Huvudmannaskap, ledning och finansiering

Ett starkare statligt ansvar

Enligt kommissionens bedömning uppvisar den svenska skolan allt- för stora variationer i utbildningsresultaten. Detta får negativa följ- der både för utbildningssystemets generella funktion att förvalta och utveckla landets humankapital och för dess roll som fördelningspoli- tiskt verktyg för att utjämna barns livschanser. Variationer föreligger på olika nivåer – mellan och inom kommuner och mellan skolor.

38 _{Utredningen om Ökad likvärdighet genom minskad skolsegregation och förbättrad resurs-}

En del av förklaringen är enligt kommissionens mening att de flesta kommuner helt enkelt är för små för att på ett tillfredsställande sätt kunna lösa den krävande uppgift som har förelagts dem. Brister blir synliga på många områden – omsättning av nationella mål på det lokala planet, pedagogiskt utvecklingsansvar, läromedel, rekrytering och vidareutbildning av lärare, liksom resultat.

Kommunerna kompenserar skillnader i elevernas socioekonomiska bakgrund på lokal nivå i varierande utsträckning. Underlaget för tilläggsbelopp till skolor med svåra socioekonomiska förutsättningar kan vara mer eller mindre utvecklat. Lärartätheten tenderar att vara högre i skolor med mindre gynnsamma förutsättningar, medan lärar- kompetensen varierar i motsatt riktning.

Skolvalets nuvarande konstruktion innebär att elevers och föräld- rars individuella önskemål kan komma till uttryck men ger inget ut- rymme för att väga samman individuella önskemål och samhälleliga mål om integration och kontakter mellan barn med olika bakgrund. De fristående skolornas egna kösystem och brist på transparens i antagningsbesluten skapar olikheter i möjligheterna för elever att få tillträde till de olika skolorna.

Det är också tydligt att det politiska ansvaret i skoldebatten för- läggs till den statliga nivån. När massmedia uppmärksammar något missförhållande på en skola eller dåliga resultat i internationella ut- värderingar, är det i de flesta fall skol- eller utbildningsministern som får svara på frågor, trots att huvudansvaret för både finansiering och utförande ligger på lokal nivå. Rikspolitikers svar på detta har under en följd av år varit att öka inslaget av riktade statsbidrag, med varie- rande framgång. Riktade statsbidrag har dock generellt sett större effekt än generella.39

En betydande del av produktionsansvaret måste enligt kommis- sionen även framgent ligga på den kommunala nivån. En starkare statlig närvaro borde med ett bibehållet kommunalt produktions- ansvar inriktas på

• att stödja kommunerna i förverkligandet av de nationellt beslu- tade målen för utbildningspolitiken

• att bistå i administrationen av ett skolval som görs gemensamt för offentliga och fristående skolor

• att säkerställa att det kompensatoriska uppdraget fullgörs på kom- munal nivå genom adekvata resursförstärkningar till skolor med mindre gynnsamma förutsättningar

• en utvecklad tillsyn.

En regional skoladministration

Ett starkare statligt ansvar förutsätter en myndighet med en regional organisation som länk mellan den centrala nivån och den lokala skol- miljön. Man måste tillskapa enheter med tillräcklig storlek och en fungerande kompetensförsörjning, vilket bland annat kräver univer- sitet eller högskola och lärarutbildning inom gränserna.

Ett alternativ är att utnyttja den existerande länsorganisationen med länsstyrelserna som organisatorisk hemvist. Före kommunali- seringen av skolan åren runt 1990 utgjorde länsskolnämnder en länk mellan den centrala skolmyndigheten och skolorna i kommunerna. I uppgifterna ingick bland annat att fördela centrala stödresurser till skolorna på basis av ansökningar. Dagens länsstyrelser agerar i stor utsträckning som samordnare av aktörer inom sitt geografiska om- råde men har själva begränsade administrativa resurser, och en för- valtning med det övergripande ansvaret för skolväsendet skulle vara ett helt nytt inslag.

Ett annat alternativ är att utgå från Skolverket och utveckla en regional organisation på basis av sektorns egna behov. Detta är en lösning som tillämpas på många områden, till exempel inom dom- stolsväsendet och de stora infrastruktursystemen för vägar och el- försörjning. På skolområdet kan en sådan lösning motiveras av de mycket stora skillnaderna mellan storstäder, större städer, mindre städer och tätorter och landsbygdskommuner. De tre storstäderna har universitet och lärarutbildningar inom sina gränser och kan ut- nyttja skalfördelar inom förvaltningen. I övrigt skulle man söka en indelning som bygger på den existerande universitets- och högskole- strukturen, geografiska avstånd och andra relevanta parametrar. Denna lösning framstår som den mest lämpliga, givet skolans speciella förut- sättningar.

