Aktiv arbetsmarknadspolitik

Trots att efterfrågan på arbetskraft har varit god i den svenska eko- nomin i snart 15 år, fanns i början av år 2020 fortfarande en bety- dande och kvardröjande arbetslöshet. Som beskrivits i kapitel 9 har 14 _{SOU 2015:50, bilaga 4.}

stocken av arbetslösa och i arbetsmarknadspolitiska program till stor del bestått av unga som inte slutfört grund- eller gymnasieskola, asyl- och anhöriginvandrade, individer med kort utbildning och indi- vider med sjukdomshistoria eller med funktionsnedsättning. Med förändringen i sammansättningen har Arbetsförmedlingens arbets- uppgifter förändrats över tid, och en gemensam faktor för större delen av de arbetssökande är att de saknar ersättning från arbetslös- hetsförsäkringen.

Ingångslöner och kvalifikationskrav är högt satta i relation till humankapitalet hos stora grupper av arbetssökande. Primärt gäller detta personer som utbildats i Sverige men som inte har fullständiga betyg från gymnasiet, men även för en stor mängd av dem som in- vandrat till Sverige i vuxen ålder. Till svårigheterna att komma in på arbetsmarknaden bidrar förekomsten av diskriminering mot både invandrade och äldre.

Subventioner ökar under vissa förutsättningar sannolikheten för övergång till osubventionerad anställning, men bristen på precision i stöden medför att de inte alltid når dem som står längst från arbets- marknaden.

De successivt starkare kraven på omställning mellan sjukförsäk- ringen och arbetsmarknaden och förändringarna i tillämpningen av reglerna har medfört att ett större antal försäkrade fått avslag på sin sjukpenningansökan. Samtidigt täcks en stor del av dessa inte heller av arbetslöshetsförsäkringens regelverk, eftersom arbetslöshets- försäkringen ställer betydligt högre krav på sökaktivitet och förmåga att stå till arbetsmarknadens förfogande, ibland mer än vad de klarar av. Detta medför att det i den svenska lagstiftningen finns två rela- terade trygghetssystem vars brist på harmonisering kan leda till att ansvaret för försörjningen av dessa personer i stället läggs på det egna hushållets make eller maka eller på det kommunala försörjnings- stödet. Bedömningen i arbetslöshetsförsäkringen kan även innebära att dessa personer inte kan beviljas aktivitetsstöd för deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser utan blir hänvisade till insatser som är utformade för och riktade till personer med funktionsnedsätt- ning, exempelvis lönebidrag.

Utöver att detta försämrar förutsättningarna för att få tillgång till statliga insatser och därmed en möjlighet till egen försörjning för individer med mer permanent nedsatt arbetsförmåga, riskerar detta även att låsa in personer med övergående nedsättning av arbets-

förmågan i långvariga eller permanenta statliga och kostsamma in- satser. För de berörda kan detta i sin tur till lägre inkomster än de skulle ha kunnat få på den reguljära arbetsmarknaden och att den produktion som utförs är mindre kvalificerad.

Även om det i sjukpenningen finns möjligheter till sjukpenning på deltid, utnyttjas detta sällan som ett inslag i arbetsmarknads- politiken. Detta har till följd att restarbetsförmåga hos sjukskrivna inte alltid tas till vara.

Den aktiva arbetsmarknadspolitikens uppgift är inriktad på att lösa marginalproblem, trögheter, på arbetsmarknaden. Sammansätt- ningen av den grupp av arbetssökande som i dag är inskrivna vid en arbetsförmedling är dock sådan att den övergripande uppgiften inte bara handlar om att ge arbetsgivare information om vilken arbets- kraft som är ledig och arbetstagare information om var det finns rele- vant arbete att söka. Trots att Arbetsförmedlingens uppdrag till stora delar har förändrats, har lagstiftaren inte gett myndigheten de verktyg, resurser eller befogenheter som krävs.

Med arbetsgivarnas höga krav på kvalifikationer på arbetskraften satt i relation till de genomsnittliga kvalifikationer hos den arbets- sökande befolkningen finns i dag ett glapp som svårligen kan över- bryggas med rena matchningsinsatser. Stora grupper av de arbets- sökande har så otillräcklig utbildning att de utbildningsinsatser som ryms inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken, arbetsmarknads- utbildningar, inte räcker på dagens arbetsmarknad. De behöver i många fall mer omfattande utbildningsinsatser i det reguljära utbild- ningsväsendet för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden och bli fullt delaktiga i samhällslivet.15

