Stärkt ställning för arbetstagare

En förutsättning för att den svenska arbetsmarknadsmodellen ska fungera är att maktbalansen mellan arbetsmarknadens parter är någorlunda jämn, att parterna upplever att de vinster som skapas delas rättvist och att det offentliga tar sin del av ansvaret. Detta gäller såväl fördelningen av löne- och vinstutrymme som de trygghets- och välfärdsambitioner som är en del av modellen. Den fortgående inter- nationaliseringen, både inom EU och i ett bredare internationellt perspektiv, har förändrat maktförhållandena mellan arbete och kapi- tal till kapitalets fördel.3 _{Även politiska beslut och prioriteringar har}

över tid ändrat maktförhållanden på arbetsmarknaden och förvänt- ningarna på det allmänna. Den successiva urholkningen av de offent- liga inkomstbaserade trygghetssystemen innebär att staten rört sig bort från den ursprungliga överenskommelsen mellan staten och parterna på arbetsmarknaden vad avser offentligt finansierade och generösa arbetsbaserade försäkringar.

I ett kortare tidsperspektiv påverkas relationerna av kollektivavtal och arbetsmarknadsläge. Kollektivavtalstäckningen i Sverige är hög, men i viss utsträckning beror detta på att en stor del av arbetstagarna i Sverige är anställda i offentlig sektor, där täckningsgraden är 100 pro- 3 _{Se kapitel 3.}

cent. På den privata marknaden arbetar 17 procent utan kollektiv- avtal.4 _{En högre andel arbetare än tjänstemän är täckta av kollektiv-}

avtal, men en lägre andel arbetare är medlemmar i fackföreningar. Relativt allmänt hållna regleringar i lag förutsätter kompletter- ingar i överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. De all- männa regleringarna återfinns exempelvis i arbetstidslagstiftningen och arbetslöshetsförsäkringen. Det finns ekonomiska argument för att arbetsmarknadens parter ska sluta avtal om vissa av anställnings- villkoren, då lagregleringar i många fall inte kan ta hänsyn till sektors- eller branschspecifika förhållanden i den utsträckning som förhand- lade avtal kan. Som framgått finns dock anledning att se över vissa av nuvarande regleringar i syfte att stärka enskildas ställning på arbetsmarknaden, såväl av jämlikhets- och jämställdhetsskäl som för att öka det effektiva arbetskraftsutbudet.

Problem med återkommande korta anställningar och oklara anställningsförhållanden

Ett svagt arbetsrättsligt skydd för tidsbegränsade anställningar kan ha positiva effekter på arbetsmarknadens funktionssätt, bland annat genom att öka förutsättningarna att få en anställning för dem som har låga kvalifikationer eller saknar arbetslivserfarenhet. Detta är sär- skilt framträdande i en ekonomi med relativt höga ingångslöner. För den som inträder på arbetsmarknaden eller som är arbetslös innebär arbetsgivarens ökade benägenhet att tidsbegränsat anställa på mot- svarande sätt en sänkt tröskel och en möjlighet för den som anställs att för en arbetsgivare visa sina kompetenser, vilket så småningom kan leda till en tillsvidareanställning och därmed fastare etablering på arbetsmarknaden. Den tidsbegränsade anställningen kan även ge arbetslivserfarenhet som ökar förutsättningar att erbjudas en ny an- ställning av en annan arbetsgivare.

Samtidigt innebär tidsbegränsade anställningar att kostnader för osäkerhet och variationer övervältras på anställda och på det all- männa. Här finns alltså ett avvägningsproblem. De tidsbegränsade anställningarna uppvisar samma statistiska mönster som deltids- anställningarna genom att vara vanligare inom lågavlönade och kvinno- dominerade sektorer och branscher. Tillfälliga och korta anställningar 4 _{Kjellberg (2010/2018).}

har med nuvarande regelverk negativa konsekvenser för förmånerna inom inkomstbaserade försäkringssystemen.

En annan möjlighet som har kommit att utnyttjas på arbets- marknaden är tillsvidareanställningar på låg nivå, i vilka arbetsgivaren garanterar en sysselsättning på kanske 10 procent av heltid men sam- tidigt indikerar att det ofta kommer att röra sig om sysselsättning på högre nivå. Även denna anställningsform skapar osäkerhet hos de anställda om vilka inkomster som faktiskt kommer att vara knutna till anställningen.

