Styrning och ledning av förskola och skola

I ett tidigare system var närhetsprincipen avgörande för i vilken skola en elev skulle gå. Med skolvalet, i de kommuner där ett sådant finns, kan icke avsedda konsekvenser uppträda, när de båda princi- perna om önskemål respektive närhet tillämpas. De flesta kommuner tillämpar en tolkning av närhetsprincipen som kallas relativ närhet, det vill säga man jämför två elevers näst bästa-alternativ, och ger i en bristsituation plats åt den elev vars situation skulle försämras mest om platsen gick till den andra eleven. Denna princip lockar dessvärre till strategiskt uppträdande. Elever som inte aktivt söker kan dess- utom bli av med en skolplats som de har rätt till enligt närhetsprin- cipen och få lång skolväg, om den aktuella skolan söks av fler elever än det finns plats för.

Skolvalet leder också till ökad segregation. En del av denna är oavsiktlig, en annan avsiktlig och beror på skolornas selektion av elever.89 _{När föräldrar och barn uttrycker önskemål om skola, ger de}

uttryck för privata värderingar av olika alternativ. Den kollektiva 88 _{Riksrevisionen (2019 c).}

89 _{Om oavsiktliga mekanismer, se avsnitten 4.2 och 8.4, beträffande den avsiktliga selektionen}

dimensionen av skolans verksamhet – att barnen får träffa barn med annan social och kulturell bakgrund, att barn med utländsk bak- grund snabbare lär sig svenska och integreras i det svenska samhället – kan inte komma till uttryck genom skolvalet, eftersom ett enskilt hushålls bidrag till integrationen är marginellt. Det kan räcka med ganska svaga krav från föräldrars och barns sida på andelen inhemska och utlandsfödda barn för att det ska uppstå tröskeleffekter och snabb utflyttning till andra skolor än den ursprungligen tilltänkta.90

Detta gäller även om föräldrar och barn faktiskt önskar att denna integration ska komma till stånd. Integration kan ses som en kollek- tiv nyttighet, och för att åstadkomma denna krävs ett gemensam politiskt beslut och en central fördelning av tillgängliga platser, eventuellt kompletterad med nytillskott och nedläggningar.

Utöver denna oavsiktligt uppkomna segregation finns en avsikt- lig. Det finns belägg för att fristående skolor aktivt selekterar elever i syfte att minimera kostnaderna för undervisningen, vilket stärker segregationen ytterligare, utöver den effekt som beror av de indivi- duella valen.91

Olika kommuner implementerar närhetsprincipen i dagens skol- lag på olika sätt. Det är angeläget att denna variation så långt möjligt begränsas, eftersom den har stor betydelse för hur likvärdighets- målet för utbildningssystemet förverkligas.

System för en gemensam antagning

Med ett centraliserat antagningssystem som omfattar både offentliga och fristående skolor finns det möjligheter att kombinera elevers och föräldrars önskemål med gemensamt bestämda krav på variation i sammansättningen av elevunderlaget. På en ort med hög andel barn med utländsk bakgrund kan det bli aktuellt med begränsningar av denna andel uppåt och nedåt för att säkerställa att barnen lär sig svenska och integreras väl. En sådan regel kan exempelvis få formen att ingen klass ska innehålla mer än 20 procent utrikes födda barn och samtidigt att ingen klass ska innehålla mindre än 5 procent.92

Analysen får göras utifrån varje regions och kommuns förutsätt- 90 _{Grundreferensen om spontan segregation är Schelling (1971). Specifikt om s.k. white flight från}

skolor, se Fairlie and Resch (2002), Rangvid (2010), Aldén et al. (2015), Böhlmark & Willén (2020).

91 _{Avsnitt 8.3.}

ningar. Det viktiga är att full transparens beträffande avvägningarna upprätthålls.

Ett centraliserat antagningssystem finns redan för universitet och högskolor. Kösystem förvaltas i dag av kommuner och enskilda fri- stående skolor. Det finns uppenbara skalfördelar i en sådan aktivitet, bortsett från svårigheten att på kommunal och enskild skolnivå förvärva den analytiska kompetens som krävs. Med ett centraliserat kösystem i Skolverkets regi torde de administrativa kostnaderna kunna reduceras väsentligt, samtidigt som risken för selektering av elever elimineras. Praktiskt bör verksamheten förläggas till den re- gionala nivån, eftersom det medger bättre kontakt med de enskilda kommunerna och möjligheter att förmedla information om särskilda förhållanden som bör beaktas vid antagningen.

