Överväganden

Den svenska gränskontrollen idag och behov av en utökad kontroll

Biometrisk information i pass kontrolleras idag vid de svenska gränsövergångarna endast på så sätt att ansiktsbilden i pass för-sedda med chip läses av och jämförs med den person som åberopar passet. Personens ansikte avfotograferas inte för en jämförelse med bilden i passet. Fingeravtryck kontrolleras inte överhuvudtaget. Något

krav på att en sådan kontroll ska göras finns inte heller i gränsko-dexen.

Vid mina besök hos gränspolisen vid flygplatserna Arlanda och Skavsta har man uppgett att det är relativt ovanligt att felaktigt använda svenska pass upptäcks vid de svenska gränskontrollerna.

Gränspolisen är av uppfattningen att s.k. look-alikes inte regel-mässigt passerar gränskontrollerna utan upptäckt. Istället är det vanligare att en person som anlänt till Sverige med flyg och som inte har korrekta resehandlingar söker asyl direkt på flygplatsen, utan att försöka passera gränskontrollen. Det är enligt min mening svårt att uttala mig om så är fallet.

Det torde förekomma att personer som åberopar ett look-alike-pass vid en gränskontroll och som uppvisar betydande likheter med passets rättmätige innehavare, reser in eller ut ur landet utan att missbruket upptäcks. Det finns dock inga säkra belägg för att detta är vanligt förekommande.

En kontroll av den biometriska informationen i pass vid de svenska gränserna, skulle kunna fånga upp de fall där det är svårt för en passkontrollant att upptäcka att det är fråga om ett look-alike-missbruk. Enligt företrädare för Nationellt Forensiskt Centrum (tidigare SKL) bör en kontroll av den biometriska informationen lagrad i passet vara säkrare än en okulär kontroll. Det poängteras dock att det fortfarande är viktigt att en passkontrollant gör en personlig bedömning även om biometrin i ett pass avläses.

Gränspolisen vid Arlanda har ställt sig positiva till en kontroll av den biometriska informationen lagrad pass och anfört att det i många fall är mycket svårt för en passkontrollant att manuellt upp-täcka en look-alike, t.ex. om passinnehavaren och den som åberopar passet är släkt med varandra.

En kontroll av den biometriska informationen skulle kunna fånga upp sådana fall av missbruk som är svåra för en passkontrollant att upptäcka. För att en biometrikontroll ska ha avsedd effekt, dvs. upp-täcka fall av misstänkt look-alike-missbruk, bör kontrollen vara obligatorisk. Detta skulle sannolikt leda till att passmissbruk vid in- och utresa i Sverige upptäcks i större utsträckning än idag. En obligatorisk kontroll skulle troligen också innebära att färre försöker resa in eller ut ur landet med look-alike-pass. Vissa allvarliga fall av passmissbruk skulle därmed kunna undvikas, t.ex. fall då någon försö-ker resa in i annans namn för att begå terrorbrott. Troligen kommer

en sådan kontroll också att leda till att personer som obemärkt vill resa in eller ut ur landet istället försöker att resa via Schengen-interna gränsövergångar, där det inte sker någon gränskontroll.

Biometrikontrollens inverkan på missbruket av svenska pass Frågan är i hur hög grad missbruket av svenska pass skulle motverkas genom att Sverige inför regler om kontroll av biometrin i svenska pass.

Enligt gränspolisen vid Arlanda och Skavsta förekommer det ofta att personer som anländer till Sverige utan korrekta resehandlingar söker asyl innan gränskontrollen. De visar inte heller upp den handling som de använt för resan till Sverige, utan uppger istället att de har förstört eller slängt bort den innan de nått gränskontrollen.

Det är därför sannolikt att missbruk av svenska pass förekommer i större utsträckning i länder utanför Schengenområdet eller på Scheng-eninterna flighter eftersom flygbolagen många gånger kräver att en resehandling uppvisas. Det är troligen svårare för utländsk gräns-polis att kontrollera att en person som visar upp ett välliknande svenskt look-alike-pass verkligen är svensk, t.ex. kan utländsk gränspolis till skillnad mot den svenska gränspolisen ofta inte kont-rollera om personen talar svenska. Svenska pass åberopas troligen alltså i större utsträckning i andra länders gränskontroller av personer som vill resa till Sverige eller annat land inom Schengenområdet som look-alike. En kontroll av biometrin vid inresa till Sverige skulle därför sannolikt ha liten effekt på det missbruk av svenska pass som sker utanför Sverige.

För att en kontroll av biometrin i pass ska vara fullt ut verk-ningsfull krävs det att alla Schengenstater genomför en obligatorisk kontroll av biometrin i pass som utfärdats av samtliga medlems-länder. EU-kommissionens förslag angående smart gränsförvalt-ning avser visserligen en obligatorisk kontroll av biometri men förslagen rör endast tredjelandsmedborgare.