En fråga som direkt berör den aktiva arbetsmarknadspolitiken är om dagens tidsbegränsade lönesubventioner är tillräckligt generösa för att erbjuda stora delar av dessa grupper en mer permanent plats på arbetsmarknaden. För att detta ska vara möjligt måste subventionerna i större utsträckning än i dag individanpassas utifrån de förutsättningar och sannolikhet att på egen hand finna ett arbete som varje arbets- sökande har, samtidigt som subventionen kompenserar arbetsgivaren i tillräcklig omfattning för att en anställning ska komma till stånd. En ytterligare fördel om subventionens storlek och längd i större om- fattning individanpassas är att det skulle gå att minska risken för att olika svaga grupper på det sätt som sker i dag ställs mot varandra. 15 _{Se kapitlen 8 och 19.}

Andra stora grupper som Arbetsförmedlingen tidigare har arbe- tat med men i betydligt lägre volymer är de som tidigare haft sjuk- penning och som antingen förlorat sin anställning eller som är tjänst- lediga från sin anställning på grund av sjukdom. Arbetsförmedlingen har en lång tradition av och kompetens för att arbeta med rehabili- terande insatser för personer med nedsatt arbetsförmåga, men re- surserna för denna uppgift har inte förstärkts i takt med att gruppen som utförsäkrats från sjukförsäkringen har vuxit. Arbetsförmed- lingen skulle med sin kompetens och tillgång till relevanta insatser kunna spela en mer proaktiv roll i att utjämna förutsättningar och stödja denna grupp på vägen tillbaka till anställning.

Det är svårt att tänka sig helt nya, ännu inte prövade insatser som skulle ge betydligt bättre effekter eller skapa färre problem än de insatser som finns i dag. Eftersom de arbetslösa oftast återfinns i den nedre delen av inkomstfördelningen, finns det ändå motiv att genom- föra reformer som kan öka arbetsmarknadspolitikens effektivitet, dess träffsäkerhet och minska eventuella negativa effekter, exempel- vis inlåsning och undanträngning. Undanträngningseffekter kan vara motiverade ur såväl ett jämlikhets- som ett effektivitetsperspektiv, om stöden riktas till dem som står längst från arbetsmarknaden, då det blir mer konkurrens om de befintliga jobben och på sikt därmed högre sysselsättning.

Individbaserad skattning av lönesubvention

En lönesubventions syfte är att så bra som möjligt kompensera en arbetsgivare för den nedsättning i produktivitet som en person har, eller upplevs ha, eller för den risk en arbetsgivare upplever när den ska anställa någon som är arbetslös och samtidigt skapa en möjlighet att själv kunna försörja sig och skaffa sig erfarenheter inför framtida anställningar.

Den faktiska eller signalerade produktiviteten skiljer sig dock åt mellan individer inom grupper, beroende på exempelvis hur lång arbetslösheten varit, utbildningsnivå, sjukdomshistorik etc. Samtidigt är politiken ofta utformad efter ett eller ett fåtal karaktäristika som beskriver de individer till vilken subventionen ska riktas. En invand- rad med en på den svenska arbetsmarknaden efterfrågad ingenjörs- examen kan därför erhålla samma subventionsgrad som en invandrad

med endast rudimentär skolning eller kompetenser, endast baserat på det gemensamma faktum att de båda är invandrade. Unga perso- ner med eller utan avslutat gymnasium behandlas i samma kategori, trots att risken för arbetslöshet är kopplad till utfallet i skolan.

Subventioner av anställning är dock inte riskfria. Att subventio- nerna inom den tilltänkta gruppen är satta till samma nivå oavsett individuella kvalifikationer kan leda till undanträngning – subventio- ner till individer som skulle fått anställning utan subvention eller att personer som subventioneras blir anställda när en annan person kun- nat få anställningen utan subvention. Detta leder även till att arbets- givare som anställer någon med subvention helst anställer den inom gruppen som har högst bedömd produktivitet (s.k. cream skimming), vilket kan leda till att de som har minst behov inom gruppen är de som erhåller subventionen.

Även individbeteendet kan påverkas av förekomsten av olika lönesubventioner. En effekt kan vara att sökintensiteten efter ett osubventionerat arbete kan sjunka såväl när ett beslut om subven- tionerade anställningen har fattats som under den tid som subven- tionen pågår (inlåsning).

Olika subventionsgrad för olika svaga grupper kan även medföra en konkurrens mellan redan svaga grupper. Vid fluktuationer i arbetslösheten och en fast budget för den aktiva arbetsmarknads- politiken blir det därför ofta de som har svagast anknytning till arbetsmarknaden eller på annat sätt av arbetsgivare bedöms ha låg produktivitet som inte får ta del av subventionerna. Detta ökar ris- ken för långtidsarbetslöshet, utförsäkring från arbetslöshetsförsäk- ringen och slutligen utslagning från arbetsmarknaden.

