämpningsområde, dels för att i senare avsnitt kunna diskutera de motstående intressen som framkommit under lagförarbetet.
2.2 Historik
Bostadspolitiken har under i princip hela 1900-talet försökt att hitta en balans mellan politik och marknad.21 I takt med samhällets såväl sociala som politiska utveckling har det på hyresmarknadens område gått från näst intill total avtalsfri- het till dagens indispositiva lagreglering.22 De sociala aspekterna som en stabil och trygg bostad medför är för de allra flesta ovärderliga. Att ha tillgång till en sådan bostad är dessvärre något som inte alla kan ta för givet, vilket såtillvida
20 SOU 2017:86 s. 59 ff.
21 Socialdemokraternas rapport (2018), ”En ny social bostadspolitik – Förslag och politisk för- djupning från den socialdemokratiska expertgruppen”, s. 14.
22 Adolfsson & Hillert a.a. s. 13.
kan leda till både sociala och ekonomiska konsekvenser som drabbar hela sam- hället.23 Redan år 1917 var hyresmarknaden i behov av politiska insatser till skydd för de mest ekonomiskt underlägsna. Det infördes då en reglering genom lag24 för att motverka oskälig hyresstegring, vilket motiverades av såväl sociala som ekonomiska skäl.25 Vidare fanns ett ytterligare behov av politiska insatser för att tillgodose de bostadshyresgäster som befarades befinna sig i riskzonen för att påverkas av socialt ingripande konsekvenser på ett oacceptabelt sätt. Exempel på sådana insatser som vidtogs var bland annat införandet av särskilda subvent- ioner vid nyproduktion, förmånliga lån till fastighetsägare och speciella förhand- lingsordningar.26
Hyreslagen har även under 2000-talet varit föremål för omfattande utredningar och lagändringar i syfte att bibehålla den sociala ställningen på bostads- marknaden, samt den i grundlag skyddade rätten till bostad.27 Införandet av soci- ala rättigheter i grundlagen motiverades bland annat av att det ansågs kunna ut- göra en förutsättning för att styret av en demokrati ska fungera på ett tillfredsstäl- lande sätt, att det för samtliga medborgare föreligger en viss materiell standard.28 Vidare anförs i förarbetena till RF 1 kap. 2 § att sociala och ekonomiska rättig- heter kan ha inverkan på människors intresse och förståelse i det politiska och demokratiska arbetet.29 Boendefrågan är med andra ord av betydelse för hela samhället och det är upp till politikerna att genom lagstiftning eller andra åtgär- der reglera de situationer som kan komma att missbrukas av bostadsmarknadens olika aktörer.
2.3 Besittningsskyddet
Något som är särskilt utmärkande för hyresavtal som avtalstyp, är dess tydliga sociala och ekonomiska innebörd för såväl enskilda hyresgäster som för sam-
23 Olshed, Hyresjuridik för socionomer, uppl. 2, s. 11.
24 Lag (1917:219) med vissa bestämmelser mot oskälig hyresstegring.
25 Adolfsson & Hillert a.a. s. 37.
26 A.a. s. 14.
27 Se SOU 2007:14, SOU 2008:94, prop. 2013/14:195, Olshed a.a. s. 11 f. och RF 1 kap. 2 §.
28 Prop. 1975/76:209 s. 128.
29 A.prop. s. 128.
hället. Ett tydligt syfte med hyreslagen är därmed att tillgodose avtalstypens sär- skilda intressen. Ett sådant intresse är exempelvis hyresgästens intresse av att hyresvärden inte kan säga upp hyresavtalet hur som helst utan giltig grund.30 Så- väl de sociala som de ekonomiska skälen motiverar att bostadshyresgäster bör ha en trygg besittning till sin bostad.31 Besittningsskyddet i hyreslagen innebär i princip att hyresgäster som utgångspunkt har rätt att bo kvar så länge de vill, och att hyresvärden endast kan få hyresavtalet att upphöra om det föreligger någon i lag föreskriven uppsägningsgrund.32
I JB 12 kap. 46 § 1 st. görs en uppräkning av de besittningsskyddsbrytande grunderna. Exempelvis kan det vara fråga om avtalsbrott, i hyreslagen även kallat förverkande, såsom otillåten andrahandsuthyrning eller uteblivna hyresinbetal- ningar, men uppsägning kan också ske på grund av en omfattande renovering eller omvandling av fastigheten.33 Skyddet för hyresgästens besittning även för- klaras som en i princip konstant rätt till förlängning av hyresavtalet. Rätten till förlängning är framförallt ett skydd mot att fastighetsägare inte ska kunna ut- nyttja hyresgästens nästintill desperata intresse av att hyresavtalet ska bestå.34 Besittningsskyddet blir därmed särskilt viktigt i städer med omfattande bostads- brist, då konsekvensen vid ett upplöst hyresavtal i en stad där det inte finns några lediga bostäder är bostadslöshet.35 Som tidigare nämnts leder bostadslöshet till långtgående konsekvenser för såväl den enskilde som för samhället i stort. Hy- resgästernas besittningsskydd är emellertid inte särskilt mycket värt om hyres- värden kan höja hyrorna hur som helst. En hyresmarknad utan tydlig reglering av hyresnivån skulle därför innebära att besittningsskyddet sätts ur spel.36
