Provisoriska pass

Som framgår av föregående kapitel finns inte uppgifter som tyder på att provisoriska pass skulle vara särskilt utsatta för missbruk.

Antalet utfärdade pass har varierat under åren, från att ha gått ned under 2012 och 2013, ökade antalet utfärdade provisoriska pass under 2014.

Polisen planerar en översyn av de provisoriska passen i samband med att nytt avtal ska upphandlas under 2017 beträffande tillverkning och leverans av pass. Detta beskrivs närmare nedan, men innebär i korthet att leveranstiden för vanligt pass planeras att bli väsentligt kortare. Vanliga pass ska därför utfärdas i större utsträckning än idag och på så sätt ersätta provisoriska pass i fler fall än vad som är möjligt idag. Det finns ändå skäl att se över regleringen av de provisoriska passen i syfte att minska förekomsten av sådana pass och för att försvåra missbruk av svenska pass. Nedan följer en redogörelse över mina överväganden rörande dessa pass.

När det gäller övriga särskilda pass, t.ex. extra pass, har det inte under arbetet framkommit något som tyder på att dessa pass skulle vara föremål för något mer omfattande missbruk. Jag anser att regle-ringen som omgärdar utfärdandet av andra särskilda pass än proviso-riska pass är tillfredsställande och att det inte finns behov av ändringar i denna reglering.

Provisoriskt pass ska i normalfallet medföra att annat giltigt pass återkallas

Provisoriskt pass kan utfärdas i fall där passinnehavaren redan har ett giltigt vanligt pass. Det kan t.ex. vara en nära förestående resa där passinnehavaren har glömt sitt pass hemma eller då passet förkommit och resenären upptäcker detta i anslutning till att resan ska företas. I dessa fall spärras det vanliga passet endast om pass-innehavaren förlustanmäler sitt pass.

En spärr vid förlustanmälan av pass innebär att det i passhan-teringssystemet RES görs en spärrmarkering, som vidarebefordras till Schengen Information System (SIS) och Interpols databas över stulna och förkomna resehandlingar. Denna spärrmarkering innebär att nationell gränspolis och andra länders gränspolis vid kontroll gen-temot nämnda databaser kan upptäcka att handlingen är förlust-anmäld och därmed ogiltig.

En spärrmarkering görs emellertid inte i de fall där passinnehavaren har glömt sitt pass hemma och då beviljas ett provisoriskt pass. Detta innebär att en person som felaktigt uppgett att han eller hon har glömt sitt vanliga pass hemma och beviljats ett provisoriskt pass, kan resa ut ur landet med det provisoriska passet och sitt vanliga pass, som alltjämt är giltigt. Personen ifråga kan sedan lämna över det vanliga passet till en annan person i syfte att passet ska miss-brukas genom look-alike-användning. En kontroll av det vanliga passet gentemot SIS eller Interpols databas kommer inte att ge någon träff. Personen kan själv sedan resa tillbaka till Sverige med det provisoriska passet.

För att försvåra missbruk av pass är det angeläget att begränsa möjligheten för en person att inneha två giltiga pass på det be-skrivna sättet. Ett giltigt pass bör därför alltid återkallas vid utfär-dande av provisoriskt pass, varför en sådan bestämmelse om åter-kallelse bör införas i passlagen. En återåter-kallelse leder i sin tur till en spärrmarkering i RES av det giltiga passet. Eftersom en spärr som gjorts i RES och därefter vidarebefordrats till SIS och Interpols data-bas inte kan hävas, kan det pass som har spärrats inte användas på nytt.

Ett pass som påträffas efter att ha spärrats ska makuleras.

Den föreslagna ordningen skulle innebära att en person som har beviljats ett provisoriskt pass i anslutning till en resa vid hemkom-sten från resan inte längre är innehavare av ett giltigt vanligt pass.

Detta medför i sin tur att personen ifråga behöver ansöka om ett nytt vanligt pass, istället för att använda det tidigare utfärdade van-liga passet, som nu är spärrat.