De direkta negativa effekterna av återkommande tidsbegränsade anställningar och perioder av arbetslöshet för staten och kommu- nerna kommer till uttryck i ökade utgifter i arbetslöshetsersättning (om personen omfattas av försäkringen) eller kompletterande er- sättningar från försörjningsstöd.

Tidsbegränsade anställningar stadgas i lagen om anställnings- skydd (LAS). Det finns fyra typer av tillåtna tidsbegränsade anställ- ningar: allmän visstidsanställning, säsongsarbete, vikariat och när arbetstagaren har fyllt 67 år.

Allmän visstidsanställning är en form av tidsbegränsad anställning som kan tillämpas när det finns behov av extra personal men inte av att tillsätta ett vikariat, till exempel för att täcka arbetstoppar och frånvaro som kan uppstå i en verksamhet. Anställningsskyddslagens regler om tidsbegränsade anställningar fick sin nuvarande utformning år 2007.5 _{Efter det att riksdagen antagit propositionen anmälde TCO}

Sverige till Europeiska kommissionen. Anmälan grundade sig på att de nya reglerna enligt TCO innebar ett bristfälligt genomförande av det så kallade visstidsdirektivet (direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999). Kommissionen inledde ett överträdelseärende. Det problem som enligt kommissionen kvarstod när regeringen presenterade en ny proposition i december 20156 _{gällde bristen på effektiva åtgärder för}

att förhindra missbruk som uppstår genom att flera på varandra föl- jande allmänna visstidsanställningar kombineras med andra typer av visstidsanställningar.

Genom den lagändring som följde på propositionen ska omvand- ling från allmän visstidsanställning till tillsvidareanställning även ske om anställningstiden överstiger två år, då tidsbegränsade anställ- 5 _{Prop. 2006/07:111.}

ningar i form av allmän visstidsanställning, vikariat eller säsongs- arbete enligt anställningsskyddslagen följt på varandra.

Förekomsten av tidsbegränsade anställningar är genom SCB:s arbetskraftsundersökningar relativt väl kända, men graden av upp- repade tillfälliga anställningar och vad som karaktäriserar arbets- givare, utöver bransch och sektor, som i större utsträckning utnytt- jar detta är dåligt kartlagt. För yngre arbetstagare och andra med begränsad kunskap om arbetsrätt kan det dessutom råda oklarhet om på vilka villkor man egentligen är anställd. Eftersom det saknas en statlig tillsyn över anställningsvillkoren och det är de fackliga orga- nisationerna som utövar tillsynen över anställningsvillkor, finns information om situationen främst bland de arbetsgivare som har tecknat kollektivavtal. Situationen på den delarbetsmarknad som inte täcks av kollektivavtal, och som över tid har vuxit, är därmed ofullständigt känd. Det finns behov av ökad kunskap om dels vilka förhållanden som faktiskt råder, dels utvärdera vilka effekter de alternativa anställningsformerna får på sysselsättningen.7

Förslag: Utred konsekvenserna för anställningstryggheten för viss-

tidsanställda av den utveckling som skett sedan 1990-talet. Upp- draget bör behandla såväl förändringar genom ny lagstiftning som genom nya sätt att utnyttja den befintliga lagstiftningen.

Sanktionsregler vid egen uppsägning

Anställda har i stort sett två sätt att reagera på en arbetssituation som de upplever som oacceptabel: att uttrycka sitt missnöje (voice) eller att lämna arbetet (exit). På stora delar av arbetsmarknaden har facket till uppgift att påtala och försöka komma till rätta med missförhål- landen. Om det inte finns facklig representation eller om denna är svag, faller det på enskilda att uttrycka sitt missnöje. På den svenska arbetsmarknaden är samtidigt den individuella kostnaden för att lämna ett arbete högt. Sanktionsdagarna vid egen uppsägning är i dag 45 ersättningsdagar, vilket motsvarar ett inkomstbortfall under drygt 60 dagar räknat i kalendertid. Till individens kostnad för att 7 _{Hithörande frågor har i viss utsträckning berörts av utredningen om en moderniserad arbets-}

lämna arbetet kan även läggas de 6 karensdagarna som finns i arbets- löshetsförsäkringen.8 _{Få personer i den nedre delen av inkomst-}

fördelningen har de ekonomiska resurser som krävs för att på eget bevåg lämna en anställning för arbetslöshet.