30 P. Björkdahl, Hyra av bostad och lokal, uppl. 2, s. 17.
31 Bengtsson, Hager & Victorin, Hyra och annan nyttjanderätt till fast egendom, uppl. 9, s. 59.
32 P. Björkdahl a.a. s. 17.
33 Se JB 12 kap. 46 § 1 st. p. 1 och 4 och JB 12 kap. 42 § 1 st. p. 1 och 3.
34 Bengtsson, Hager, Victorin, a.a. s. 59.
35 A.a. s. 59.
36 A.st.
2.4 Bruksvärdeshyra och hyressättning
Hyressättningen på bostadsmarknaden bestäms utifrån lägenhetens så kallade bruksvärde.37 Regleringen kring bruksvärdet medför att både en hyresgäst och en hyresvärd kan få hyrans skälighet prövad av hyresnämnden när det finns ett lö- pande hyresavtal, se JB 12 kap. 54 och 55 §§. Om hyresvärden inte är begränsad av en förhandlingsordning kan parterna i hyresavtalet antingen själva komma överens om hyrans belopp eller så gör hyresnämnden en bruksvärdesprövning för att fastställa vad som kan anses vara skäligt.38 Innebörden av att parterna i hy- resavtalet omfattas av en förhandlingsordning är att de är bundna till den hyra som parterna i den aktuella förhandlingsordningen kommit överens om.39 Enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) (HFL) 1 § innebär en förhandlingsordning att fastighetsägaren eller dess förening genom ett avtal med en hyresgästorganisation sköter förhandlingarna om eventuella hyreshöjningar. En förhandlingsordning utgör dessutom grunden för att förhandling ska ske samt under vilka förutsätt- ningar.40
Bruksvärdesprövningen i hyresnämnden strävar efter att fastställa hyran till ett belopp som skulle varit aktuellt på en hyresmarknad i balans. Det är emellertid inte detsamma som att hyran utförs med statlig kontroll likt tidigare system med hyresregleringslagstiftning.41 Att fastställa bruksvärdet av en hyresrätt är långt ifrån en given process. I korta drag skulle dock kunna sägas att man vid bedöm- ningen beaktar likvärdiga lägenheter som tidigare har en framförhandlad hyra enligt HFL.42 Enligt JB 12 kap. 55 c § presumeras nämligen de hyror som be- stämts genom en förhandlingsöverenskommelse enligt HFL vara skäliga.
I enlighet med vad som ovan anförts kan det konstateras att hyressättningen är reglerad i lag, vilket i kombination med en hög efterfrågan på bostäder leder till en uppenbar skillnad mellan den hyra som en hyresvärd får ta ut enligt lag och
37 P. Björkdahl, Hyra av bostad och lokal, s. 80
38 A.a. s. 79.
39 Jfr HFL 1 § och 5 §.
40 Se HFL 5 § och se även Billquist, Olsson, Thomsson, Hyresförhandlingslagen, en kommen- tar, uppl. 2, s. 35.
41 P. Björkdahl a.a. s. 80.
42 Se JB 12 kap. 55 § 2 st.
den hyra som skulle kunna tas ut på en fri marknad.43 Bestämmelsen i JB 12 kap.
65 §, som innebär ett förbud mot otillåten ersättning, och som senare ska behand- las, kan sägas ha vuxit fram för att motverka att utrymmet mellan reglerad och marknadsmässig hyra kapitaliseras. Motsatsen skulle nämligen indirekt kunna skapa ett krav på att hyresgäster måste besitta ett stort kapital för att erhålla en hyresrätt. Med andra ord kan sägas att 65 § upprätthåller syftet med bruksvärdes- reglerna.44
Systemet med bruksvärdeshyra är emellertid ett ständigt omdiskuterat ämne och har varit föremål för flera förändringar.45 I sammanhanget bör även tilläggas att det under förarbetena till de nya reglerna anfördes att det är den valda mo- dellen för hyressättning som gör att hyresrätten får ett ekonomiskt värde, vilket i sin tur ger upphov till missbruket på hyresmarknaden.46 En mer utförlig diskuss- ion angående detta infaller sig dessvärre inte inom ramen för uppsatsens syfte.
2.5 Januariavtalets inflytande på de nya reglerna
”Reform för reform ska bostadsbristen bort” sade Stefan Löfven under regerings- förklaringen i januari 2019.47 Kampen om att få en hyresmarknad i balans har i princip pågått hela 1900-talet och bara under 2000-talet har ett flertal omfattande utredningar med föreslagna åtgärder presenterats. 48 I den politiska debatten har ofta föreslagna reformer av hyreslagen lett till livliga debatter följt av lagförslag som baserats på kompromisser mellan de motstående partiernas intressen.49 Den socialdemokratiska politiken tror på en social bostadspolitik och att den borde utgöra ett av kärnområdena inom välfärdspolitiken med det huvudsakliga syftet att alla i landet ska ha tillgång till en bra bostad i en trygg miljö.50 Stor del av den nuvarande regeringens politik bygger emellertid på en sakpolitisk överenskom-
43 Edling, Lexino, kommentar till JB 12 kap. 65 §, avsnitt 1.
44 Prop. 1968:91 Bihang A, s. 240. Se även justitierådet Svenssons skiljaktige mening i NJA 1990 s. 412.
45 P. Björkdahl, Hyra av bostad och lokal, s. 79.
46 Svea Hovrätts yttrande över SOU 2017:86 s. 2.
47 Se regeringsförklaringen 21 januari 2019.
48 Se exempelvis SOU 2009:35, SOU 2008:94 och SOU 2017:33.
49 Adolfsson & Hillert a.a. s. 13.
50 Se socialdemokraternas rapport (2018) s. 14.
melse mellan Socialdemokraterna, Liberalerna, Centerpartiet och Miljöpartiet, det så kallade januariavtalet. Överenskommelsen syftar till att förena de olika partiernas ideologiska utgångspunkter i vissa demokratiska grundvärderingar.