Principerna för placering av elever måste vara helt transparenta. Alla föräldrar eller elever måste uttrycka sina önskemål. Principer för vilka önskemål som bör kunna vara styrande, de så kallade urvals- grunderna, är en modifierad form av närhetsprincipen och syskon- förtur. I begränsad omfattning – något som får regleras i skollagen – kan därutöver vissa pedagogiska ansatser få prövas. Det är dock väsentligt att sådana tillägg inte vare sig direkt eller indirekt får tillå- tas bidra till en ökad segregation, oavsett om det är på sociala, etniska, religiösa eller andra grunder. Man bör pröva principen att endast de urvalsgrunder ska vara tillåtna som medger att vilken elev som helst skulle kunna gå i den aktuella skolan.

Till detta ska läggas sådana restriktioner på utfallet som tillkommer på basis av övergripande, politiskt bestämda restriktioner och som kan gälla andelen elever med utländsk bakgrund. Dessa kan komma att variera från region till region och måste därför beslutas av den re- gionala organisationen utifrån regionala och lokala förhållanden.

Algoritmer för att på effektivt sätt lösa avvägningsproblemet mellan individuella önskemål och praktiska och politiskt bestämda restriktioner existerar sedan länge i andra länder och har testats i Sverige.93 _{En fördel med denna lösning är att algoritmen automatiskt}

levererar en motivering till att en elev i förekommande fall inte har fått sitt förstahandsalternativ. Dagens tillämpningar bygger helt på föräldrars och elevers preferenser, men restriktioner på allsidig social sammansättning kan och bör enligt kommissionens mening byggas in i algoritmerna.

Det måste understrykas att hanteringen av antagningen med hjälp av algoritmer är en tekniskt krävande uppgift som inte kan överlåtas åt administratörer utan expertkunnande. Risken är annars att man genererar lösningar som inte är de bästa möjliga utan kan försämra utfallet både för exempelvis elever från en minoritet som man vill särbehandla positivt och elever från majoriteten.94 _{Detta talar för att}

verksamheten förläggs inom den föreslagna regionala organisationen för Skolverket, med möjligheter till analytiskt stöd från myndig- hetens huvudkontor.

Ekonomiska konsekvenser

Centraliserad antagning tillämpas sedan länge till den högre utbild- ningen. Vissa kostnadsdata kan hämtas från den verksamheten. Sam- tidigt reduceras kostnaderna hos kommunala och enskilda huvud- män, och den totala kostnaden blir lägre vid en centralisering. En implementering i en större kommun (Lund, drygt 120 000 invånare) ledde till en besparing på en tredjedels årsarbetskraft.

Rekommendation: Ansökan till skolor (grundskolor och gymna-

sier) hanteras inom ramen för ett gemensamt antagningssystem, som administreras inom Skolverkets regionala organisation.

Turordningen bestäms av en kombination av individuella önskemål och politiskt bestämda krav på en varierad bakgrund i elevsammansättningen.

Närhetsprincipen omformuleras, och tillåtna urvalsgrunder specificeras i skollagen. Som riktmärke bör gälla att urvalsgrun- derna inte ska vara mer exkluderande än att alla elever ska kunna gå i alla skolor.

Effektiva lösningar på problemet att förena elevers önskemål med övergripande restriktioner framräknas med hjälp av match- ningsalgoritmer. Anpassningar görs till förutsättningarna i varje region och kommun. Principerna för att fördela elever mellan olika skolor ska vara desamma i de offentliga och de fristående skolorna. För de fristående erbjuds en lista på tillåtna urvalsgrunder.

Obligatorisk förskola från 3 år, särskilda insatser för barn med utländsk bakgrund

Förskolan har en socialt utjämnande effekt.95 _{Detta gäller både för barn}

födda i Sverige och för utrikes födda. 77 procent av alla 1–3-åringar och 94 procent av alla 3–5-åringar är för närvarande inskrivna. Av de 6 procent i den äldre kategorin som inte är inskrivna är 20 procent utrikes födda, samtidigt som denna grupp bara utgör 7 procent av motsvarande åldersskikt.96 _{Principiellt råder det dock stor skillnad}

mellan en frivillig skola med hög anslutningsgrad och en obligato- risk. Ett obligatorium från 3 års ålder, specificerat genom ett visst antal timmar per vecka, bör därför övervägas.

