Särskild avgift för transportörer

Som redogjorts för i avsnitt 3.2.4 finns det en bestämmelse i utlän-ningslagen om transportörs ansvar att kontrollera resehandlingarna för utlänningar som transportören transporterar till Sverige från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen. Om inte tran-sportören har fullgjort sin kontrollskyldighet ska denne betala en särskild avgift, om beslut om avvisning meddelats på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa.

Utlänningslagen innehåller också bestämmelser om att transportö-ren kan bli skyldig att stå för kostnaden för utlänningens resa från Sverige.

Begreppet ”avvisning” i utlänningslagen

De nuvarande reglerna om transportöransvar infördes i 1989 års utlän-ningslag. I denna utlänningslag fanns det ingen tidsgräns ifråga om avvisning på formella grunder. Det fanns dock en regel om att av-visning på materiella grunder inte fick ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige. I den nuvarande utlän-ningslagen återgick lagstiftaren till den ordning som gällde innan 1989-års utlänningslag, dvs. att avvisning inte får ske senare än tre månader från utlänningens ankomst till Sverige. Därmed fattas beslut om utvisning istället för avvisning i bl.a. de fall där en utlän-ning saknar nödvändiga tillstånd för att vistas i landet, men mer än tre månader har förflutit sedan ansökan om uppehållstillstånd gjorts.

Frågan om särskild avgift kan åläggas en transportör i fall där ut-visning har beslutats istället för avut-visning har behandlats av Kam-marrätten i Stockholm i mål nr 7089-09 och mål nr 1093-10. Det sist-nämnda målet gällde ett flygbolag som hade påförts en särskild avgift då en utlänning utvisats efter ca två år från ankomsten till Sverige. I domskälen anförde domstolen att av de EU-rättsliga reglerna på området framgår att en särskild avgift ska påföras transportören under vissa förutsättningar, men att det inom EU-rätten saknas grund för att göra en distinktion mellan avvisnings- och utvisnings-beslut. Kammarrätten konstaterade att den svenska regleringen i 19 kap. 5 § UtlL därmed inte helt överensstämmer med motsvarande regler inom EU-rätten, men att de EU-rättsliga bestämmelserna inte kan ha direkt effekt, eftersom de är till nackdel för den enskilde.

Domstolen hänvisade till domen i mål nr 7089-09, där domstolen funnit att en utvidgad tolkning av begreppet avvisning i utlännings-lagens bestämmelser om transportöransvar till att även innefatta ut-visning inte är möjlig. Kammarrätten ansåg därmed att det inte var möjligt att påföra särskild avgift vid utvisningsbeslut. Regeringsrätten fann inte skäl att meddela prövningstillstånd.

Tillämpningen av regleringen

De transportörer som oftast kommer ifråga i ärenden gällande kon-trollskyldighet är olika flygbolag, eftersom de flesta personer som reser in i Sverige från ett land utanför Schengenområdet anländer via flyg.

Migrationsverkets enhet på Arlanda har angett att de hanterat drygt 25 ärenden per månad under perioden januari till augusti 2014 som avsett särskild avgift för transportörer. Det är dock endast i ett fåtal fall som ett ärende resulterar i att avgift tas ut. Detta beror främst på att avgift inte kan tas ut i ärenden där utlänningen bevil-jas uppehållstillstånd i landet eller i de fall där man beslutar om ut-visning istället för avut-visning.

En jämförelse med andra nordiska länders reglering avseende särskild avgift

Danmark, Finland och Norge är alla medlemmar i Schengensamar-betet och i ländernas respektive utlänningslagstiftningar har regler om transportöransvar införts. I denna redogörelse behandlas endast regleringen kring avgift för transportör som brustit i sin kontroll-skyldighet och inte regler gällande transportörs ansvar för utlän-nings återresa.