Januariavtalet består av 73 punkter inom vissa viktiga områden som avtalsparter- na särskilt vill fokusera på under den rådande mandatperioden. En förhoppning med avtalet är att hitta långsiktiga lösningar genom handelskraftiga åtgärder på bostadsmarknaden.51 Det huvudsakliga målet för bostadsmarknaden är enligt januariöverenskommelsen att erhålla en bättre balans vilket rent konkret innebär att det måste tas fram fler bostäder. De framtagna lösningsförslagen som ska minska bostadsbristen ska bland annat innefatta en reform av hyresmodellen ge- nom införande av marknadshyra vid nyproduktion, slopande av flyttskatten och omfattande regelförenklingar avseende byggandet.52
I överenskommelsen återfinns dessutom en uttrycklig målsättning att höja straf- fen för handel med hyreskontrakt och att kriminalisera köpen.53 Januariavtalet har dock fått omfattande kritik i media, särskilt vad gäller införandet av mark- nadshyror som en lösning på bostadsbristen.54 Åtgärderna mot svarthandeln är ett av de första resultaten från januariavtalet som redovisats genom lagstiftning. Det återstår såtillvida att se om införandet av de nya reglerna i hyreslagen är ett ef- fektivt medel för att minska missbruket på hyresmarknaden eller om det enbart är fråga om en politisk symbollagstiftning för att upprätthålla det som överens- kommits genom avtalet.
2.6 Lagändringarnas ändamålsenlighet 2.6.1 Från lagstiftarens perspektiv
Varken Sveriges politiker eller dess medborgare ifrågasätter det faktum att det råder bostadsbrist i de flesta större städerna. Det är heller ingen nyhet att det uti- från en instabil bostadsmarknad uppstått en illegal handel med hyresrätter. Ge- nom att införa nya regler i hyreslagen är förhoppningen att missbruket ska
51 Regeringen.se (2019) Sakpolitisk överenskommelse.
52 Se utkast till sakpolitisk överenskommelse, p. 44-45.
53 Utkast till sakpolitisk överenskommelse, p. 44.
54 Se exempelvis Bergenstråle & Palmstierna i Dagens arena (29 maj 2019), Skoglund i Expres- sen (19 februari 2020) och Hambraeus Bonnevier i SVT nyheter (9 januari 2020).
minska, vilket därmed kan ge en rörligare hyresmarknad med bättre villkor för bostadshyresgäster.55Arbetet med att förbättra bostadsmarknaden sker kontinuer- ligt och under tidigare mandatperiod vidtog regeringen ett flertal åtgärder för att öka byggandet av bostäder. Det krävs dock, enligt den nuvarande regeringen, fler och mer effektiva åtgärder för att marknaden ska hamna i balans.56
De åtgärder som är i fokus och som lagstiftaren hoppas ska leda till en stabilare hyresmarknad är i korthet följande. För det första har man i syfte att försvåra för hyresgäster som önskar överlåta sina hyresrätter mot otillåten ersättning gjort vissa inskränkningar i bytesrätten. För det andra har det införts förverkanderegler med innebörden att hyresgäster som deltar i otillåten handel med hyreskontrakt via överlåtelser, kan förlora sin hyresrätt med omedelbar verkan. Slutligen har straffen för försäljning och förmedling av hyresrätter skärpts och det är dessutom från och med 1 oktober 2019 kriminaliserat att köpa ett hyreskontrakt.57 Rege- ringen menar att de nya reglerna i hyreslagen utgör ett effektivt medel för fastig- hetsägare som vill ingripa mot de hyresgäster som försöker utnyttja och miss- bruka sina hyresrätter. De nya reglerna förväntas, trots dess ingripande karaktär, vara i enlighet med hyreslagens syfte – som social skyddslagstiftning för hyres- gästerna – genom att de har som ändamål att gynna de hyresgäster som inte bi- drar till den illegala handeln. Den främsta förhoppningen med reglernas ikraftträ- dande är således att det ska ske en minskning av missbruket med svarthandel, vilket i sin tur förväntas ge upphov till ett tryggare boende, fler lediga första- handskontrakt och en bättre rörlighet på marknaden.58
2.6.2 Kritiska röster inom politiken
Vänsterpartiet, Moderaterna och Kristdemokraterna har under lagberedningen begärt att riksdagen ska avslå regeringens förslag att kriminalisera köp av ett hy- reskontrakt.59 Enligt partiernas mening finns det inte tillräckligt starka skäl för att kriminalisera ett sådant handlande.De ifrågasätter även om en kriminalisering av
55 Prop. 2018/19:107 s. 19.
56 A.prop. s. 19 f.
57 Bet. 2018/19:CU17 s. 1.
58 A.prop. s. 20.
59 Mot. 2018/19:3076 (V) och 2018/19:3083 (KD) och bet. 2018/19:CU17 s. 4.
köpen verkligen är ett effektivt medel för att stoppa handeln med hyreskontrakt.
Enligt partiernas mening borde i stället resultatet av de civilrättsliga åtgärderna utvärderas innan en straffrättslig åtgärd vidtas.60
I Sverigedemokraternas kommittémotion begärdes att det skulle införas ett un- dantag från den förslagna åtgärden att införa ett bosättningskrav om ett år för att erhålla tillstånd till lägenhetsbyte.61 Enligt motionen befaras att ett bosättnings- krav om ett år eller krav om synnerliga skäl för byte kommer leda till att rörlig- heten på bostadsmarknaden försämras. Det framhölls vidare att det i undantags- fall borde vara möjligt att erhålla tillstånd när man till exempel fått ett nytt jobb på annan ort, trots att bosättningskravet inte är uppfyllt. Vidare begärdes att straffskalorna för grov brottslighet med otillåten handel ska vara på samma nivå som de för grovt bedrägeri och grovt skattebrott, med ett maximistraff på fäng- else i sex år. Sverigedemokraterna motiverade detta anförande med att den grovt kriminella sektorn tagit sig in på hyresmarknaden och satt svarthandeln i system, vilket kräver mer enhetliga och striktare straffskalor.62
Emellertid antog riksdagen regeringens förslag om kriminalisering av köp av hyreskontrakt, straffskalorna samt införandet av ett bosättningskrav vid till- ståndsprövningen för lägenhetsbyte, vilket innebär att samtliga motioner av- slogs.63
2.6.3 De rättskipande remissinstansernas inställning
Under lagstiftningsprocessen gavs vissa berörda instanser på hyresmarknaden i behörig ordning tillfälle att yttra sig över betänkandet SOU 2017:86 Hyresmark- nad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning. Utifrån de rättskipande instanserna som hade något att invända framkom följande synpunkter. Svea hov- rätt var i huvudsak positiv till de föreslagna lagändringarna förutom kriminali- sering av köp av hyresrätt. Hovrätten menade att det normalt krävs en reell risk för lagföring för att en kriminalisering ska få preventiv effekt på allmänheten,