För den som har blivit tillräckligt sjuk för att arbetsförmågan ska bedömas som nedsatt finns möjligheten att uppbära sjukpenning och för att, inom ramen för arbetslöshetsförsäkringens lagstiftning, kunna anses ha godtagbara skäl till att säga upp sig utan sanktion. Blir sjukskrivningen långvarig, försvinner möjligheterna till sanktion i arbetslöshetsförsäkringen, eftersom en eventuell avstängning måste ske inom 112 kalenderdagar efter uppsägning. Sanktionsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen har således en direkt koppling till regel- verket för sjukskrivning.

För enskilda kan det i förlängningen uppstå betydande problem, eftersom skälet till att de undantas från avstängning medför att Arbetsförmedlingen kan komma att ifrågasätta den försäkrades rätt till arbetslöshetsersättning, liksom att sjukdomshistorik har negativa effekter på såväl den individuella anställningssannolikheten som på arbetslöshetsperiodens längd.

Regelverkens utformning ger således arbetsgivaren en stark posi- tion gentemot anställda, och dessas möjligheter att lämna arbetet i protest mot anställningsvillkor eller arbetsmiljö är kringskurna. De möjligheter som den anställda har till att lämna anställningen riskerar att leda till såväl ökade kostnader för staten i form av sjukpenning som ett minskat arbetskraftsutbud och lägre produktion i ekonomin, liksom ett sämre arbetsmarknadsutfall vid återinträdet på arbets- marknaden.

Arbetslöshetsförsäkringen har historiskt sett haft högt ställda krav på enskilda och har så än i dag. Kontrollen av de arbetssökandes sökintensitet, och därmed risken för att få arbetslöshetsersättningen ifrågasatt, har varit låg. En förklaring till detta är att sanktionerna var kraftiga. Som en följd av detta och för att få kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen respektive aktivitetsstödet att fungera bättre, ändrades dessa regler år 2013 respektive år 2014, och en mildare sanktionstrappa, men med högre risk för upptäckt, infördes. Detta har lett till en ökad sökintensitet och övergång till arbete.9

8 _{Till detta kan läggas att vissa privat tecknade tilläggsförsäkringar inte alls faller ut vid egen}

uppsägning, vilket gör att kostnaden för dem ovanför taken blir mer omfattande.

En förändring av regelverket bör enligt kommissionens mening övervägas så att sanktionsreglerna, likt kontrollreglerna ovan, blir mindre kategoriska och så att det finns fler nivåer av sanktion vid egen uppsägning, exempelvis liknande den sanktionstrappa som finns avseende brister i arbetssökandet. Det torde även vara ekono- miskt försvarbart att exempelvis läkarbedömningar om att arbets- situationen med stor sannolikhet kan leda till ohälsa bör kunna leda till en mindre sanktion än för den som säger upp sig utan påvisbar orsak.

Förslag: Utred förändringar av lagen (1997:238) om arbetslöshets-

försäkringen i syfte att öka anställdas möjligheter att säga upp sig utan alltför långtgående konsekvenser för hushållets ekonomi samtidigt som drivkrafter för att arbeta upprätthålls.

Barnomsorg vid arbete på obekväm arbetstid

Med en utbyggd välfärdsstat och en industri som i vissa delar pro- ducerar dygnets alla tider har var tredje sysselsatt i Sverige arbetstid som är förlagd till tid då skolor och förskolor normalt inte har öppet.10 _{Trots detta har föräldrar inte rätt till barnomsorg på obe-}

kväm tid. Rätt till barnomsorg under obekväm tid skulle kunna ge ökade förutsättningar för arbetstagare med barn, företrädesvis ensam- stående föräldrar, att fortsätta att arbeta även om förutsättningarna på arbetsplatsen förändras eller en möjlighet att söka arbeten där arbetstiden är förlagd utanför ordinarie barnomsorgs öppettider. Genom att ge alla som arbetar, och har behov, rätt till barnomsorg skapar förslaget mer jämlika möjligheter till arbete och egen försörj- ning för grupper såsom ensamstående med barn eller föräldrar där båda arbetar skift, vilka annars kan finna det svårt att ta arbete vars förläggning ligger utanför förskolornas öppettider. Barnomsorg på obekväm tid kan även öka arbetskraftsutbudet, både genom att det förbättrar förutsättningarna för arbetsgivare att finna arbetskraft som är villig att arbeta under obekväm tid och genom ökad efter- frågan på omsorgspersonal.