Tillsyns- och utvärderingsfunktionen blir central i ett sådant system,

vilket kan kräva en modifiering av resurserna också i denna del. Skol- inspektionen har redan i dag en regional organisation, men denna

bör i den tänkta strukturen överensstämma med Skolverkets. De rent legala aspekterna på skolornas verksamhet blir självfallet bety- delsefulla också i framtiden, men en relativt större andel av resur- serna kommer att krävas för att analysera resultat och effektivitet.

Resursflöden och administration

Frågan är då hur den statliga närvaron i verksamheten ska säkerstäl- las inom ramen för en organisation av ovanstående slag. Det krävs ett resursflöde och en administration. I dag sker en överföring i form av ett antal riktade bidrag från staten till kommunerna, men sam- mantaget bildar dessa ett alltför begränsat resursflöde för att staten ska kunna utöva något djupare inflytande. Som ett första steg kan det ändå vara lämpligt att slå samman de existerande riktade bidragen till ett samlat statsbidrag och förstärka detta. På längre sikt är det naturligt att på sikt återgå till den ordning som gällde när den ur- sprungliga kommunaliseringen gjordes, det vill säga ett större sek- torbidrag öronmärkt för hela skolsystemet.40

Det är angeläget att ett samlat statsbidrag inkluderar alla skolfor- mer, även förskola, som i dagsläget inte omfattas av de riktade stads- bidragen i lika stor utsträckning som grundskolan.

Samspelet mellan den statliga myndigheten och kommunerna som utförare består alltså i den tänkta organisationen i att kommunerna presenterar planer för hur de nationellt bestämda målen för utbild- ningspolitiken ska förverkligas på lokal nivå och att Skolverket på basis av information om utfallet i olika avseenden – utbildnings- resultat, integration och andra – tilldelar resurser.

Analysen av kommunernas planer måste göras i ett antal olika dimensioner. Frågor om nyetablering av skolor måste integreras i det allmänna perspektivet av behov med avseende på demografisk ut- veckling, integration och andra aspekter. Även den lokala resurs- fördelningen efter sociala och ekonomiska förutsättningar påverkas (se nedan).

Den föreslagna organisationen bör omfatta såväl förskola och grundskola som gymnasium och vuxenutbildning.

I huvudsak är de skisserade förändringarna av institutionell karak- tär och ska därför inte behöva påverka resursflödena i någon större 40 _{Ds 1990:32.}

utsträckning. Uppbyggnad av en regional struktur för Skolverket och förändringar av Skolinspektionens uppbyggnad kan förväntas leda till ökade statliga utgifter för administration, men samtidigt kommer en del av det arbete som i dag utförs i kommunerna och de fristående skolorna att kunna föras över till den statliga myndighets- sfären, vilket medger besparingar. Kommissionen avstår från att för- söka uppskatta eventuella förändringar av nettokostnaderna utan hänvisar till den organisationsutredning som kommer att krävas.

Förslaget bygger vidare på Skolkommissionens förslag, som har vidareutvecklats och utarbetats mer i detalj av utredningen om en likvärdig skola (SOU 2020:28).

Rekommendation: Staten påtar sig ett större ansvar för skolsyste-

met. En sådan förändring kräver ett antal förändringar i skolans organisationsstruktur och finansiering.

En regional organisation som länk mellan den centrala och den lokala nivån tillskapas. Huvudalternativet bör vara att denna organisation anpassas till skolsystemets specifika förutsättningar men att nuvarande länsindelning är en naturlig utgångspunkt.

Organisatoriskt kommer detta till uttryck genom en regionali- sering av Skolverket. Den regionala organisationen får till uppgift att säkerställa att de nationellt fastställda målen för utbildnings- politiken förverkligas på den regionala och lokala nivån. Tillsyns- och utvärderingsfunktionerna anpassas till den regionala organi- sationen.

Ekonomiska ramar

I SOU 2020:28, kapitel 7, förs en detaljerad diskussion av resurserna på övergripande nivå i den svenska skolan. Det konstateras att skolan av allt att döma inte kompenserats fullt ut för de svårare förutsätt- ningar som har gällt med det starka inflödet av elever med utländsk bakgrund. År 2018 låg resurserna uppskattningsvis 2,7 miljarder lägre än 2007, efter justering för den ökade undervisningsbördan. Enligt kommissionens mening borde resurserna snarare ligga högre, mot bakgrund av de problem som har beskrivits i detta och tidigare kapitel. Mycket överslagsmässigt framstår en ökning med 6 miljarder kronor som rimlig.