60 Mot. 2018/19:3076 (V) och 2018/19:3083 (KD).
61 Mot. 2018/19:3084 (SD).
62 Mot. 2018/19:3084 (SD) och 2018/19:CU17 s. 20.
63 Bet.2018/19:CU17 och rskr. 2018/19:264.
och sådan risk finns inte avseende handel med hyreskontrakt. Vidare anfördes att den generella inställningen hos allmänheten förmodligen kommer ändras i och med den föreslagna förverkanderegeln, vilket innebär att en sådan åtgärd får an- ses vara mer motiverad.64 Även hovrätten över Skåne och Blekinge tillstyrkte utredningens förslag i stora drag men var likt Svea hovrätt kritisk till en krimina- lisering av köpen. Hovrätten över Skåne och Blekinge var därutöver något kritisk mot att förverkanderegeln skulle kunna tillämpas mot en hyresgäst som enbart begärt en otillåten ersättning. En sådan åtgärd i kombination med den långa pre- klusionstid65 som föreslagits, var enligt hovrättens mening av alldeles för ingri- pande slag.66 Göteborgs tingsrätt instämde därtill i kritiken avseende den långa preklusionstiden.67 Umeå tingsrätt hade anförde att det borde vara tillräckligt att endast ha förverkande som påföljd när hyresgäster använt otillåten ersättning, eftersom en kriminalisering enbart kan förväntas leda till ytterligare utrednings- svårigheter. Den sistnämnda tingsrätten var generellt negativ mot utredningens förslag i dess helhet och ställde sig kritisk till att de föreslagna åtgärderna kom- mer att minska svarthandeln eftersom åtgärderna inte kommer lösa bostadsbris- ten. 68 Samtliga hyresnämnder tillstyrkte utredningens förslag i sin helhet men var likt de flesta andra remisser, kritiska mot kriminaliseringen av köp av hyres- kontakt med hänvisning till Svea hovrätts motivering. Flera av nämnderna anför- de dessutom att ändringarna generellt kan komma att leda till mer långdragna förhandlingar och ökad arbetsbelastning, vilket i sin tur kan komma att leda till resursbrist.69
64 Svea hovrätts yttrande över SOU 2017:86, s. 7.
65 Den tid hyresvärden enligt bestämmelsen har på sig att göra förverkandet gällande.
66 Hovrätten över Skåne och Blekinges yttrande över SOU 2017:86, s. 2.
67 Göteborgs tingsrätts yttrande över SOU 2017:86.
68 Umeå tingsrätts yttrande över SOU 2017:86.
69 Hyres- och arrendenämnden i Stockholm, Malmö, Jönköping och Sundsvalls yttrande över SOU 2017:86.
3 Åtgärderna mot svarthandeln
3.1 Inledning
Som ett resultat av ett omfattande politiskt arbete presenterades regeringens för- slag på en rad åtgärder med syftet att motverka svarthandeln på hyresmark- naden.70 I förevarande avsnitt görs en närmare redogörelse av de företagna lagändringarna som ska motverka svarthandeln. Förhoppningen är dessutom att ge en övergripande bild av de situationer när lagstiftningen gällande otillåten er- sättning vid överlåtelse och upplåtelse av hyresrätt kan aktualiseras. Mot bak- grund av syftet med kapitlet följer det inledningsvis ett avsnitt med historiken bakom problemet med svarthandeln på hyresmarknaden för att ge läsaren en tyd- ligare förståelse för problemets utveckling och omfattning. Därefter presenteras gällande rätt vilket såtillvida innefattar de företagna ändringarna. Avslutningsvis presenteras och diskuteras även de civilrättsliga påföljder som kan utgå vid brott mot JB. Det övergripande syftet med detta kapitel är att det ska kunna ligga till grund för den allmänna diskussion som kommer fortlöpa under resterande delar av uppsatsen.
3.2 Historik
Det har under årens gång funnits diverse motsvarigheter till dagens stadgande i JB 12 kap. 65 § som avser ett förbud mot att upplåta hyresrätt mot otillåten er- sättning. Särskilt under tider med påtaglig bostadsbrist har det uppstått ett behov av politiska åtgärder, för att motverka att aktörer på bostadsmarknaden utnyttjar andra människors utsatthet.71 Redan i samband med första världskriget infördes en hyreskontrollerande lagstiftning av provisoriskt slag, med ändamålet att be- gränsa fastighetsägares möjligheter att ta ut allt för höga hyror, vilket befarades kunna leda till såväl ekonomiska som sociala konsekvenser.72 Därefter infördes dessutom ett straffansvar för de hyresvärdar som försökte kringgå den gällande hyresregleringen. Denna regel motiverades av att det ansågs vara befogat att be-