För barn med utomeuropeisk bakgrund är umgänget med barn födda i Sverige särskilt viktig. Bland språkvetare råder olika uppfatt- ningar om integrationens betydelse för den generella språkutveck- lingen, men för uttalet är det odiskutabelt så att tidig integration gyn- nar utvecklingen. Att möjliggöra för föräldrar, i praktiken mödrar, att gå ut på arbetsmarknaden har dessutom betydelse för deras integ- ration och ekonomiska självständighet.97

Åtgärder för att stärka integrationen kan omfatta exempelvis att kommunerna åläggs att informera alla föräldrar om förskolan, följa upp barn som inte deltar och att bevilja förskola utifrån barnets behov (där språk är ett) från 1 års ålder oavsett föräldrars syssel- sättning. Man måste också säkerställa att informationen når fram. Sådana åtgärder är emellertid ingen ersättning för ett obligatorium.

Förskolans kvalitet och likvärdighet inverkar på barns utveckling och lärande inför grundskolan och kan kompensera för mindre gynnsamma levnadsvillkor. En förutsättning är en förskola med god kvalitet är personal med god kompetens. Pedagogisk utbildning hos personalen har i studier visat sig viktig för kvaliteten i verksamheten, och tillgången till utbildad förskolepersonal sätter vissa gränser för hur snabbt en expansion kan gå (se punkt om lärarutbildningen nedan). Det är viktigt med svensktalande pedagoger i förskola och pedagogisk omsorg för barn med utländsk härkomst. Bristen på ut- bildad personal, som av allt att döma kommer att bli långvarig, talar för att ett obligatorium bör införas successivt, med uppföljningar 95 _{Se avsnitt 8.2.}

96 _{Statistik från SCB.}

97 _{En särskild utredning med fokus på språkutbildning för barn med utländsk bakgrund har}

och utvärderingar under processens gång. Parallellt med ett succes- sivt införande av obligatorium måste kompetensförsörjningen inom förskolan säkerställas.

Jämlikhetsskapande åtgärder behöver utvecklas i befintlig verk- samhet. Läsa, skriva, räkna, en garanti för tidiga stödinsatser, genom- förs under detta läsår, inkluderande bland annat en obligatorisk kart- läggning av kunskaperna i läsning och matematik i förskoleklass. Riksdagen har uppdragit åt regeringen att låta utvärdera effekterna av detta.98 _{Denna utvärdering tycks dock i första hand fokusera på}

hur programmet genomförs, inte vilka effekter de får för likvärdig- het. De kan identifieras först på längre sikt, men bör följas.

Ekonomiska konsekvenser

Tre aspekter av en obligatorisk förskola från 3 års ålder behöver belysas: den samhällsekonomiska, den offentligfinansiella och den privatekonomiska. Schwarz och Nyman visade i en tidig kalkyl att barnomsorg lönade sig samhällsekonomiskt på aggregerad nivå, när kvinnor kan gå från hemarbete till arbetsmarknad om barnomsorgen är tryggad.99 _{Även offentligfinansiellt gav kalkylen ett visst positivt}

netto, på grund av de skatteintäkter som genereras. Denna kalkyl avsåg dock de förhållanden som gällde åren kring 1990 och kan inte tillämpas på dagens förhållanden. Utfallet beror av subventionsnivå, löneläge och antal barn.

Utfallet på individnivå i dessa båda avseenden beror på både in- komst och antal barn. Om den kategori föräldrar som skulle påver- kas av en övergång till obligatorium hör till lägre inkomstskikt och har fler barn än genomsnittet, blir den direkta kalkylen negativ. Åt- gärden kan ändå vara motiverad, om vinsterna med en förbättrad integration överstiger nettokostnaden.

En plats i förskolan kostar i dagsläget ungefär 150 000 kronor per år, varav föräldrarna betalar drygt en tiondel. Denna avgift motsvarar ungefär barnbidraget för det första barnet. Närmare utformning av obligatorium och finansiering får bli föremål för särskild utredning.

98 _{Utbildningsutskottets betänkande 2017/18:UbU10.} 99 _{Schwarz och Nyman (1991).}

Rekommendation: Förskolan görs på sikt obligatorisk från 3 års

ålder. Kvalitetskraven på verksamheten höjs parallellt med denna höjning av ambitionsnivån.

Förslag: En utredning tillsätts med uppdrag att föreslå åtgärder

för långsiktig kompetensförsörjning och kvalitetsförstärkning inom förskolan. Utredningen bör se över behov av utbildnings- platser till förskolelärarprogrammet, utformning av detsamma och alternativa vägar för kompetensförsörjning till förskoleverksamhet.

Insatser för elever i behov av stöd, särskola endast på medicinska grunder

En omfattande litteratur visar att tidiga insatser har god samhälls- ekonomisk och offentligekonomisk avkastning, om man lyckas und- vika skolmisslyckanden, psykiska problem och kriminella karriärer.100

Det finns olika kategorier att beakta i sammanhanget: dels elever med måttliga problem, som har förutsättningar att följa den ordina- rie undervisningen eller får mer omfattande stödinsatser, dels elever med större problem, för vilka särskola blir aktuell.