Med utgångspunkt i de individuella förutsättningarna kan man med rimlig precision uppskatta såväl behovet av att sätta in en sub- vention tidigt i arbetslösheten som subventionsgraden baserat på in- dividens bakgrundskaraktäristika. Med en bättre avpassad subven- tion kommer de svagare grupperna bland de arbetssökande få bättre tillgång till subventioner.

Sverige har en god tillgång till de nödvändiga registerdata som kan komma att krävas för att med god precision uppskatta risken för långtidsarbetslöshet, och olika individers behov av subvention vid anställning borde därför kunna uppskattas med bättre precision.

Formellt sett skulle detta innebära att beslutsrätten om subven- tionsgraden på individnivå skulle ligga hos handläggare vid Arbets-

förmedlingen. Beslutet vad som bedöms som en skälig inkomst vid arbete med subvention och hur stor den totala subventionen på arbetsmarknaden ska vara kvarligger dock på politisk nivå.

Förslag: Uppdra åt Arbetsförmedlingen att vidareutveckla sin

profileringsmodell med syfte att skatta risken för långtidsarbets- löshet för att även kunna bedöma lämplig nivå och längd på en individuellt utformad subvention.

Förstärkt matchning av lediga feriearbeten

Som beskrivits i kapitel 9 spelar ungdomars tidigare arbetslivserfaren- het och deras föräldrars kontaktnät stor roll för ett lyckat arbetsmark- nadsinträde och etablering efter avslutade studier. Ungdomar med kontaktnät har lättare att erhålla ferie- och helgarbeten, vilket i sin tur har påvisbara effekter för såväl var unga hittar sin första anställning som hur lång tid det tar att bli stabilt sysselsatt efter avslutad utbild- ning.16 _{Effekten är ännu starkare under lågkonjunktur.}17

Arbetsförmedlingen har i sitt matchningsarbete en viktig roll att spela för att kompensera brister i kontaktnät för dem som saknar ett sådant. Dock är Arbetsförmedlingens målgrupp i dagsläget primärt den vuxna befolkningen.

Forskningen visar emellertid även på vinster av att förbättra förutsättningarna för svaga grupper redan under gymnasietiden.18

Arbetsförmedlingens uppdrag bör därför även omfatta hjälp med jobbsökarverksamhet och matchningsinsatser inför feriearbeten för unga som riskerar att få en svag ställning på arbetsmarknaden.

Att aktivt hjälpa unga i exempelvis utsatta områden kan även ha positiva effekter genom att öka sysselsättningen i områden där unga generellt sett har litet hopp om möjligheter till arbete och på så sätt påverka känslan av delaktighet i samhället och studiemotivation.

16 _{Hensvik och Nordström Skans (2013).} 17 _{Hensvik m.fl. (2017).}

Förslag: Uppdra åt Arbetsförmedlingen att utforma en utvärder-

ingsbar försöksverksamhet med förstärkt förmedling av ferie- arbeten riktad till gymnasieelever i områden med hög arbetslös- het bland vuxna.

Kompetensutveckling under hela arbetslivet

De stadigt ökade kraven på kompetens i arbetslivet motiverar en särskild infrastruktur för underhåll och utveckling av humankapitalet under den yrkesverksamma tiden i livet. Detta har behandlats i kapitel 17.

Omskolningsutredningar

Många arbeten, primärt de med låg lön eller med otrygga anställ- ningsvillkor, är förenade med betydande och långvariga hälsorisker. Att återföra personer som redan skadats, blivit sjuka eller på annat sätt negativt påverkats av den tidigare arbetssituationen innebär en risk att de återkommer till sjukförsäkringen. Ett sätt att minska denna risk är att genom utbildning öka individens möjligheter att finna sysselsättning mer lämpad för individens hälsotillstånd och förmågor.

På samma sätt som Arbetsförmedlingen i dag anvisar personer med otillräcklig utbildning till arbetsmarknadsutbildningar skulle detta även kunna omfatta dem som har sjukpenning, när det är uppenbart att de av hälsoskäl inte bör återgå till det arbete som de har haft och deras utbildning och gör det svårt för dem att få ett arbete på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen får då bedöma om den försäkrade har förmågan att tillgodogöra sig utbildningen och avgöra om den är inriktad mot ett bristyrke.

Rekommendation: Ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att utreda

förutsättningarna för omskolning för den som varit sjukskriven i 180 dagar och som bedöms inte kunna återgå till tidigare arbets- givare.