70 Prop. 2018/19:107.
71 Adolfsson & Hillert a.a. s. 36.
72 Prop. 1917:254 s. 23 f och a.a. s. 37.
straffa sådana hyresvärdar som för egen vinning utnyttjade hyresgästers utsatta situation på en bristfällig bostadsmarknad.73 Läget på hyresmarknaden balanse- rades något de kommande åren utan hyreskontrollerande lagstiftning, och under åren 1926-1942 fanns därmed inga särskilda bestämmelser att tillämpa i de situ- ationer där hyresvärdar eller överlåtande hyresgäster tog emot särskild ersättning av en ny hyresgäst.74
I samband med andra världskrigets framfart uppstod emellertid en ytterligare kris på bostadsmarknaden, och riksdagen antog år 1942 en ny hyresregleringslag (HRL).75 Ändamålet med lagstiftningen var även denna gång att begränsa möj- ligheterna för fastighetsägare att missbruka den rubbade balansen mellan utbud och efterfrågan på bostadsmarknaden.76 I 1942 års lagstiftning infördes dels en bestämmelse med ett förbud om att hyresvärden inte fick ta emot annan hyra än själva grundhyran, dels ett förbud för överlåtande hyresgäster att ta emot kom- pensation av den tillträdande hyresgästen. Konsekvensen vid mottagande av samtliga former av otillåten ersättning var att den skulle återlämnas, och till skillnad från tidigare lagstiftning ställdes det inte upp något krav att bevisa oskä- lighet eller annat trångmål. 77
Hyresregleringslagen blev föremål för årliga förändringar de efterföljande åren men av särskilt intresse är den förändring som år 1953 stadgades; att redan en begäran av otillåten ersättning kunde medföra straffansvar. Under andra halvan av 1950-talet påbörjades dessutom en successiv avveckling av HRL. I stället för en lagstadgad hyresreglering uttrycktes nu snarare ett behov av en hyreslagstift- ning som kunde fungera både när bostadsmarknaden var i balans och inte. 78 Re- sultatet blev en allmän hyreslag som implementerades den 1 januari 1969 och var den lagstiftning som senare togs in i JB kap. 12.79 Den nya hyreslagstiftningen innehöll ett fortsatt förbud mot att hyresvärdar och överlåtande hyresgäster tog
73 Adolfsson & Hillert a.a. s. 37 och prop. 1917:254 s. 26.
74 A.a. s. 44.
75 Prop. 1942:301, s. 13 f och a.a. s. 40.
76 A.a. s. 40 f och prop. 1942:301, s. 14.
77 A.a. s. 41.
78 A.a. s. 42.
79Prop. 1968:91 och a.st.
emot oacceptabel ersättning.80 Ändamålet var även med denna regel att motverka utnyttjanden av andras trångmål på grund av den bristfälliga hyresmarknaden.81 1969 års regel blev emellertid något verkningslös, både på grund av att den till skillnad från tidigare inte innehöll något straffbud, men även för att regeln enbart skulle gälla på de orter som regeringen särskilt förordnat att hyresgäster kunde befinnas vara i särskilt trångmål.82 Rådande rättsläge förändrades emellertid i och med de lagändringar som skedde åren 1973-1974 och det var även då som dagens JB 12 kap. 65 § fick sin principiella form.83
3.3 Otillåten ersättning vid överlåtelse genom byte
Förvarande avsnitt har till syfte att redogöra för lagstiftningen kring lägenhets- byte, vilka problem som lagstiftningen kan ge upphov till samt motiven bakom att lagstiftaren valt att skärpa just dessa bestämmelser. Att kunna överlåta sin hyresrätt genom ett lägenhetsbyte kan sägas innebära en förstärkning av besitt- ningsskyddet, genom att hyresgäster tillförsäkras en större rörlighet på bostads- marknaden.84 Enligt JB 12 kap. 32 § får en hyresgäst inte överlåta sin hyresrätt utan samtycke från hyresvärden. I JB 12 kap. 35 § finns emellertid ett undantag från det principiella överlåtelseförbudet i 32 §. Undantaget består av en möjlighet att erhålla tillstånd från hyresnämnden, för de fall hyresvärden inte skulle sam- tycka till det önskade bytet. För att erhålla hyresnämndens tillstånd förutsätts att hyresgästen kan uppfylla de kriterier som undantaget ställer upp. Enligt JB 12 kap. 35 § krävs till en början att hyresgästen kan påvisa att denne har beaktans- värda skäl för bytet. Beaktansvärda skäl är exempelvis förändrade familjeförhål- landen, väsentligt förändrad ekonomi och arbete eller studier på annan ort.85 Det krävs därtill att det inte föreligger någon påtaglig olägenhet för hyresvärden att genomföra det önskade bytet. I praktiken innebär det i princip att bytesparten är