Utvecklingen ser ut att gå ut det håll där den biometriska informa-tionen i pass med chip kommer att kontrolleras i större utsträckning än vad som görs idag. En sådan utveckling är välkommen eftersom det sannolikt kommer att leda till att missbruk av pass, svenska eller andra genom look-alike-användning kommer att försvåras.

Mot bakgrund av vad som nu sagts anser jag att Sverige bör verka för att en obligatorisk kontroll av den biometeriska informa-tionen i pass bör ske vid Schengenområdets externa gränser som omfattar både Schengenmedborgare och tredjelandsmedborgare.

En kontroll av biometri bör ske idag vid de svenska gränserna Även om ett arbete inleds för förhandla om en kontroll av biome-trin inom Schengenområdet torde detta inte vara beslutat och genomfört inom den närmaste framtiden. I väntan på att en obliga-torisk kontroll av biometri ska bli verklighet vid Schengenområdets samtliga yttre gränser bör en sådan införas vid de svenska gränserna i syfte att upptäcka och förhindra missbruk av pass.

Kontroll av resehandlingar sker enligt gränskodexen både vid in- och utresa ur Sverige när det gäller resor utanför Schengenområdet.

Frågan är om en obligatorisk kontroll bör införas vid båda dessa kon-troller.

För att kontrollen ska vara så effektiv som möjligt, dvs. upp-täcka även fall där personer försöker att resa ut ur landet med ett look-alike-pass bör kontroll av den biometriska informationen ske vid både in- och utresa. Jag anser dock att behovet av en biometrisk kontroll är störst vid inresa till landet. Enligt den information jag har fått är det sannolikt vanligare förekommande att personer försöker att resa in i landet med look-alike-pass än vid utresor. Det är därför angelägnare att införa en obligatorisk biometrikontroll vid inresa till landet. Skulle ett beslut fattas om att inte införa obligatoriska kontroller i hela Schengenområdet anser jag att det bör övervägas om den biometriska kontrollen vid Sveriges gränser ska utökas till att även avse kontroll vid utresa.

Det ska i detta sammanhang påpekas att en obligatorisk kontroll av biometrin vid inresa till Sverige inte påverkar möjligheten eller rätten att söka asyl i landet. Den person som har rest till Sverige med felaktiga handlingar kan redan innan kontrollen söka asyl. Även den som nekas inresa efter att en biometrisk kontroll har genomförts har också möjlighet att söka asyl. En obligatorisk kontroll hindrar alltså personer från att resa in i landet under falsk identitet, men medför inte något hinder mot möjligheten och rätten att söka asyl.

Vilka länders resehandlingar ska kontrolleras?

En svensk medborgare som passerar de svenska gränserna och som måste medföra pass vid resan, är skyldig att på begäran låta pass-kontrollanten ta fingeravtryck och en bild i digitalt format av an-siktet. Avsikten är att möjliggöra en kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns sparade i passet.

Det finns därmed lagliga förutsättningar att redan idag genomföra en kontroll av biometrin i svenska pass, både vid in- och utresa.

Det är också möjligt att läsa fingeravtryck i svenska pass, eftersom det är Polisen som har de certifikat som krävs för denna avläsning vad gäller just svenska pass.

De personer som missbrukar svenska pass och åberopar ett så-dant vid gränskontrollen i Sverige utger sig för att vara svenska medborgare. Passkontrollanten kan då med stöd av bestämmelserna i passlagen kontrollera om biometrin i passet stämmer överens med innehavarens ansiktsbild och fingeravtryck.

När det gäller utlänningar saknas det motsvarande bestämmelser i svensk lagstiftning. Inte heller i gränskodexen finns sådana bestäm-melser.

En obligatorisk kontroll av biometrin ska vägas mot den enskil-des integritetsintresse. Enligt 2 kap. 6 § första stycket RF är var och en skyddad gentemot det allmänna mot påtvingat kroppsligt ingrepp.

Vid utformningen av bestämmelserna om införande och kontroll av biometrisk information i svenska pass uttalades i förarbetena att foto-grafering av en passinnehavares ansikte inte kan anses som ett sådant kroppsligt ingrepp som avses i 2 kap. 6 § RF (se prop. 2004/05:119 s. 24 och s. 27). Att ta fingeravtryck är dock ett sådant kroppsligt ingrepp som omfattas av bestämmelsen (se prop. 2014/15:32 s. 26).

Skyddet enligt 2 kap. 6 § RF är inte absolut. Det får begränsas i lag bl.a. enligt 2 kap. 25 § RF som reglerar skyddet för utlänningars fri- och rättigheter.