Förändrad fördelningsnyckel

Resursfördelningen bestäms av ett antal viktiga komponenter – genomsnittligt grundbelopp per elev, extra tilldelning till elever med ogynnsam socioekonomisk bakgrund eller individuella stödbehov och differentiering mellan offentliga och fristående skolor.

Det statliga inflytandet över skolsystemet, från förskola till gym- nasium och vuxenutbildning, är till för att säkerställa en lägstanivå i resurstilldelningen. De kommuner som önskar lägga mer resurser på skolbudgeten än denna lägstanivå är fria att göra detta – ett uttryck för den kommunala självstyrelsen.

Fördelningspolitik är en nationell angelägenhet. Lägstanivån är ett uttryck för riksdagen och regeringens vilja att säkerställa att alla barn får en viss standard inom detta fördelningspolitiskt viktiga poli- tikområde. Detta är dock inte tillräckligt för att förverkliga de för- delningspolitiska ambitionerna. Kravet på likvärdighet är nationellt fastlagt i lagstiftningen och innebär att vissa elever, skolor eller upp- tagningsområden med högre kostnader måste tilldelas mer resurser än genomsnittet. Differentiering med avseende på relevanta bak- grundsvariabler baseras på statistiska uppskattningar av sambanden mellan resursinsats och bakgrundsvariabler å ena sidan och resultat å den andra, av samma typ som för närvarande ingår i det kommunala utjämningssystemet – föräldrars utbildningsbakgrund, ekonomi, ut- ländsk bakgrund med mera. Kommunerna gör detta i varierande utsträckning, enligt uppföljningar som har gjorts av Skolverket och Skolinspektionen.41 _{Även om förutsättningarna varierar från kommun}

till kommun, är ambitionsnivån vad avser utjämning av förutsätt- ningarna enligt kommissionens mening inte en fråga som bör över- lämnas till den enskilda kommunen. Den regionala statliga förvalt- ningen måste därför via den regionala representationen involveras i fördelningen av tilläggsanslag till skolor med svåra förutsättningar, liksom när det gäller elever med särskilda behov.

I de kommuner som har skolval med inslag av fristående skolor tillämpas i dag ett system med någon form av skolpeng som följer eleven, även om denna term saknar stöd i skollagen. Kommissionen menar att detta system bör modifieras, eftersom marginalkostnaden för en tillkommande elev ligger väsentligt lägre än genomsnittskost- naden. Resursfördelningsnycklar bör knytas till marginalkostnader 41 _{Skolverket (2013), Skolinspektionen (2014).}

för att bli incitamentskorrekta. Detta är ett svårt analytiskt problem, eftersom samband mellan antalet elever och kostnaden för att be- driva verksamheten beror av ett antal faktorer som varierar lokalt. Man måste också utforma systemet på ett sådant sätt att det inte låter sig manipuleras genom artificiella klyvningar av skolenheter och lik- nande åtgärder. En lösning som kan utgöra en rimlig approximation till den ideala lösningen är att låta skolpengen följa med eleven med viss fördröjning. Därigenom skapas en viss tröghet som dämpar sko- lornas anpassningsproblem.42

I detta sammanhang finns enligt kommissionens mening anled- ning att modifiera den nu gällande resursfördelningen mellan offent- liga och fristående skolor. Som framgått av kapitel 8 är de fristående skolorna överkompenserade i dagens system.43 _{Avgörande skillnader}

är att huvudmännen för fristående skolor kan säga nej till elever, medan kommunala huvudmän inte har den möjligheten, och att kommunen därför måste ha kapacitet att följa svängningarna i barn- kullarnas storlek. Den sistnämnda kostnadsposten varierar över tid och är som lägst, när barnkullarna är stora.

Kommunerna måste dessutom ha beredskap för att ta emot elever från fristående skolor vars huvudman upphör med sin verksamhet, till exempel vid en konkurs. Redan den utredning som gjordes 1992 (SOU 1992:38) pekade på en rad andra skillnader i krav: de fristående skolorna har inte det övergripande planeringsansvaret för kommunens alla elever, de undkommer ofta kostnadskrävande insatser som moders- målsundervisning, svenska som andra språk, skolskjutsar med mera.44

Till detta kan läggas att offentlighetsprincipen enligt gällande regler endast gäller i de offentliga skolorna, vilket medför ytterligare kost- nader för den administrativa hantering som detta medför.