80 Adolfsson & Hillert a.a. s. 42 jfr NyttjL 3:65.
81 A.a. s. 43.
82 A.st.
83 A.a. s. 42 f.
84 Edling, Lexino, kommentar till JB 12 kap. 35 §, avsnitt 1 och prop. 1968:91 Bihang A s. 192.
85 SOU 1966:14 s. 355.
en fullgod ersättare och exempelvis har tillräckliga ekonomiska förutsättningar för att betala hyran.86
Ett tillvägagångssätt som blivit allt mer förekommande på bostadsmarknaden är att hyresgäster utnyttjar den lagenliga möjligheten till lägenhetsbyte i syfte att erhålla otillåten betalning för sina lägenheter. Detta sker genom att hyresgäster ansöker om överlåtelse av sina hyreskontrakt och sköter sedan betalningen hy- resgästerna emellan, därmed framstår det utåt sett som ett lagenligt lägenhets- byte.87 Det finns flera möjliga tillvägagångssätt och upplägg för hur ett sådant så kallat skenbyte kan se ut. Ett vanligt upplägg tycks vara att den överlåtande hy- resgästen utan något verkligt behov av bostad byter till sig en mindre hyresrätt mot ersättning, för att sedan efter en viss tid säga upp den ”nya” lägenheten ef- tersom boendet redan är ordnat på annat håll. Ett annat exempel är att det aldrig ens finns något bytesobjekt överhuvudtaget, men där ett hyresavtal förfalskas för att bytet ska kunna godkännas, och därigenom kan den avflyttande hyresgästen erhålla betalning av den blivande hyresgästen.88
För att förhindra att hyresgäster utnyttjar bytesrätten som ett sätt att tillgodo- göra sig otillåten ersättning har det genom 2019 års lagändringar införts vissa begränsningar i bytesrätten. En sådan begränsning är att hyresgästerna som ingår i bytet ska ha bott i sina respektive lägenheter i minst ett år. Tillstånd kan dock ges till en hyresgäst som varit bosatt i sin lägenhet kortare tid om denne kan på- visa synnerliga skäl.89 Förhoppningen med bosättningskravet är att det ska för- svåra för hyresgäster att genomföra så kallade skenbyten. Det huvudsakliga än- damålet med införandet av denna inskränkning är således att begränsa alternati- ven till svarthandel.90
En annan inskränkning som vidtagits i bytesrätten är att det uttryckligen an- getts i JB 12 kap. 35 § att anledning att anta att otillåten ersättning förekommit i byteskedjan ska utgöra hinder mot att tillstånd till bytet ges. Skillnaden utgörs av
86 SOU 1966:14 s. 358 ff. jfr Andersson & Andersson, Lägenhetsbyten och andrahandsuthyr- ning, uppl. 3, s. 95.
87 SOU 2017:86 s. 63 f.
88 Prop. 2018/19:107 s. 24 f.
89 A.prop. s. 23.
90 A.prop. s. 35.
att det tidigare i 35 § föreskrevs att det inte fick föreligga några särskilda skäl som talade emot det aktuella bytet. Med lydelsen ”särskilda skäl” avsågs fram- förallt sådana bytessituationer där otillåten ersättning förekommit. Det angavs dock i förarbetena att det förvisso kunde vara tänkbart att även andra situationer som riskerade att åsidosätta ändamålen med bytesrätten kunde falla in.91 En fråga som uppstår i och med den nya lydelsen är huruvida det enligt den tidigare lydel- sen, att tillstånd skulle lämnas om inga andra särskilda skäl talade emot, fanns möjlighet att vägra tillstånd om otillåten ersättning förekommit. I motiven bakom införandet av den tidigare lydelsen uttalades att det i praxis vägrats tillstånd till lägenhetsbyte där det framkommit att otillåten ersättning varit inblandat, varvid det ansågs att denna praxis borde ges stöd i lagtext.92 Det var således möjligt att vägra tillstånd, på grund av det funnits kännedom att otillåten ersättning före- kommit, även enligt den tidigare lydelsen. Enligt min uppfattning av den tidigare lydelsen förutsattes dock att förekomsten av den otillåtna ersättningen skulle vara känd, till skillnad från den nuvarande där det räcker med anledning att anta, för att tillstånd ska vägras.
Det sänkta beviskravet i JB 12 kap. 35 § motiverades bland annat av de svårig- heter som hyresvärdar haft att komma åt hyresgäster som använt otillåten ersätt- ning vid byten, trots välgrundade misstankar.93 Enligt lagmotiven till ändringen ansågs införandet av ett sådant beviskrav som både nödvändigt och rättssäkert.94 Hyresgästföreningen gav emellertid uttryck för uppfattningen att ett sådant be- viskrav ur hyresgästernas rättssäkerhetssynpunkt skulle vara alldeles för lågt.95 I samband med en tidigare reform av hyreslagen föreslogs en bevisbörderegel där hyresgästen skulle åläggas att motbevisa att otillåten ersättning förekommit om hyresvärden påstod sig ha anledning att anta att sådan ersättning förekommit.96 Förslaget genomfördes dock inte med argumentet att det i praktiken anses vara
91 Prop. 1983/84:137 s. 128 och Edling, Lexino, kommentar till JB 12 kap. 35 §, avsnitt 2.1.4.
92 A.prop. s. 128.
93 SOU 2017:86 s. 103.
94 A.prop. s. 26.
95 Hyresgästföreningens yttrande över SOU 2017:86, s. 3.
96 SOU 2008:47 s. 80.
omöjligt att bevisa en omständighet som inte har hänt.97 Utifrån hyresnämndens praxis avseende JB 12 kap. 35 § verkar det emellertid som att en sådan delad be- visbörda redan tillämpas, genom att det vid tillståndsprövningen beaktas huruvida hyresgästen har en rimlig förklaring till hyresvärdens påstående om otillåten ersättning.98
Ytterligare en begränsning som infördes i samband med 2019 års ändringar av 35 § är att det inte längre är möjligt att erhålla hyresnämndens tillstånd för ett byte mellan hyresrätt och ägda boendeformer. Det finns dock ingenting som hindrar en enskild hyresvärd att ge samtycke till ett sådant byte. För det sist- nämnda fallet, att en hyresvärd ändå skulle samtycka till ett sådant byte och en hyresgäst får köpa en bostadsrätt för reducerat pris, är det sannolikt att hyresgäs- ten anses både begärt och mottagit otillåten ersättning, vilket aktualiserar straff- budet i JB 12 kap. 65 §.99 Enligt 65 § är det straffbart att begära, träffa avtal om eller ta emot särskild ersättning för att överlåta sin hyresrätt till en bostadslägen- het. Straffbudet i 65 § är såtillvida en bestämmelse som kan aktualiseras vid både överlåtelse och upplåtelse av hyresrätt. En närmare redogörelse för den sist- nämnda paragrafens ändringar följer av nästkommande avsnitt.