Lönesubvention för svaga grupper på arbetsmarknaden

Forskning visar att arbetsmarknadsinsatser som liknar ordinarie arbeten är effektivast för att få arbetslösa i arbete. Nackdelar är att dessa riskerar att tränga undan andra arbetslösa och kan innebära dödviktsförluster, det vill säga att arbeten som skulle ha skapats utan subventionen får subvention. Trots förekomst av omfattande stat- liga bidrag för anställning av svaga grupper är svenska arbetsgivares efterfrågan på arbetskraft med låga, eller av arbetsgivaren upplevt låga, kvalifikationer svag.19 _{Under senare år har andelen inskrivna vid}

Arbetsförmedlingen som har kort eller bristfällig utbildning eller arbetslivserfarenhet från den svenska arbetsmarknaden varit hög, vil- ket lett till att i genomsnitt långa arbetslöshetsperioder. Kommissio- nen bedömer därför att vägar för att sänka arbetsgivarnas lönekost- nader för tydligt identifierbara riskgrupper behöver utvecklas för att komplettera den aktiva arbetsmarknadspolitikens insatser.

En generell sänkning av de sociala avgifterna vid en anställning, i stället för en riktad subvention, skulle även möta arbetsgivarnas efterfrågan på förenkling av subventionerade anställningarna.20

Som beskrivits i kapitel 9 visar en studie på en generellt ökad och kvardröjande efterfrågeökning inom de grupper som haft generella subventioner. Hur en sådan skattesubvention bör utformas, vilken nivå som bör sättas samt vilka grupper som bör omfattas bör anpas- sas till de grupper som i den arbetsmarknadspolitiska forskningen identifierats som svaga även i en högkonjunktur. En sådan reform skulle innebära en förenkling för arbetsgivaren och kan administre- ras helt av Skatteverket.

I budgetpropositionen för 2020 föreslogs en likartad lösning, det så kallade ingångsavdraget. Enligt regeringens beräkningar och be- dömningar skulle ingångsavdraget medföra en ökning av sysselsätt- ningen och minskad arbetslöshet. Skatteutgiften för insatsen beräk- nade regeringen till 4,77 miljarder kronor för 2021 och 6,22 miljarder kronor för 2022, vilket motsvarar 70 respektive 90 procent av det förstärkta anslag som tilldelades Arbetsförmedlingen i förvaltnings- anslag för 2020 och som avser täcka myndighetens arbete med match- ning, kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen, samverkan med 19 _{Se kapitel 9.}

Försäkringskassan och kommuner, konsultativa tjänster till och arbetsträning för funktionshindrade och tidigare sjukskrivna m.m.21

Rekommendation: För att öka efterfrågan på individer ur grupper

med svag position på arbetsmarknaden bör ett skatteavdrag på de sociala avgifterna prövas för som ett komplement till den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Subventionen bör följas upp och utvär- deras.

18.3.3 Arbetsmiljö

Förändringarna på arbetsmarknaden och i omvärlden innebär en risk för övervältring av kostnader på anställda och det allmänna i form av ökad osäkerhet och ohälsa. Arbetsgivarna ansvarar för arbetsmiljön, men de fackliga organisationerna kan utöva viss tillsyn över den via skyddsombud. En möjlig konsekvens av den minskade fackliga orga- nisationsgraden är en nedgång i det systematiska arbetsmiljöarbetet på delar av arbetsmarknaden.

Detta motiverar ett ökat offentligt ansvar för både generellt arbetsmiljöarbete och mer specifik arbetsmiljötillsyn mot arbets- givare för vilka dess finns indikationer om att arbetsmiljöarbetet är eftersatt.

Den myndighet som har huvudansvaret för tillsyn avseende arbets- miljö och andra villkor på arbetsmarknaden är Arbetsmiljöverket. Arbetsmiljöverkets uppfattning är att otrygga anställningsvillkor många gånger samvarierar med dålig arbetsmiljö, exempelvis stress.22

Men eftersom information om anställningsvillkor inte samlas in nationellt och systematiskt kopplat till arbetsplatser, är informatio- nen inte generaliserbar.

Ökade ekonomiska resurser för tillsyn av arbetsmiljön

Arbetsmiljöverkets tillsynsverksamhet genomgår sedan några år en förändring. En allt större tonvikt har lagts vid tillsyn av arbetsgivare som använt bristande arbetsmiljö som ett konkurrensmedel samt vid 21 _{Prop. 2019/20:1, Utgiftsområde 14.}

tillsyn av organisatoriska och psykosociala aspekter. Traditionellt har arbetsmiljötillsynen varit inriktad mot klassiska problem som olyckor på byggarbetsplatser, hantering av skadliga kemiska ämnen och så vidare, och därmed fått en viss slagsida mot manligt domine- rade yrken. Under senare år har intresset för psykosociala problem ökat, vilket också inneburit att kvinnodominerade yrken i större utsträckning har kommit i fokus.