Trots dessa skillnader höjdes år 1997 ersättningen till de huvud- männen för de fristående skolorna till 100 procent av den kommu- nala genomsnittskostnaden, och denna norm har gällt sedan dess. Denna överkompensation till de fristående skolorna kan vara en del av förklaringen till den skillnad i resultat som observerades i bilagan till 2019 års långtidsutredning.45 _{Enligt kommissionens mening bör}

resursfördelningsnyckeln vad avser fördelningen mellan kommunala 42 _{SOU 2020:28, avsnitt 9.2.}

43 _{Avsnitt 8.4.2.} 44 _{Se tabell 8.1.}

och fristående skolor återställas för att korrekt återspegla kostnads- skillnaderna mellan dessa båda kategorier.

Rekommendation: Resurserna till skolorna fördelas inom ramen

för ett centralt reglerat system på basis av lokala faktorer som ele- vernas socioekonomiska bakgrund, andelen utlandsfödda elever, bebyggelsestruktur med flera. Skolverkets regionala organisation får säkerställa att det kompensatoriska uppdraget fullgörs på den lokala nivån. Resurstilldelningen ska ta full hänsyn till att de offentliga skolorna har kostnadskrävande uppgifter som de fri- stående inte har.

Skolförordningen och gymnasieförordningen erbjuder dessutom kom- munerna möjligheter att subventionera lokalkostnaderna för fristå- ende förskolor och skolor, vilket motiverar en djupare analys (nedan).

Särskilt om bidrag till huvudmän för fristående skolor för lokalkostnader

En enskild huvudman som har fått ett godkännande av Skolinspek- tionen att starta en skolenhet ska erhålla ekonomiska resurser för varje elev från respektive elevs hemkommun, bestående av ett grund- belopp och i vissa fall ett individuellt beräknat tilläggsbelopp.46 _Er-

sättningen till huvudmannen för den fristående skolan ska bestäm- mas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördel- ning av resurser till den egna grundskolan.47 _{Ofta används termen}

”skolpeng”, vilket dock är något oegentligt. I grundbeloppet ingår lokalkostnader, vilka avser kostnader för hyra, driftskostnader, in- ventarier som inte är läromedel, kapitalkostnader i form av ränta på lån och liknande, dock inte kostnader för amortering.48 _Huvudregeln

är att ersättningen ska utgå från en genomsnittlig lokalkostnad, men kommuner har, om det finns särskilda skäl, möjlighet att beräkna ersättning för lokalkostnader på ett annat sätt. Om det finns sär- skilda skäl, ska ersättningen för lokalkostnader i stället högst mot- svara den enskilda huvudmannens faktiska kostnader om dessa är 46 _{9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, och 11 kap. 36 § skollagen.}

47 _{9 kap. 20 §, 10 kap. 38 § och 11 kap. 37 § skollagen.}

skäliga. Vid prövningen ska hänsyn tas till om skillnaden mellan hem- kommunens genomsnittliga lokalkostnader och den enskilde huvud- mannens faktiska kostnader är betydande på grund av kommunens investering i nya lokaler, renovering av befintliga lokaler eller någon annan omständighet.

Vid prövningen får hänsyn även tas till intresset av att utbildning med en enskild huvudman kan etableras.49 _{Utredningen En mer lik-} värdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning

menar att detta öppnar upp för kommuner att via lokalersättningen ge särskilt gynnande villkor till fristående skolor som etablerar sig i kommunen, vilket i viss mån går emot den princip om likabehand- ling som annars gäller mellan olika enskilda huvudmän samt mellan enskild och kommunal huvudman.50

Nedan analyseras om bestämmelserna i skolförordningen och gymnasieförordningen strider mot förbudet att lämna stöd till en- skilda näringsidkare enligt kommunallagen och eller mot de EU- rättsliga statsstödsreglerna.