Särskilt stöd kan ges i olika former.101 _{Skollagen anger formerna}

enskild undervisning, särskild undervisningsgrupp, anpassad studie- gång och studiehandledning på modersmålet. Läsåret 2018/2019 om- fattades 5,3 procent av eleverna i grundskolan av ett åtgärdsprogram, vilket motsvarar drygt 55 000 elever. Andelen elever i grundskolan som får stöd genom enskild undervisning har legat på 1,0 procent de senaste åren. En dryg procent av eleverna i grundskolan stöd i särskild undervisningsgrupp. En knapp procent har anpassad studiegång, Studiehandledning på modersmålet är den vanligaste stödinsatsen. Totalt har 3,1 procent av eleverna i grundskolan denna stödinsats. Både åtgärdsprogram och de olika typerna av stöd är vanligare för pojkar än flickor.

Skollagen reviderades år 2014, varvid tydliggjordes att särskilt stöd till skillnad från extra anpassningar avser insatser som är av mer ingripande karaktär och som normalt sett inte är möjliga att genom- 100 _{Se Heckman and Masterov (2007), Heckman et al. (2010) och ytterligare referenser i kapit-}

len 7 och 8.

föra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen. Det är insatsernas omfattning eller varaktighet som skiljer särskilt stöd från det stöd som ges i form av extra anpass- ningar. I och med lagändringen om extra anpassningar minskade an- delen elever med åtgärdsprogram kraftigt, från 12–13 procent till drygt 5. Förändringen styrdes av allt att döma av ekonomiska över- väganden; beslut om åtgärdsprogram leder till extra kostnader för skolan som inte fullt ut har kompenserats.

En iakttagelse av viss fördelningspolitisk relevans är att det väl- kända sambandet mellan föräldrars utbildningsnivå och elevers studie- resultat påverkar också frågan om särskilt stöd. Föräldrar med högre utbildningsnivå har större möjligheter att utöva inflytande på sko- lans verksamhet så att deras barn får tillgång till rätt sorts stöd, och dessa föräldrar har också större möjligheter att stödja sitt barn i skol- arbetet. Det sistnämnda får betydelse, då hemuppgifter är en vanlig åtgärd för elever i behov av särskilt stöd.102

Om de ekonomiska incitamenten för kommuner och skolledare riskerar att leda till att för få elever får särskilt stöd eller fel sorts stöd, kan det motsatta gälla beslut om särskola. Det är viktigt att placering i särskola baseras på medicinska bedömningar. Det finns enligt en studie från Inspektionen för socialförsäkringen indikationer på att vissa kommuner har överutnyttjat möjligheterna att placera barn i särskola, med långvariga negativa konsekvenser för de berörda.103

Flera faktorer har sannolikt bidragit till detta, däribland förändrad pedagogik inom den ordinarie skolverksamheten, kommunaliseringen av särskolan och de ekonomiska incitamenten inom skolförvaltningen i en kommun. Till bilden hör att Skolinspektionen vid granskningar har funnit att utredningarna till grund för beslut om placering isär- skola ofta är bristfälliga. I rapporten konstateras att en viss kategori unga ibland på oklara eller felaktiga grunder placeras i särskola och därmed erhåller aktivitetsersättning. Därefter löper de en förhöjd risk att bli beroende av bidrag även senare i livet, bland annat be- roende på att de läkarutlåtanden om hälsotillstånd som ligger till grund för beslut om aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga uppvisar brister.104

102 _{Skolverket (2011).} 103 _{ISF (2012).}

104 _{Fortsatta brister i särskoleplaceringar har konstaterats. En femtedel av alla underlag till pla-}

ceringar i särskola som Skolinspektionen granskat får kritik enligt en sammanställning av tid- skriften Specialpedagogik 2/2019 (26 mars 2019).

Bedömning: De ekonomiska incitamenten för beslut om särskilt

stöd respektive särskola kan behöva ses över, så att eleverna får adekvat hjälp med sina problem.

Externt rättade prov och förankring av betygen

Bristande likvärdighet i bedömning och betygssättning kan ta sig flera uttryck, som glapp mellan faktiska kunskaper och utfall i flera led: mellan djupa kunskaper och provcentrerade färdigheter (p.g.a. ”teaching to the test”), mellan sådana färdigheter och provresultat (fusk), mellan provresultat och redovisade resultat (lokal generös rättning) och mellan redovisade resultat och betyg (generös betygs- sättning).105 _{Några av dessa problem kan hanteras genom extern rätt-}

ning och förankring av betygen på skolnivå.