De samband mellan organisatorisk och psykosocial arbetsmiljö å ena sidan och arbets- och hälsoutfall å den andra som beskrivits i kapitel 9 visar att alltför höga krav och begränsade resurser i arbetet generellt sett hänger samman med lägre arbetstrivsel, en ökad vilja att säga upp sin anställning samt sämre psykisk och fysisk hälsa. Den visar också vikten av att främja en generellt god arbetsmiljö för alla på dagens arbetsmarknad.

Enligt Arbetsmiljöverkets föreskrift organisatorisk och social arbetsmiljö, AFS 2015:4, ska arbetsgivaren se till att chefer kan före- bygga och handskas med osunda arbetsförhållanden och kränkande särbehandling. Arbetsuppgifterna ska inte leda till en långsiktigt ohälsosam arbetsbelastning, och resurserna ska anpassas till kraven i arbetet. Under 2017–2020 genomför Arbetsmiljöverket inspektion av organisatorisk och psykosocial arbetsmiljö, liksom en särskild inspektion av äldreomsorgen. Även Myndigheten för arbetsmiljö- kunskap har fått ett antal regeringsuppdrag med denna inriktning, varav vissa är avrapporterade och andra pågår.23

Den samlade bild av arbetsmiljöområdet som har tecknats i detta kapitel motiverar enligt kommissionens bedömning en resursförstärk- ning till Arbetsmiljöverket. En sådan expansion bör mot bakgrund av vad som har sagts inriktas dels mot att stärka förmågan att analy- sera arbetsmiljöer ur psykosocialt perspektiv, dels mot en ökning av kapaciteten att identifiera riskarbetsplatser, som kombinerar osäkra arbetsförhållanden, hälsorisker och otillräckligt förebyggande arbete. I det senare avseendet kan det bli aktuellt att förstärka den analytiska basen för arbetet.

Ökad tillgång till representativa data över anställningsvillkor skulle kunna ge svar på en viktig arbetsmarknadsekonomisk fråga, nämligen i vilken grad förekomsten av anställningar med svagt arbetsrättsligt skydd innebär att trösklarna in på arbetsmarknaden sänks och i vilken grad dessa leder till att personer låses in i tillfälliga 23 _{Se myndighetens hemsida www.mynak.se.}

anställningar. Sådana eventuella vinster får då vägas mot ökade kost- nader som de osäkrare anställningsförhållandena kan föra med sig.

Regeringen bör även uppdra åt lämplig myndighet som besitter analytisk kompetens för att bidra till att organisera insamlandet av data. Myndigheten skulle också kunna bistå i utvecklingen av analy- tiska hjälpmedel för att identifiera arbetsgivare som kan tänkas brista i olika avseenden av betydelse för arbetsmiljö och hälsa (riskprofiler- ing). Ett eventuellt uppdrag från regeringen bör finansieras med sär- skilda medel.

Kostnaderna för Arbetsmiljöverkets verksamhet uppgick 2018 till 643,6 miljoner kronor. En femtioprocentig ökning av denna bud- get, alltså med drygt 300 miljoner kronor, framstår som rimlig. Det är viktigt att en eventuell expansion får ta nödvändig tid, förslagsvis 3 till 4 år, för att kompetensuppbyggnaden ska kunna ske med till- räcklig omsorg.

Förslag: Arbetsmiljöverket bör successivt ges ökade resurser för

utveckling och intensifiering av tillsynen på arbetsmiljöområdet med fokus på psykosocial arbetsmiljö och på identifiering av riskarbetsplatser. Regeringen bör även uppdra åt den myndighet regeringen finner lämplig att bistå med utveckling av analytiska hjälpmedel i arbetet.

Förbättra tillgången till information för inspektion av arbetsmiljön

Ökade resurser för tillsyn skapar självfallet ökade möjligheter att identifiera och beivra brott mot arbetsmiljölagen och andra relaterade bestämmelser, men de myndigheter som är involverade i sådant arbete vittnar om att betydande hinder finns i svårigheterna för berörda att utbyta information med varandra. Brott mot regler på arbetsmiljö- området är ofta kombinerade med brott mot andra regelverk – skatte- lagstiftning, bidragsbrott med flera.24 _{Det finns alltså betydande}