I fråga om utfärdande av provisoriska pass av passmyndighet utom riket, är min erfarenhet efter att ha besökt flera svenska ut-landsmyndigheter, att sådana pass i de allra flesta fallen utfärdas p.g.a. att sökanden uppger att hans eller hennes pass har stulits eller förkommit. I sådana fall spärras ju det vanliga passet enligt nu gällande ordning. Det bör vara ytterst sällsynt att det förekommer ansök-ningar om provisoriska pass utomlands i andra fall. Skulle detta förekomma, bör även passmyndighet utom riket återkalla ett giltigt pass vid utfärdande av provisoriskt pass.

Det kan förekomma att en passinnehavare har lämnat in sitt vanliga pass eller ett extra pass till ett annat lands ambassad i sam-band om ansökan om visering. I sådana fall bör det finnas särskilda skäl att inte återkalla det giltiga passet.

Det kan också förekomma att en person som är innehavare av annat särskilt pass, t.ex. diplomatpass eller extra pass, ansöker om provisoriskt pass i anslutning till en resa p.g.a. att det giltiga passet är kvarglömt i bostaden. Enligt min mening är dessa situationer sannolikt inte särskilt vanliga, med hänvisning till att relativt få diplomatpass utfärdas. Antalet utfärdade extra pass torde inte heller vara särskilt många i förhållande till den totala mängden ut-färdade pass. Även i dessa situationer bör det övervägas om det finns särskilda skäl för att inte återkalla annat giltigt pass vid ut-färdande av provisoriskt pass.

De konsekvenser som förslaget medför är att en ökad mängd pass kommer att utfärdas samt att mängden spärrade pass, för vilka giltighetstiden ännu inte gått ut, blir större. Det går av naturliga skäl inte att säkerställa att samtliga pass som har spärrats lämnas in till en passmyndighet för makulering. En person som har beviljats ett provisoriskt pass p.g.a. att han eller hon har glömt sitt pass hemma bör påminnas om att lämna in sitt spärrade pass till pass-myndigheten efter hemkomst för makulering.

En annan konsekvens av förslaget är att kostnaden för pass kommer att öka för den enskilde. En person som beviljas ett soriskt pass kommer att, utöver ansökningsavgiften för det provi-soriska passet, även att tvingas betala ansökningsavgift för ett nytt

vanligt pass eftersom hans eller hennes tidigare vanliga pass nu är ogiltigt.

Det nu aktuella förslaget kan tillsammans med tidigare förslag om begränsning i rätten till vanligt pass innebära kännbara konsek-venser för den enskilde. En person ska enligt huvudregeln endast ha rätt till tre vanliga pass under en femårsperiod. En återkallelse av ett vanligt pass vid ansökan om provisoriskt pass innebär då att en passinnehavare under relativt kort tid kan ha kommit att beviljats tre vanliga pass(under förutsättning att personen ifråga ansöker om vanligt pass återigen efter att det tidigare har återkallats). Personen ifråga är därefter hänvisad till att ansöka om provisoriskt pass för enskild resa, vilket innebär högre kostnader för den enskilde.

De redovisade skälen för förslaget anser jag dock väger tyngre än de negativa konsekvenserna för det allmänna respektive den enskilde.

Det kan också antas att förslaget inverkar avskräckande, dvs. att svenska medborgare i större utsträckning än idag avhåller sig från att ansöka om provisoriskt pass eftersom det giltiga vanliga passet då återkallas. Detta eftersom vanligt pass enligt tidigare presenterat förslag alltså endast kan beviljas tre gånger under en femårsperiod.

Antalet utfärdade provisoriska pass bör minskas

Ett provisoriskt pass som utfärdas av passmyndighet i riket utfär-das i form av en passbok och innehåller samma information som ett vanligt pass, med undantag för biometrisk information i form av fingeravtryck. Provisoriskt pass som utfärdas av passmyndighet utom riket utfärdas i A4-format, som är försett med flera säker-hetsdetaljer men saknar helt biometrisk information. Mot denna bakgrund anser jag att antalet utfärdande provisoriska pass bör minska, vilket kan ske genom olika åtgärder.