Extern rättning eliminerar risken för den tredje formen av glapp.

Några särskilda resurser ska inte behöva tillföras för ett system med extern rättning. Proven kan cirkuleras anonymt inom en större krets. Extern stickprovsbaserade rättning genomförs som i dag för att förhindra långsiktig drift. Den digitalisering av proven som nu förbereds förenklar proceduren med extern rättning.

Förankring av betygen har föreslagits som ett sätt att komma till

rätta med betygsinflationen. Tekniskt skulle en sådan förankring kunna utformas som en gräns för avvikelsen mellan genomsnittliga provresultat och genomsnittliga betyg. Detta skyddar mot alltför generös betygssättning på aggregerad nivå och tillåter samtidigt indi- viduella avvikelser, som kan vara motiverade av att en elev har preste- rat onormalt på ett prov i förhållande till sin tidigare prestationsnivå.

Här finns dock vissa svårigheter att hantera. Som framgått av Skolinspektionens kontrollrättningar föreligger systematiska skill- nader inte bara mellan provresultat och betyg – den allmänna betygs- inflationen – utan också systematiska skillnader mellan könen. Av- vikelserna mellan provresultat och betyg är större för flickor än för pojkar. Sådana skillnader kan ha mer eller mindre legitim grund. Be- tygen ska återspegla mer än vad proven kan täcka, och det kan vara så att flickor i genomsnitt presterar bättre i de dimensioner som inte täcks av proven. Det kan å andra sidan vara så att de större avvikel- 105 _{Skolinspektionen (2013), Vlachos (2018).}

serna för flickor förklaras av irrelevanta faktorer, i vilket fall skill- naderna är mindre legitima. Om en skolas könsbalans avviker från likafördelning, ska det i så fall påverka hur förankringen ska ske.

En annan konsekvens att beakta är att elever på skolor med många svagpresterande i dag gynnas av ett visst mått av relativ betygssätt- ning, det vill säga att för given prestation på de nationella proven är det lättare att få ett bra betyg i en skola med ogynnsamma förut- sättningar. Om denna kompensatoriska betygssättning försvinner, kommer det att få negativa konsekvenser för elever på svaga skolor.

Förslag: Inför extern bedömning av de nationella proven, till skill-

nad från dagens system där proven rättas internt på skolan. Betygen förankras i provresultaten på skolnivå.

Utökad studie- och yrkesvägledning med sikte på icke-traditionella yrkesval

Som konstaterades i inledningen av kapitlet styrs utbildnings- och yrkesval fortfarande i hög grad av traditioner och social bakgrund, särskilt vad avser föräldrarnas utbildning. Som konstaterats bland annat i Universitets- och högskolerådets rapport om attityder till högre utbildning styrs yrkesvalen fortfarande i hög utsträckning av familjebakgrund.106 _{Insatser för att förändra dessa mönster och fri-}

göra en outnyttjad potential för högre studier eller locka till otradi- tionella yrkesval måste sättas in tidigt, eftersom många viktiga val träffas redan i grundskolan.

Det finns, som visats i kapitel 8, en tendens att könsobalanserna av- tar ju högre upp på utbildningstrappan som de avgörande valen träffas. Könssegregationen i yrkesvalen är fortfarande stark i de yrken som inte kräver eftergymnasial utbildning och som i högre utsträckning väljs av barn till föräldrar som också har liknande utbildning.

Kvinnor har gjort inbrytningar i vad som tidigare var manligt dominerade yrken, medan det omvända inte har skett i någon större utsträckning. Effektiviteten i utbildningssystemet och arbetslivet ökar, om traditionella normer och restriktioner för yrkesval försvagas. In- satser bör göras med fokus på socioekonomiskt svaga grupper, efter- som behoven är störst där.

Frågan har nyligen utretts. För praktisk utformning och ambi- tionsnivå hänvisas till denna utredning.107 _{Vissa av utredningens för-}

slag finns med i förslaget till budget för 2020. Framgång i ansträng- ningarna för att bryta traditionella yrkesmönster kräver emellertid en bredare ansats än att bara stärka rollen för yrkesvägledare i skolan. Det kan handla om att visa upp förebilder – besök, videofilmer och annat material som förmedlar erfarenheter från personer som har brutit könsmönstren, i båda riktningarna.

Ekonomiska konsekvenser

I den aktuella utredningen SOU 2019:4 föreslås en ambitionsnivå på mellan 50 och 60 miljoner kronor per år. Det går att motivera att denna