Administrativa styrmedel och fysisk planering

Plan- och bygglagen samt regleringen av enskilda avlopp enligt miljöbalken tillhör de få styrmedel där privatpersoner omfattas av prövning (lov enligt PBL respektive tillstånd enligt miljöbalken). Det är i dessa fall kommunen (byggnadsnämnden respektive miljönämnden) som prövar och utövar tillsyn. Fysiska personer omfattas främst av Plan- och bygglagen (PBL) genom regleringen av byggnation av småhus. Det som gör den fysiska planeringens geografiska styrning till ett unikt styrmedel är möjligheten till ett geografiskt helhetsperspektiv samt att se komplexa samband, vilket även möjliggör att miljömålen, kommunens utveckling och sociala förhål- landen kan belysas tillsammans. Allt sedan tillkomsten av PBL har det också fun- nits krav på att ta miljöhänsyn i PBL. När det gäller regleringen av enskilda avlopp, består denna huvudsakligen av en kombination av instrument, förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, miljöbalken (1998:808) samt förordning om miljösanktionsavgifter (SFS 1998:950).

Inom såväl PBL som regleringen av enskilda avlopp enligt miljöbalken är det straff och sanktionsavgifter som ytterst ska påverka konsumentbeteenden så att regelverk och myndigheters beslut följs. I såväl utredningarna av PBL som regleringen av enskilda avlopp enligt miljöbalken har det konstaterats svårigheter med efterlevna-

122

den av regelverk och myndigheters beslut. I bägge fall ansågs låga avgiftsnivåer, otydliga regler och långa ledtider i beslutsprocesser kring straff och sanktionsavgif- ter vara skäl till en dålig efterlevnad. I bägge fall har i synnerhet straff och sankt- ionssystem varit föremål för utredning. Kritik riktades även mot att kommunerna (tillsynsmyndigheterna) saknade incitament att besluta om åtgärder vid överträdel- ser och därför inte alltid krävde rättelse när samhällskraven eftersatts.

En trend hos slutsatserna kring förbättringar för ökad efterlevnad generellt vid administrativa styrmedel är att sanktionsavgifter bör ersätta straff på vissa områ- den. Under de senaste åren har också sanktionsavgifter införts på ett flertal områ- den i syfte att öka efterlevnaden. Det gäller t.ex. miljöbalken, fiskelagen, produkt- säkerhetslagen, arbetsmiljölagen och marknadsföringslagen där sanktionsavgifter i vissa fall ersatt tidigare straff (t.ex. böter eller avgifter hanterade av polis, åklagare och domstolar). Utredningen av PBL kom fram till att sanktionssystemet bör för- bättras med följande egenskaper för att öka efterlevnaden:

• Överträdelser ska vara lätt konstaterbara

• En sanktionsavgifts kriterier för påförande samt dess storlek bör vara all- mänt kända av berörda aktörer

• En överträdelse ska kunna föranleda en snabb reaktion från samhället i form av en sanktionsavgift vilket talar för beslut om sanktionsavgift beslu- tad av tillsynsmyndigheter snarare än domstol

• Avgiftsnivåer ska vara såpass höga att de har avskräckande effekt

• Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar för mindre resurskrävande handläggning och därmed möjliggöra snabbare handläggning

Sanktionssystem kan utformas så att antingen tillsynsmyndigheten eller en domstol beslutar om sanktionsavgift. Fördelen med att låta tillsynsmyndigheten besluta är att dessa är närmast de enskilda personerna och har därför störst möjlighet till kon- troll och snabb reaktion vid överträdelser. Sanktionsavgifter kan dessutom använ- das vid sidan om eller istället för skadestånd, vite, böter och förverkande så längre det uppfyller bestämmelserna kring dubbel lagföring och bestraffning.

Sanktionsavgifter bör ha lätt konstaterbara kriterier för att konstatera om en regel har överträtts eller inte. Annars finns risken att aktörer regelmässigt kommer att överklaga beslut om straff eller sanktionsavgift för att få saken överprövad, vilket innebär ett stort antal administrativt resurskrävande processer. Ett problem här är om tekniska skäl kräver resurskrävande analyser för att utreda om överträdelse skett eller inte (t.ex. provtagningar på plats) i varje enskilt fall. Stora resursbehov kan i sin tur leda till att kontroll- och tillsynsmyndigheter drar sig för att besluta om sanktionsavgifter, alternativt inte anmäler överträdelser till polis, åklagare och domstol.

