Sammanfattande kommentarer

Hållbar konsumtion är ett komplext mål som förutsätter effektiva styrmedel för att nås. Även om denna rapport särskilt har fokuserat på styrmedel som direkt riktar sig till konsumenter behöver ett helhetligt grepp om styrmedel för hållbar konsumt- ion också inkludera styrmedel för producenter och återförsäljare. Dessa och andra näringsidkare som står nära konsumentens val, t.ex. arkitekter, elektriker eller rör- mokare, spelar en viktig roll vid informationsspridning och påverkan på konsumt- ionsval.

Sammantaget kan sägas att resultaten från de utvärderingar som ingått i detta upp- drag i stort inte på ett uppseendeväckande går emot de resultat som finns sedan tidigare inom den teoretiska och empiriska forskningslitteraturen: trängselskatter, miljöbilspremie och differentierad fordonsskatt är styrmedel som i utvärderingarna

133

bedömts ha effekter på konsumtionsvalen åtminstone på kort sikt. Effekterna av miljöbilpremien och den differentierade fordonsskatten är statistiskt signifikanta. När det gäller stöd och bidrag för miljöförbättrande åtgärder inom bostäder så är bilden i utvärderingarna mer tvetydig kring effekter. De uppges dock ofta ha på- skyndat åtgärder samt bidragit till ett utvecklat utbud av åtgärder. Andra generella lärdomar är att vissa grupper har sökt och fått bidrag eller stöd medan andra grup- per blivit utan i och med att anslagen tagit slut. Stöden för installation av solceller gick t.ex. i större utsträckning till större aktörer och företag på bekostnad av privat- personer. Vid utformning av subventioner kan det i konsekvensanalyser vara lämp- ligt att genomföra aktörsanalys inom de grupper (t.ex. företag-privatperson, stad- landsbygd, hyresrätt-småhusägare) som subventionerna riktar sig till. På så sätt kan man analysera vilka tänkbara fördelningar mellan dessa grupper som kan komma att uppstå. Om analyserna visar på fördelningar av subventionerna som inte är i linje med syftet bakom styrmedlet kan man överväga att rikta subventionerna så att de bättre uppfyller syftet.

Hybridstyrmedel är styrmedel som innehåller två samverkande incitament t.ex. NOx-avgiften som har en utsläppsavgift samt en avgiftsfinansierad subvention i proportion till producerad värmeenergi. De två incitamenten kombineras till ett samlat incitament att minska utsläppen per producerad enhet värmeenergi. Ett an- nat liknande hybridstyrmedel är det s.k. bonus-malus-systemet för bilar i Frankrike. Utvärderingen som jämförde effekterna av bonus-malus-systemet med den svenska differentierade koldioxidskatten visade på större effekter på koldioxidutsläppen till följd av bonus-malus-systemet i Frankrike.

I analytiska modeller har det även visats att hybridstyrmedel i form av avgift- återföring, initialt kan ha större effekt på teknikspridning än en lika stor skatt som avgiften i hybridstyrmedlet. Allteftersom teknikspridningen fortlöper så avtar dock incitamenten hos hybridstyrmedlet och understiger till slut incitamenten hos en skatt som är lika stor som avgiften. Förklaringen är att hybridstyrmedlet ger störst incitament i början när spridningen mellan bilar med stora och små utsläpp är som störst. Allteftersom styrmedlet driver utvecklingen mot bilar med lägre utsläpp minskar spridningen i bilflottans utsläpp och därmed minskar incitamentet. Styr- medlet är således självreglerande i förhållande till utsläppsgränsen som utgör refe- rens. Denna egenskap gäller hybridstyrmedel som är nollsummerade, dvs. de totala avgifterna är varje år lika stora som de totala subventionerna. (Bonus-malus- systemet i Frankrike var dock inte nollsummerande vilket förövrigt också resulte- rade i statsfinansiella utgifter.) En annan förklaring till effekten i bonus-malus- systemet kan vara att två-delade styrmedel med en utsläppsgräns som referens för den styrande effekten tydliggör prisincitamentet mer jämfört med en skatt.

Vid administrativa styrmedel, såsom dubbdäcksförbud eller prövning av bygglov eller miljötillstånd, är det i sista hand tillsyn och sanktionssystemen som ska se till att privata aktörer får incitament att följa föreskrifter och myndigheters prövnings-

134

beslut. I den ekonomiska forskningslitteraturen om tillsyn och efterlevnad har lyfts att tillsyn och inspektioner bör kännetecknas av tillräckligt höga tillsyns- och in- spektionsfrekvenser i kombination med sanktionsavgifter som har kännbara nivåer som är allmänt kända av privata aktörer. Annars riskeras att tillsyn och sanktions- system inte förmår att skapa en preventiv effekt, dvs. att avhålla privata aktörer från att överträda reglerna.

Utvärderingarna av de administrativa styrmedlen för prövningsbeslut gällande bygglov och tillstånd för enskilda avlopp visade sig också brista på flera av dessa punkter. Utvärderingarna föreslog också att regler och krav utformas så att

överträdelser blir lätt konstaterbara och följs av en snabb reaktion från till- synsmyndighet i form av sanktionsavgifter vars nivåer har en avhållande ef- fekt. Man kan utforma ett system så att antingen tillsynsmyndigheten eller en dom-

stol kan besluta om sanktionsavgift. Fördelen med att låta tillsynsmyndigheten besluta om schablonbaserade sanktionsavgifter är att denna är närmast de enskilda personerna och har därför störst möjlighet till kontroll, snabb upptäckt och reaktion vid överträdelser.