I 59 a § i den danska udländingeloven anges att den som trans-porterar en utlänning till landet, som vid inresa till Danmark eller i transit saknar nödvändiga resehandlingar och visum, straffas med böter. Bestämmelsen gäller inte vid inresa från ett land inom Schengenområdet. Enligt uppgift från danska Justitieministeriet påförs en transportör som brister i sin kontrollskyldighet böter om 12 000 danska kronor. Böter kan påföras en transportör som brustit i sin kontrollskyldighet, oavsett om utlänningen senare beviljas uppe-hållstillstånd eller avvisas från landet. Det sker inte någon återbe-talning av utdömda böter om utlänningen senare beviljas upphållstånd i landet

Enligt 173 § i den finska utlänningslagen ska transportörer för-säkra sig om att utlänningar som de transporterar till Finland över en yttre gräns och som varken är unionsmedborgare eller därmed jämförbara personer, har ett sådant resedokument som krävs för in-resa samt nödvändigt visum eller uppehållstillstånd. Av 179 §

fram-går att en transportör som bryter mot kontrollskyldigheten i 173 § påförs en påföljdsavgift om 3 000 Euro per transporterad person. I lagrummet anges vidare att en påföljdsavgift inte påförs bl.a. om transportören visar att denne har iakttagit sin kontrollskyldighet. Av 182 § följer att den myndighet som har påfört en påföljdsavgift ska avlyfta avgiften en utlänning får stanna i landet därför att uppe-hållstillstånd beviljats honom eller henne.

Av 4–15 § i den norska utlendingsforskriften följer bl.a. att en transportör är skyldig att kontrollera att resande har pass eller annan identifikationshandling som är godkänt som resedokument för inresa till Norge, och att visumpliktiga utlänningar har giltigt visum. Bestämmelsen gäller inte passage av inre gräns i Schengen-området. Enligt 18–13 §§ straffas den som uppsåtligt eller oaktsamt överträder bestämmelsen i 4–15 §§ med böter eller fängelse sex månader. Enligt uppgift från företrädare för det norska politidirekto-ratet påförs en transportör som brister i sin kontrollskyldighet böter om 3 000 Euro eller 24 000 norska kronor. Enligt företrädaren för politidirektoratet kan böter påföras en transportör som brustit i sin kontrollskyldighet, oavsett om utlänningen senare beviljas uppehålls-tillstånd eller avvisas från landet. Utdömda böter betalas inte tillbaka om utlänningen senare beviljas upphållstånd i landet.

I jämförelse med de övriga nordiska ländernas lagstiftning på området framgår att det endast är den svenska regeleringen som innehåller en regel om att avvisningsbeslut måste fattas inom tre månader från det att utlänningen anlänt till landet för att en tran-sportör ska åläggas att betala en särskild avgift. Vidare framgår att norsk respektive dansk lag inte gör någon skillnad mellan om utlän-ningen sedermera beviljas uppehållstillstånd eller inte, medan det i finsk lagstiftning regleras att den särskilda avgiften ska återföras om utlänningen beviljas uppehållstillstånd i landet.

Enligt uppgift från företrädare från den finska gränspolisen på-förs relativt ofta flygbolag som brustit i sin kontrollskyldighet särskild avgift och det upplevs som att regleringen fungerar bra. Under 2013 påfördes flygbolagen verksamma vid Vandaa flygplats sammanlagt 200 000 Euro, dvs. knappt 2 miljoner svenska kronor, i särskild av-gift. Antalet ärenden där särskild avgift påfördes under detta år var cirka 70-100 stycken.

Den svenska regleringen på området bör anpassas

Transportörer fyller en viktig funktion när det gäller kontrollen av de resehandlingar som resenärer åberopar för resa till Sverige. Det är viktigt att transportörernas kontrollskyldighet upprätthålls.