Principen om kommunal självstyrelse

Sverige har en lång tradition av kommunal självstyrelse, och den är också grundlagsfäst.51 _{Den innebär att det ska finnas en självständig}

och inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och regio- ner. Kommunernas och regionernas existens, ställning, organisation och verksamhet är reglerade i grundlagen, kommunallagen och ett stort antal författningar med inriktning på speciella verksamhets- grenar som socialtjänst, skola och hälso- och sjukvård. Ett samlat ansvar läggs genom decentralisering av finansiering, beslut och ut- förande nära befolkningen, vilket ökar möjligheten att utöva infly- tande över verksamheten. Det ökar också möjligheterna till att an- passa verksamheten utifrån lokala förutsättningar och utveckla så effektiva lösningar som möjligt. Samtidigt måste den kommunala självstyrelsen vägas mot andra intressen. Det finns ett antal värden på nationell nivå som kan motivera en lagreglering som inskränker den kommunala självstyrelsen. Rättssäkerhet, samhällsekonomisk stabilitet, effektivitet och likvärdighet över landet är exempel på så- 49 _{14 kap. 6§ andra stycket skolförordningen. 13 kap. 5 § andra stycket gymnasieförordningen.} 50 _{SOU 2020:28 s. 125.}

dana värden. Ett område som berörs är skolväsendet, där staten styr genom att sätta upp regler och mål för verksamheten för att skolan ska uppfylla krav på likvärdighet, på respekt för en allmänt accepte- rad värdegrund och på effektivitet.52

Kommunallagen

Av kommunallagen (2017:725), KL, framgår att kommuner och re- gioner får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller regionen. En utgångspunkt är att det inte ligger i allmänintresset att individuellt stödja enskilda näringsidkare, om det inte föreligger synnerliga skäl.53 _{I förarbetena har man resonerat om}

att synnerliga skäl kan föreligga i det fall som väsentlig service i av- saknad av stöd faller bort, då det kan finnas möjlighet att lämna stöd till enskilt företag.54 _{I glesbygdsområden kan till exempel en kom-}

mun ha rätt att ekonomiskt stödja innehavare av till exempel livs- medelsbutiker eller bensinstationer, om stödet är nödvändigt för att garantera en viss minimistandard av kommersiell service åt hushål- len.55 _{Beslut av kommunfullmäktige om stöd till hotell- och restau-}

rangrörelse har i visst fall ansetts som synnerliga skäl.56

Inom skolområdet har frågan om ett hyresavtal för en skola i en kommun prövats, förvisso endast i förvaltningsrätt, efter att en kommuninvånare menade att avtalet avsåg ett individuellt stöd till en fristående skola som var olagligt enligt kommunallagen. Förvalt- ningsrätten menade att beslutet medförde en ekonomisk garanti för den fristående skolan och att det därför utgör ett individuellt stöd riktad till enskild. Det fanns inte några synnerliga skäl. Det gjordes inte gällande att stödet skulle vara förenligt med statsstödsreglerna. Beslutet hade inte tillkommit på lagligt sätt och upphävdes.57

Sammanfattningsvis bör synnerliga skäl i kommunallagen tolkas restriktivt, och det är svårt att inom skolområdet nå framgång med att fristående förskolors och skolors lokaler skulle kunna få indivi- duellt ekonomiskt stöd från kommunerna med stöd av synnerliga skäl. Regleringen i skolförordningen och gymnasieförordningen som 52 _{Prop. 2009/10:80.}

53 _{2 kap. 8 § kommunallagen, KL.} 54 _{Prop. 1990/91:117 och prop. 2008/09:21.} 55 _{RÅ79 Ab 14.}

56 _{RÅ 1995 ref. 98.}

ger kommuner möjlighet att beräkna ersättning för lokalkostnader för fristående förskolor och skolor på ett annat sätt (ge särskilt gyn- nande villkor till fristående förskolor och skolor som etablerar sig i kommunen) är oförenlig med kommunallagens bestämmelser om individuellt stöd till enskilda näringsidkare.

Vid kommunalt stöd till näringslivet måste kommunerna beakta inte bara regleringen i kommunallagen utan också EU-rättens regler om statsstöd.58 _{Ett stöd kan kommunalrättsligt vara godtagbart, men}

inte EU-rättsligt.

EU-rättens regler om statsstöd

EU:s statsstödsregler i artiklarna 107–109 fördraget om europeiska unionens funktionssätt, FEUF, har till syfte att förhindra att kon- kurrensförhållandena inom EU snedvrids. Statsstödsreglerna gäller bara företag, och med det avses varje enhet som bedriver en ekono- misk verksamhet oavsett rättslig form och sättet för finansieringen. För att det ska vara fråga om ett statligt otillåtet stöd ska fyra kriterier enligt artikel 107.1 FEUF var uppfyllda.

1. Utgöra en selektiv ekonomisk förmån, det vill säga gynna ett visst företag eller produktion.

2. Finansieras direkt eller indirekt genom offentligt medel. 3. Snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. 4. Påverka handeln mellan medlemsstaterna.

Nedan följer en genomgång av dessa kriterier för bedömning om stöd till fristående förskolor och skolor som etablerar sig i kommunen