3.4 Otillåten ersättning vid upplåtelse
I förevarande avsnitt ska det redogöras för vilka lagregler som blir gällande när otillåten ersättning förekommer vid upplåtelse av hyresrätt. Det ska vidare, i lik- het med föregående avsnitt, redogöras för olika typsituationer då problematiken kan uppstå samt motiven bakom de företagna lagändringarna. Vid upplåtelse av hyresrätt i en bostadslägenhet ska det enligt JB 12 kap. 1 § 1 st. vara fråga om ett avtal där ”hus eller del av hus upplåts till nyttjande mot ersättning”. Med ersätt- ning åsyftas här att den som hyr ska betala för själva nyttjandet. Normalt sett ut- görs sådan ersättning utav pengar men i vissa fall kan betalning även av annan beskaffenhet accepteras.100 Enligt JB 12 kap. 19 § ska hyran vid bostadshyra vara
97 SOU 2017:86 s. 103.
98 Jfr hyresnämndens bedömning i ärende 15830-19.
99 Prop. 2018/19:107 s. 77.
100 P. Björkdahl, Hyra, arrende, bostadsrätt, uppl. 1:1, s. 36 f.
bestämd. Motiven bakom en regel med bestämd hyra är att andra lösningar har en tendens att bli ofördelaktigt för hyresgäster då det blir alldeles för oförutsebart vilka utgifter som kan komma att följa av ett hyresavtal.101 En hyresgäst ska med andra ord endast betala hyra för själva nyttjandet av lägenheten, vilket innebär att regeln i 19 § är en begränsning för att undvika att hyresvärden kringgår regler- na.102 Innebörden av bestämmelsen torde därmed indirekt vara att krav om er- sättning från hyresvärden som går utöver ersättningen för själva nyttjandet anses utgöra otillåten ersättning. Detta gäller såtillvida efter förutsättningen att hyres- gästen inte ådragit sig skadeståndsskyldighet mot hyresvärden.
Att hyresvärdar tar betalt för att upplåta hyresrätter är dessvärre inget nytt fe- nomen. Redan år 1975 redovisades resultat från en undersökning som påvisade att svarthandeln var av omfattande karaktär i både Stockholm och Göteborg.
Undersökningen visade även att bostadsförmedlare medverkade i stor utsträck- ning. Därtill framgick att försäljning ofta skedde via särskilda mäklare, antingen som ett nära samarbete mellan fastighetsägaren och mäklaren, alternativt mellan mäklaren och hyresgästen, i syfte att vilseleda hyresvärden att samtycka till by- tet.103 Hyresgästföreningen utförde under år 2017 en liknande enkätundersökning om svarthandeln. Av de 1053 personer som deltog uppgav 4,9 % att de betalat för ett hyreskontrakt, varav 30,7 respektive 36,5 % uppgav att de betalat ersätt- ning till en fastighetsägare eller hyresvärd.104 Om man ser till de medverkande som var under 30 år och boende i ”Storstockholm” så var det hela 18 procent som uppgav att de betalat för en hyresrätt.105 Utifrån den enkätundersökning som gjordes under förarbetena till 2019 års lagändringar framkom att genomsnittet av fastighetsägarna i Stockholm upplever att det förekommer otillåten ersättning vid 25 % av alla byten.106
Att både hyresgäster och hyresvärdar på olika sätt väljer att förmedla och sälja sina hyresrätter i stället för att lämna lägenheterna till bostadsköerna för hederlig
101 P. Björkdahl, Hyra, arrende, bostadsrätt, s. 37.
102 A.a. s. 37 f.
103 Ds Ju 1976:1 och SOU 1976:60 s. 147.
104 SOU 2017:86 s. 66.
105 A. bet. s. 67.
106 A. bet. s. 67 f.
uthyrning synes med stöd av det ovan anförda vara tämligen självklart. Med en förhoppning att motverka detta beteende har lagstiftaren valt att skärpa straffska- lorna samt infört en utvidgning av det straffbara området.107 Den som begär, träf- far avtal eller tar emot särskild ersättning för upplåtelse av hyresrätt till en lägen- het begår ett brott enligt JB 12 kap. 65 §. Till skillnad från tidigare lydelse, inne- fattas numera även när någon ingår avtal om och mottar ersättning. Enligt den tidigare lydelsen riskerades straffansvar endast vid begäran eller uppställning av villkor om otillåten ersättning. Motiven bakom utvidgningen av det straffbara området är att det är minst lika klandervärt att motta eller ingå avtal, som att be- gära en otillåten ersättning. Det anfördes dessutom att det i normala fall torde vara så att den som mottar eller ingår avtal om otillåten ersättning också har be- gärt sådan ersättning.108 Detta talar enligt min uppfattning inte för någon större skillnad för mottagaren av otillåten ersättning, då det ena handlandet även inne- fattar det andra, men möjligtvis skulle det kunna det innebära vissa lättnader i bevishänseende för Polis- och Åklagarmyndigheten.
I och med 2019 års ändringar av 65 § omfattas nu även ringa brott samt att straffskalorna för både brott av normalgraden och för grovt brott har skärpts.109 Vilka brott som anses vara ringa kvarstår till att omfatta de fall där någon erhåller en mindre ersättning för reparationer eller för kvarlämnad egendom.110 Den som bryter mot bestämmelsen i 65 § riskerar numera böter vid ringa brott, fängelse i högst två år vid brott av normalgraden och fängelse i högst fyra år vid grovt brott. Enligt förarbetena framstod de tidigare straffskalorna för såväl 65 som 65 a
§§ som alltför lindriga vid en jämförelse med andra liknande brottstyper.111 Det har såtillvida företagits ändringar även i JB 12 kap. 65 a § avseende otillåten förmedling av hyreskontrakt. I 65 a § föreskrivs att det är straffbelagt att genom förmedling begära, träffa avtal eller motta ersättning för förmedling av hyresrätt.