I passlagen finns en bestämmelse om skyldighet för svensk med-borgare att vid ansökan lämna fingeravtryck och även låta pass-kontrollant kontrollera fingeravtrycken. När denna bestämmelse infördes gjordes avvägningar gällande den enskildes integritets-intresse (se t.ex. prop. 2004/05:119 s. 25). Jag delar de gjorda av-vägningarna. När det gäller utlänningar finns, som tidigare nämnts,

inte någon motsvarande bestämmelse. Vid utformningen av en sådan reglering måste givetvis regeringsformens bestämmelser iakttas.

Jag anser att det inte finns anledning att göra andra övervägan-den och komma till andra slutsatser beträffande utlänningars integ-ritetsskydd. Det bör därför inte göras någon skillnad mellan svenska medborgare och utlänningar i detta hänseende. Därför bör även biometrin i utlänningars pass kontrolleras på samma sätt som för svenska medborgare. Även denna kontroll bör vara obligatorisk i konsekvens med att obligatorisk kontroll enligt mitt förslag ska ske av svenska pass. Den biometiska kontrollen bör alltså omfatta samtliga inresande i landet. I och med att det finns en skyldighet för svenska medborgare att lämna fingeravtryck och låta sig foto-graferas vid kontroll finns det enligt min mening inte hinder mot att införa motsvarande skyldighet även för utlänningar. Finger-avtryck och den ansiktsbild som tagits för kontrollen samt de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen bör, i likhet med vad som gäller för svenska medborgare, omedelbart förstöras efter att kontrollen har gjorts. Uppgifterna kan därmed inte användas för annat ändamål. Jag anser därmed att en rimlig integritetsavvägning är gjord.

Hur ska kontrollen genomföras?

Kontroll av biometrin kan ske antingen genom fotografering av en persons ansikte för att jämföra detta med bilden i passet eller genom en jämförelse av fingeravtrycken.

Fingeravtryck kan enligt uppgift från Polisen kontrolleras i de befintliga fingeravtrycksläsare som idag avläser fingeravtryck i sam-band med kontroll av Schengenviseringar. Det är även möjligt att in-stallera kameror för fotografering i den manuella gränskontrollen. Ett annat alternativ är att kontrollen sker i ABC-gates, där det är möjligt att läsa både fingeravtryck och ansiktsbild.

När det gäller vilken sorts biometrikontroll, ansikte eller finger-avtryck, som bör förordas gör jag följande överväganden. Enligt företrädare för Nationellt Forensiskt Centrum går det inte att säga att någon av dessa kontroller är säkrare än den andra, men kontroll av fingeravtryck är en mer vedertagen metod än kontroll av ansikts-biometri. Enligt företrädare för Polisen är fingeravtryck mer unikt

för varje individ än vad ansiktsbilden är. Synpunkten har också framförts att en jämförelse av ansiktsbiometrin kan bli lidande om kvaliteten på bilden lagrad i passet är låg. Ansiktsbilden och finger-avtrycken dock försedda med likvärdigt skydd mot manipulering av chipet.

Att låta kontrollen ske i de nuvarande fingeravtrycksavläsarna för Schengenviseringar har enligt min mening flera fördelar. Läsarna finns redan på plats och kan enligt uppgift utan större svårigheter byggas ut till att även läsa av fingeravtryck i pass. Jag förordar därför finger-avtrycksavläsning.

På Arlanda ska det under augusti 2015 bedrivas ett pilotprojekt med fotografering av tredjelandsmedborgare i syfte att jämföra denna bild med ansiktsbilden lagrad i chipet. En sådan jämförelse kräver, till skillnad från en kontroll av fingeravtryck inte tillgång till särskilda certifikat. Beroende på hur projektet faller ut, t.ex. när det gäller tidsåtgången för varje avfotografering, kan det övervägas om utrustning bör införskaffas som komplement, t.ex. för tredjelands-medborgare som inte har pass försedda med fingeravtryck.

Det är svårt att förutse vilka effekter en fingeravtycksläsning i den manuella kontrollen kan ha. Det har framförts olika åsikter i denna fråga.

Idag tar kontrollen av en Schengenmedborgare cirka 10-15 sek-under enligt gränspolisen vid Arlanda. Detta inkluderar kontroll av att det rätt person med rätt handling, att handlingen är giltig och en skanning kopplad till SIS. Eftersom en fingeravtrycksavläsning innebär ett extra moment i kontrollen av resenären och dennes handling, kommer kontrollen av varje enskild person att ta längre tid. Enligt gränspolisen vid Arlanda tar fingeravtrycksavläsning cirka två till tre extra sekunder. Om sökningen av fingeravtrycket sker gentemot chipet bör sökningen gå snabbt enligt gränspolisen, om den sker samtidigt som passet skannas. Om läsningen av finger-avtrycket ska ske i nationella och/eller i internationella system finns dock risk för att kontrollen tar längre tid. Om kontrollen av en enskild passagerare skulle öka med fem till sju sekunder anser gränspolisen att passagerarflödet påverkas och att personaltillgången är otillräcklig.