Flygbolag och resebyråer bör påminna resenären om att pass krävs Enligt uppgifter från t.ex. gränspolisen vid Arlanda utfärdas provi-soriska pass i många fall till personer som antingen glömt sitt pass hemma eller som strax innan avfärd upptäcker att passet inte längre är giltigt. Många sådana ansökningar om provisoriskt pass skulle kunna undvikas genom att flygbolaget och eller resebyrån, genom

vilken resan har bokats, i större utsträckning än idag påminner resenären återkommande om att pass krävs för resan samt begär uppgifter om passet i god tid innan avfärd. En sådan ordning finns t.ex. i Frankrike. För att undersöka om det finns möjlighet att in-föra sådana rutiner krävs att det inleds en dialog mellan Polisen och flygbolag samt resebyråer.

Enligt Polisen planeras ett snabbförfarande för utfärdande av vanliga pass införas 2017

En ytterligare åtgärd för att minska antalet utfärdade provisoriska pass är att införa ett snabbförfarande för utfärdande av vanliga pass.

Ett sådant förfarande finns bl.a. i Finland och Storbritannien.

Dåvarande Rikspolisstyrelsen tecknade 2012 avtal med en extern leverantör för leverans av resedokument, som gäller fram till den 1 januari 2017. Avtalet omfattar också leverans av dokument till Utrikesdepartementet och Migrationsverket. Som en förberedelse inför att nytt avtal ska upphandlas har företrädare för Polisen, Utrikesdepartementet och Migrationsverket diskuterat möjligheter att utveckla passverksamheten och förslag till åtgärder för att min-ska risken för missbruk av pass. Från och med 2017 då ett nytt avtal ska upphandlas gällande passleverantör övervägs, enligt upp-gift från Polisen, att krav ska ställas på snabbleverans av vanliga pass i brådskande fall. Det ska då vara möjligt att utfärda ett vanligt pass inom ett dygn efter att ansökan har gjorts hos vissa passexpe-ditioner.

Jag delar uppfattningen att ett snabbförfarande gällande utfärd-ande av vanligt pass i brådskutfärd-ande fall är att föredra framför utfär-dande av provisoriskt pass. Ett sådant snabbförfarande torde kunna ersätta många av de provisoriska pass som idag utfärdas i de fall där sökanden några dagar innan en planerad resa upptäcker att passet är förkommet eller ogiltigt. I samband med att ett snabbförfarande på beskrivet sätt blir verklighet, bör det i passförordningen anges att provisoriska pass inte ska utfärdas, om det är möjligt att genom ett snabbförfarande erhålla ett vanligt pass.

Förutsättningar för utfärdande av provisoriska pass

Ett provisoriskt pass får utfärdas för att gälla för den tid som den sökande behöver ett sådant pass enligt 13 § passförordningen. En-ligt Polisens föreskrifter ska giltighetstiden för ett provisoriskt pass anpassas till den tid som sökanden behöver för att genomföra en resa eller flera resor i en omedelbar följd och anledningen till att ett provisoriskt pass utfärdas ska antecknas i RES.

Av uppgifter från bl.a. gränspolisen vid Arlanda och svenska ut-landsmyndigheter framgår att passmyndigheterna redan idag oftast begär att den som ansöker om ett provisoriskt pass visar upp flyg-biljett eller motsvarande dokumentation för den planerade resan. Det bör dock i Polisens respektive Regeringskansliets föreskifter införas en uttrycklig regel om att sökanden ska visa upp flygbiljetter eller annan dokumentation som styrker behovet av pass vid ansökan om provisoriskt pass.

Det har framförts synpunkter på att reglerna om provisoriska pass bör skärpas och att sådana pass endast ska kunna utfärdas i nödsituationer, t.ex. att anhörig utomlands är akut sjuk. Jag gör dock den bedömningen att de åtgärder som har föreslagits gällande provisoriska pass samt den kommande möjligheten att införa ett snabbförfarande vad gäller utfärdade av vanliga pass kommer att leda till att antalet utfärdade provisoriska pass kommer att minska.

Det finns därför inte skäl att ytterligare inskränka regelverket kring de provisoriska passen.

7.4.4 En särskilt kvalificerad handläggare bör hantera vissa