I framåtblickande samhällsekonomiska analyser av administrativa styrmedel, t.ex. införandet av nya krav i en föreskrift, baseras analyserna idag ofta på antagandet att alla aktörer förväntas komma följa kravet när det införts. Ut- värderingar visar att det inte alltid är så. En lägre efterlevnadsgrad (på omkring

70 % som t.ex. var fallet för dubbdäcksförbuden) kommer dels att riskera att målet (i detta fall miljökvalitetsnormer) inte nås samtidigt som styrmedlets kostnad per utsläppsreduktion ökar med en lägre efterlevnadsgrad. Framåtblickande analyser av administrativa styrmedel bör därför innehålla en analys av tillsynsverksamhetens och sanktionssystemens påverkan på de privata aktörernas beteende och incita- ment. Analysen bör även inkludera beteendeeffekter pga. sök- och transaktions- kostnader till följd av aktörernas resurs- och informationsbehov.

Informativa styrmedel i form av märkning av mat hade effekter på i storleks- ordningen 5 – 10 %. Utvärderingarna i denna rapport bekräftar dock tidigare erfarenheter att informativa styrmedel har begränsade effekter i de fall pri- vata åtgärder kräver relativt stora uppoffringar eller kostnader av privata aktörer så som vid enskilda avlopp. Däremot kan informativa styrmedel ha en förstärkande effekt när de koordineras och synkroniseras med regleringar och ekonomiska incitament.

Inom beteendeekonomin har det sedan länge pågått forskning om informationens och beslutskontextens påverkan på individers beslut. Som en naturlig följd av dessa upptäckter kom idén att medvetet utforma beslutskontexten för att påverka beslu- ten. Begreppet ”nudging” lanserades som ett styrmedel av Richard Thaler, nation- alekonom med inriktningen beteendeekonomi, och Cass Sunstein, jurist. Tidigare studier inom beteendeekonomi har visat att ”nudging” i form av ”beslut med för- val” (dvs. förkryssade val) kan ha signifikanta effekter på individers beslut. Effek-

135

terna har inte minst setts vid beslut som är ”svårare” för en individ att ta ställning till, t.ex. beslut om pensionssparade och organdonation som får konsekvenser för individen långt fram i, respektive efter, livet. En utvärdering visar att ”nudging”

i form av beslut med förval kan få mindre eller till och med ingen effekt i situ- ationer där besluten är ”lätta”, t.ex. då konsekvenserna av beslutet ter sig lätta för individen att överblicka eller kommer i en nära framtid eller att indi- viden har stor erfarenhet i frågan. När det gäller beslut kring sådana kon- sumtionsval kan det således befaras att beslut med förval kan komma att få en mindre effekt på beteendet.

Ett generellt problem med utvärderingar av informativa styrmedel är att det är svårt att isolera effekterna på beteende utan att använda sig av kontrollerade experiment och/eller ekonometriska modeller med lämplig data. Svårigheten beror på att man sällan vet vilka individer eller vilka delar av informationen som har haft påverkan samt i vilken kontext den har haft påverkan. Det är vår bedömning att experi-

mentella metoder där informationseffekter på beteende kan isoleras från andra effekter kan vara en bättre lämpad metod för att utvärdera effekter från informativa styrmedel samt styrmedel av formen ”nudging”. Sådana ex-

periment kan också följas upp med enkäter- och intervjuer som ytterligare ger för- ståelse och förklaring till beteendeeffekter.4

En av utmaningarna inom området utvärderingar av styrmedel är att förbättra för- ståelsen av styrmedel och hur de påverkar konsumenters beslut. Ett av de centrala begreppen är kausala samband mellan styrmedel och konsumtionsbeteende som leder i hållbar riktning. En förenklad illustration av några av dessa samband åter- fanns i figur 2.1 i kapitel 2. Formellt sett är orsak-verkanssamband i sig inte obser- verbara. Det som återstår är att testa hypoteser (teorier) som statistiskt kan förklara observerade beslut av konsumenter och på så sätt söka isolera styrmedlets effekter på konsumtionsbeteende.

Bland utvärderingarna i denna rapport har 20 % använt någon form av eko- nometriska eller statistiska metoder med data, alternativt experimentella me- toder, för att isolera styrmedlets effekter på konsumtionsbeteendet. Dessa

metoder innebär även att kvantitativa uppskattningar av styrmedlens effekter på beteendevariabler (t.ex. nyregistering av miljöbilar) kunnat skattas med statistiska test. Dessa resultat kan sedan användas som underlag för analyser av andra utvär- deringskriterier som styrmedlets miljöeffekter, kostnadseffektivitet osv.

4_{Ekonometriska modeller liksom beteendeexperimentella metoder, eventuellt följda av enkät- och}

intervjustudier, för att isolera effekter av styrmedel på beteende, är vanliga i den nationalekonomiska traditionen att utvärdera styrmedel. Den förra metoden är vanligare inom makroekonomin (top-down) medan den senare är vanligare inom mikro- och beteendeekonomin. Enkät- och intervjustudier är även vanligt förekommande metoder inom den statsvetenskapliga traditionen att utvärdera styrmedel.

136

Resterande 80 % av utvärderingarna har gjort kvalitativa bedömningar av