Förslag: Utred samhällsekonomiska vinster och kostnader för-

knippade med att ge arbetstagare rätt till barnomsorg vid arbete på obekväm arbetstid.

Tillgång till äldreomsorg

Under den expansiva perioden 1950–1970 byggdes äldreomsorg ut med äldreboenden och hemtjänst, så att omsorgen blev en del av välfärdsmodellen. Ett av skälen till denna utbyggnad var, precis som vid utbyggnaden av barnomsorgen, att kunna omvandla kvinnligt oavlönat hemarbete till avlönat arbete på arbetsmarknaden. Att om- sorg om de äldre inte längre var familjens uppgift bidrog till att arbetsutbudet bland kvinnor under perioden steg kraftigt. Sedan 1980-talet har den offentligt finansierade äldreomsorgen koncentre- rats till färre mottagare, under 1990-talet framför allt vad avser hem- tjänsten.11 _{Då ökade framför allt anhörigomsorgen bland döttrar till}

äldre med kort utbildning.12 _{För äldre med högre utbildning ökade}

nivåerna på köpta välfärdstjänster. Under 2000-talet minskade an- talet äldreboendeplatser med en fjärdedel, något som inte till fullo kompenserades med ökad hemtjänst. Detta medförde att anhörig- omsorgen till äldre ökade bland personer med både lång och kort utbildning; privat köpt hjälp har inte kompenserat neddragningen fullt ut.13 _{Denna utveckling inneburit att anhörigomsorgens grad av}

frivillighet har minskat, framför allt bland döttrar till äldre med kort utbildning.

En väl utbyggd offentligfinansierad äldreomsorg gör det möjligt att kombinera högt ställda ambitioner avseende jämlikhet och jäm- ställdhet med ett effektivt arbetskraftsutbud.

Bedömning: En bibehållen eller ökad omfattning av den offentligt

finansierade äldreomsorgen i form av hemtjänst och äldreboende bidrar till både jämlikhet och jämställdhet och har dessutom posi- tiva effekter på arbetsutbudet i ekonomin.

11 _{Börjesson (2008).}

12 _{Ulmanen och Szebehely (2015).} 13 _Ibid.

Löpande och förbättrad uppföljning av skillnader i löner och inkomst mellan män och kvinnor

Den genomsnittliga löneskillnaden mellan kvinnor och män beror till stor det på horisontell och vertikal könssegregering på arbets- marknaden, det vill säga att kvinnor i genomsnitt befinner sig längre ner i hierarkierna på arbetsplatserna (vertikal segregering) och att kvinnor och män också i hög utsträckning arbetar i olika yrken (horisontell). I den mån kvinnodominerade yrken systematiskt vär- deras lägre än mansdominerade yrken när man tagit hänsyn till andra relevanta faktorer talar man också om värdediskriminering.

De årliga rapporter om löneskillnader mellan kvinnor och män som Medlingsinstitutet publicerar anger ofta yrke, bransch och sek- tor som de främsta förklaringarna till skillnader i lön mellan män och kvinnor. Lönejämförelser av den typen ger dock inte svar på centrala frågor som huruvida löneskillnaderna mellan yrken beror på systema- tiska skillnader i kvalifikationskrav och arbetsinnehåll eller om det finns andra förklaringar till varför de yrken som domineras av kvinnor lönemässigt värderas lägre än de arbeten som domineras av män.

För att skapa en mer fullständig och kontinuerlig bild av jäm- ställdheten i lönebildningen på den svenska arbetsmarknaden bör Medlingsinstitutets uppdrag att analysera lönestrukturstatistiken utvidgas till att även omfatta en analys av löneskillnader mellan branscher, yrken och sektorer. I den analysen bör ingå faktorer som ansvar och krav i yrket, arbetsinnehåll och förhållanden. I en sådan analys kan myndigheten utnyttja den metod som presenterades av Delegationen för jämställdhet i arbetslivet.14

Förslag: Uppdra åt Medlingsinstitutet att i sin analys av löneskill-

nader mellan kvinnor och män även redovisa beräkningar av den horisontella lönesegregeringen på svensk arbetsmarknad.