Polisen har dock i annat sammanhang framfört att ett kon-trollsystem med läsning av fingeravtryck i jämförelse med den helt personberoende kontrollen skulle kunna minska den totala tiden

för identitetskontroll eftersom osäkerhet vid identifieringen mera sällan kan förväntas uppkomma vid kontroll av fingeravtryck.

Visserligen tar alltså en fingeravtrycksläsning inte så många extra sekunder i sig. Det kan dock uppstå vissa praktiska problem, som att personen vars fingeravtryck ska avläsas placerar sitt finger felaktigt på avläsaren. Det går inte avgöra hur detta påverkar tids-åtgång och resurser innan en förstudie har gjorts.

En lösning som skulle innefatta avläsning av fingeravtryck eller ansiktsbild i ABC-gates, istället för avläsning i den manuella kon-trollen, skulle troligen bli mycket kostsam. Det skulle kräva att flera ABC-gates installeras vid gränsövergångar runt om i landet.

Detta innebär i sin tur en omfattande planering av dimensionering av antal maskiner som krävs samt av personal och även mycket höga kostnader för inköp. Som jag tidigare framfört bör Sverige verka för att det införs obligatorisk kontroll av biometri vid samt-liga yttre gränser till Schengenområdet. Skulle detta bli verklighet är det inte klart vilket system som i så fall skulle användas för kontrollen.

Att i ett sådant läge göra en sådan omfattande investering för samtliga gränsövergångar är inte kostnadseffektivt och skulle kunna med-föra praktiska och ekonomiska problem om annan lösning slutligt väljs.

Gränspolisen vid Arlanda planerar som ovan nämnts ett försök med ABC-gates, där ansiktsbilden ska avläsas, på samma sätt som i de besökta länderna. Skulle det införas en obligatorisk kontroll av fingeravtryck vid den svenska gränsen bör det övervägas om ABC-gaterna även ska omfatta en lösning med avläsning för fingeravtryck.

ABC-gates utan fingeravtrycksavläsning skulle dock kunna användas för de e-pass, som inte är försedda med biometrisk information i form av fingeravtryck.

Enligt min mening bör de befintliga fingeravtrycksavläsarna byggas ut till att även kunna läsa fingeravtryck lagrade i ett pass. De nackdelar som denna lösning kan innebära är enligt min mening mindre än nackdelarna med att införa ABC-gates vid samtliga gränsövergångar. Detta hindrar dock inte att det på försök införs ABC-gates på vissa flygplatser.

I och med att det krävs tillgång till särskilda certifikat för av-läsning av fingeravtryck kommer det många gånger inte vara möj-ligt att kontrollera fingeravtryck i utlänningars pass. I och med projektet SPOC och det system som varje EU-land ska ha infört

under 2015 för utbyte av certifikat kommer emellertid tillgången till sådana certifikat att öka. I de fall där det inte är möjligt att kontrollera fingeravtryck p.g.a. avsaknad av nödvändiga certifikat får kontrollen ske på samma sätt som idag, dvs. en okulär jäm-förelse.

En avläsning av fingeravtryck kommer som nämnts att leda till en rad praktiska frågor, främst rörande de större gränsövergångar-na. Ingen av dessa frågor torde dock medföra så stora problem att de utgör hinder mot en obligatorisk kontroll av fingeravtryck. En förstudie måste dock göras för innan man vet hur sådana praktiska frågor ska lösas. Efter att en sådan studie har gjorts bör en obliga-torisk kontroll av fingeravtryck i svenska pass och i andra länders pass för vilka tillgängliga certifikat finns, införas vid inresa till Sverige. Jag föreslår därför att regeringen snarast ger Polismyndig-heten i uppdrag att göra en sådan förstudie.

Jag bedömer att en obligatorisk kontroll av fingeravtryck på det sätt som beskrivits inte skulle stå i strid med gränskodexen. Enligt passlagen är en svensk medborgare skyldig att på begäran lämna över sitt pass till passkontrollant samt lämna fingeravtryck och låta sig fotograferas i syfte att kontrollera den biometriska informa-tionen i passet. Jag har föreslagit att en motsvarande skyldighet för utlänningar. I och med den nuvarande konstruktionen i passlagen anser jag att det inte är behövligt att i lag reglera att en obligatorisk kontroll av biometrisk information av fingeravtryck ska ske vid gräns-kontrollen i samband med inresa till Sverige. Det är istället enligt min mening tillräckligt att genom förordning eller annan instruktion till Polismyndigheten föreskriva att en sådan kontroll ska ske.

7.2.6 Särskild avgift för transportörer