I denna bestämmelse var det till skillnad från 65 § även enligt tidigare lydelse
107 Prop. 2018/19:107 s. 31 f.
108 A.prop. s. 34.
109 A.prop. s. 32 f. och bet. 2018/19:CU17 s. 10.
110 A.prop. s. 33 och prop. 1977/78:175 s. 179.
111 A.prop. 2018/19:107 s. 32 f.
straffbart att träffa avtal om eller motta otillåten ersättning.112 Det ändringar som företogs i bestämmelsen 65 a § var att straffskalorna skärptes, med främsta än- damål att motverka handeln men även för att ge uttryck för hur pass allvarligt lagstiftaren ser på denna typ av brottslighet.113
Sammanfattningsvis är det flera olika parter som kan bli föremål för påföljd enligt JB 12 kap. 65 och 65 a §§. Å ena sidan finns det oseriösa fastighetsägare eller hyresvärdar som begär, ingår avtal om eller tar emot en otillåten ersättning för att upplåta en hyreslägenhet till en potentiell hyresgäst. Å andra sidan fram- står det som minst lika vanligt, om inte vanligare, att hyresgäster ställer krav om ersättning vid såväl överlåtelser som vid andra- och tredjehandsupplåtelser. Såle- des kan både hyresvärdar och hyresgäster träffas av straffbudet i 65 §. Straffbu- det i 65 a § omfattar de resterande aktörerna som förmedlar kontakten mellan avtalsparterna och/eller agerar bulvaner vid de så kallade skenbytena.
3.5 Kriminalisering av köp av hyreskontrakt
I samband med 2019 års lagändringar tillkom en straffbestämmelse avseende köp av hyresrätt som i lagtext återfinns i JB kap. 65 b §. Bestämmelsen har, som i avsnitten 2.6.2 och 2.6.3 nämnts, varit föremål för omfattande kritik och flera av de kritiska remissinstanserna har gett uttryck för att en kriminalisering av köpen knappast kommer vara en effektiv åtgärd för att motverka svarthandeln, då förut- sättningarna för lagföring snarare kommer försämras.114 Något som dessutom befaras är att sådana hyresgäster som inte har något annat alternativ än att betala för att ta sig in på marknaden, och därmed redan är i ett utsatt läge, riskerar att bestraffas.115 Ett tydligt motiv bakom att man trots omfattande kritik valt att kri- minalisera köpen, är att det inte är de hyresgäster som köper sina kontrakt som anses vara mest utsatta, utan de som står i bostadskön och väntar på sin tur. Med andra ord är det de hyresgäster som inte betalar sig in på bostadsmarknaden som drabbas eftersom att det är dessa som blir utan bostad när andra hyresgäster otill-
112 Prop. 2018/19:107 s. 34.
113 A.prop. s. 32 f.
114 Se avsnitt 2.6.2, 2.6.3 och A.prop. s. 35.
115 Hyresgästföreningens yttrande över SOU 2017:86.
börligen betalar sig förbi bostadskön. Utifrån detta perspektiv anser lagstiftaren att hyresgäster som köper sina kontrakt borde betraktas som minst lika klander- värda som försäljare.116 Redan under lagstiftningsarbetet år 1978 var det på tal huruvida de som köper hyreskontrakt ska anses vara lika klandervärda som säl- jarna. Ett straffbud avseende köp av hyreskontrakt avfärdades dock med hänvis- ning till att det skulle bli svårt att upptäcka och därmed lagföra den otillåtna han- deln om alla inblandade parter riskerade straff vid affärens uppdagande.117 Detta synsätt överensstämmer såtillvida med de kritiska remissinstansernas inställning, att kriminalisering av köp kommer utplåna köparens intresse av att medverka i brottsutredningar.118 En huvudsaklig fråga under förarbetena till den nuvarande lagstiftningen var huruvida det fanns anledning att göra en annan bedömning än den som tidigare gjorts under förarbetena år 1978.119 Med beaktande av att JB 12 kap. 65 b § har implementerats får det rimligen antas att sådan anledning före- kommit. Enligt min uppfattning vägde intresset av att de lagenliga hyresgäster som förhåller sig till bostadskön inte ska drabbas tyngre än intresset av att lag- föra fler brott.
En kriminalisering av köpen kritiserades dessutom av Lagrådet, som anförde att det möjligtvis inte föreligger tillräckliga skäl för en sådan åtgärd, eftersom kriminalisering av ett tidigare straffritt beteende kräver mycket starka skäl.120 Lagrådet framhöll att det generellt krävs att ett straffbud är nödvändigt i relation till gärningens allvar samt att straffbudet utgör ett effektivt medel för att mot- verka sådana gärningar. Det bör inte heller finnas några andra alternativa sankt- ioner som är tillräckligt effektiva, om kriminalisering ska komma ifråga. Lagrå- det ansåg således mot denna bakgrund att det är tveksamt om ett införande av ett straffbud vid köp av hyreskontrakt uppfyller de straffrättsliga förutsättningarna för kriminalisering.121 Enligt Lagrådet skulle det likt vad hovrätterna och tings- rätterna anfört, vara mer proportionerligt att utvärdera effekterna av de civilrätts-
116 Prop. 2018/19:107 s. 36.
117 Prop. 1977/78 s. 140.
118 Prop. 2018/19:107 s. 35.
119 A.prop. s. 36.
120 Prop. 1994/95:23 s. 55 och prop. 2018/19:107 s. 36.
121 Prop. 2018/19:107 s. 36.