Enskilda avlopp är ett exempel där det av tekniska skäl är svårt och/eller kostsamt att fastställa lätt konstaterbara gränser för när ett avlopp är olagligt eller inte. Det

123

gör det därmed svårare att använda sig av straff och sanktionsavgifter för att öka efterlevnaden. Utan straff eller sanktionsavgifter har tillsynsmyndigheten i prakti- ken i stort sett bara verktygen föreläggande och vite att ta till för att få olagliga avlopp åtgärdade. Detta föregås av att tillsynsmyndigheten systematiskt tar initiati- vet att inventera och vid behov inspektera avloppen på plats. Då man finner avlopp bristfälliga utfärdas ett föreläggande där fastighetsägaren måste åtgärda avloppet före ett visst datum eventuellt mot ett vite. Trots att det alltså är fastighetsägaren som enligt lag är skyldig att på eget initiativ åtgärda sitt bristfälliga och olagliga avlopp blir det i praktiken tillsynsmyndigheten som får ta initiativet och sökkost- naden för att konstatera detta. Den extra sökkostnaden kan tillsynsmyndigheten förvisso täcka genom att ta ut den av fastighetsägaren i form av en tillsynsavgift. I fallet med enskilda avlopp blir dock denna avgift såpass låg (ett par eller fåtal tu- sentals kronor) att den inte i sig kan ge fastighetsägaren ekonomiska incitament att ta på sig åtgärdskostnaderna för att åtgärda sitt avlopp. Incitamenten behöver såle- des komma från fastighetsägarens intrinsikala motiv (t.ex. eget miljöengagemang som övervinner åtgärdskostnaden) och/eller att det finns grannar nedströms vars olägenhet påverkar fastighetsägarens nytta.

Utvärderingen finner att tekniska svårigheter med att finna lätt konstaterbara krite- rier för om funktionskrav uppfylls eller inte kan tala för att överväga teknikkrav istället för funktionskrav. Krav på att använda vissa typer av tekniker kan vara lättare att kontrollera och kan därmed kopplas till sanktionsavgift som påförs om inte någon av ”godkända” tekniker används. Detta bygger på att det finns ett sam- band mellan att använda en viss teknik och miljöpåverkan så att miljöeffekterna indirekt kan påverkas genom teknikkrav. Det finns dock en varning för teknikkrav i styrmedelslitteraturen då dessa kan hämma teknikutvecklingen. Under vissa om- ständigheter, t.ex. då det av tekniska skäl är svårt och/eller kostsamt att fastställa lätt konstaterbara gränser huruvida funktionskrav är uppfyllda eller inte, alternativt det är svårt att mäta t.ex. utsläppsnivåer i de enskilda fallen, kan dock teknikkrav vara en effektivare reglering än en reglering med funktionskrav utan sanktionsav- gifter. Alternativa incitamentsmekanismer bör då införas för att främja teknikut- veckling och att teknikkraven sedan uppdateras över tiden. Utvärderingen om en- skilda avlopp kom fram till att teknikkrav bör av detta skäl ytterligare utredas. I uppdraget skulle även ekonomiska styrmedel föreslås som kan öka åtgärdstakten hos enskilda avlopp. Även ekonomiska styrmedel kräver att skatter eller avgifter kan kopplas till rådande funktionsnivå (t.ex. utsläppsnivå) hos ett enskilt avlopp. Svårigheten att mäta storleken på individuella utsläpp innebär att även ekonomiska styrmedel får problem. De förslag om skatt samt skattebefrielse och avgift och återföring i fallet enskilda avlopp fick kopplas till avloppets tekniktyp, ålder och fastighetsägarens beteende i form av att initiera sitt ansvar, t.ex. deklarering, rap- portering, anmälan och tillstånd (vilka lättare kan konstateras) snarare än den fak- tiska funktionsnivån (utsläppsnivån) hos varje enskilt avlopp.

124