Som framgått tidigare är det endast i ett fåtal fall som avgift påförs i de ärenden som inkommit till Migrationsverket. Detta kan t.ex. jämföras med situationen i Finland där avgift tas ut större ut-sträckning än i Sverige. En förklaring till denna skillnad är sanno-likt att det i finsk rätt, till skillnad från svensk rätt, inte finns upp-ställt krav på beslut om avvisning inom viss tid för att en trans-portör ska åläggas avgift. I konsekvens härmed torde det finnas ett flertal fall i Sverige där transportörer inte åläggs avgift trots att de brustit i kontrollskyldigheten, vilket sannolikt beror på att ett av-visningsbeslut krävs. Det är angeläget att de svenska reglerna på området är utformade på ett sådant sätt att transportörer i fler fall än i dag riskerar att påföras avgift, i syfte att transportörerna upp-fyller sin kontrollskyldighet för att upptäcka och förhindra miss-bruk av svenska pass.

Idag påförs transportören inte någon avgift i fall där utlänningen sedermera beviljas uppehållstillstånd. Någon ändring i detta avseende bör inte göras. Utgångspunkten ska alltjämt vara att en sådan avgift inte ska aktualiseras när uppehållstillstånd på någon grund beviljas.

Endast i ett fåtal av de fall då transportören brustit i sin kontroll-skyldighet påförs alltså idag särskild avgift. Vid införandet av bestäm-melsen om särskild avgift gällde 1989 års utlänningslag, i vilken av-visning på formella grunder inte var tidsbegränsad. Vid införandet av 2005 års utlänningslag återgick lagstiftaren till tidigare ordning, dvs. att avvisning skulle ska ske senast tre månader efter utlänning-ens ankomst till Sverige. Av förarbetena till lagen framgår det inte om det har beaktats vilken inverkan denna återgång skulle ha på regle-ringen avseende möjligheten att påföra transportörer särskild avgift.

Det framstår som lagstiftaren inte har uppmärksammat hur reglerna om transportöransvar påverkades av ändringen gällande tidsbegräns-ningen av avvisningsbeslut i 2005 års utlänningslag.

Det kan också ifrågasättas om svensk lagstiftning på området står fullt i överensstämmelse med EU-rätten, i fråga om att ett av-visningsbeslut måste fattas för att en kontrollavgift ska komma ifråga. I de fall där en utlänning, som inte haft nödvändiga handlingar

för inresa till landet, istället utvisas finns det alltså inte möjlighet att påföra en särskild avgift.

Mot bakgrund av vad som nu sagts finner jag att regleringen i ut-länningslagen avseende särskild avgift för transportörer bör ändras på så sätt att avgift även bör kunna bli aktuellt i de fall där utvisningsbe-slut istället för avvisningsbeutvisningsbe-slut meddelas på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa. Detta skulle inne-bära, till skillnad från idag, att beslut om utvisning som fattas efter de tre första månaderna då utlänningen ankom till Sverige också kan leda till att avgift påförs. I konsekvens med detta bör även re-gleringen avseende transportörens skyldighet att ersätta bl.a. utlän-ningens resa från Sverige avse de fall där utvisningsbeslut fattas, även detta i de fall där utlänningen saknar pass eller nödvändiga tillstånd för inresa. Denna ersättningsskyldighet kan idag endast komma ifråga om utlänningen avvisas från Sverige.

Jag anser att avgiftsskyldigheten, liksom idag, bör vara kopplad till ett beslut om avvisning eller utvisning. Ett alternativ hade varit att påföra avgift i samtliga fall och sedan återbetala avgiften när grund för återbetalning föreligger. Jag anser dock, i likhet med ut-talandena i förarbetena till nuvarande bestämmelse om avgiftsskyldig-het, att det är rimligare om staten avvaktar med frågan om avgift.

Transportören kommer i annat fall att tvingas ligga ute med stora summor och även bevaka att återbetalning verkligen görs (prop.

2003/04:50 s. 64).

7.3 Påföljder och risk för upptäckt