Vuxenutbildning och livslångt lärande

Kraven på vuxenutbildningen har redan ökat och kan förväntas öka ytterligare under kommande år. Inflödet av utrikes födda som kom- mer efter skolstart och inte hinner med att tillägna sig tillräckliga kunskaper i ungdomsskolan har skapat en stor grupp av unga som har behov av att öka sin kompetens och finna en plats på arbets- marknaden, under förutsättning att de erbjuds möjligheter att göra så. Mot bakgrund av denna grupps storlek är detta en mycket krä- vande uppgift för samhället. I utgångsläget har de inte de kunskaper och färdigheter som krävs för etablering på arbetsmarknaden under normala villkor. Lösningen på detta problem kan allmänt formuleras

som en kombination av utbildning och subventioner, där subventions- delen efter hand ska kunna krympas och så småningom avvecklas.

Till detta kommer äldre ungdomar och unga vuxna med olika bakgrund, dels en grupp av inrikes födda som har lämnat den ordi- narie skolan utan fullständigt avgångsbetyg och som med tillräckligt stöd skulle kunna komplettera, dels en grupp av utrikes födda, många nyanlända, med allmänt svag utbildningsbakgrund.

En tredje faktor som påverkar kravet på utbildning i vuxen ålder är den ökade omsättningstakten på kunskap i arbetslivet, som gäller alla.

Vuxenutbildningen

Vuxenutbildningen har tidigare varit ett viktigt komplement till det ordinarie skolsystemet som erbjudit en andra chans för dem som av olika anledningar inte fullföljde den grund- eller gymnasieutbildning som de i vuxen ålder inser att de behöver. Huvuduppgiften för vuxenskolan har därför varit att erbjuda möjligheter till kompletter- ing i några enstaka ämnen för att eleverna skulle få ett fullständigt betyg. Med det stora inflödet av utrikes födda har situationen för- ändrats på ett tämligen dramatiskt sätt. Behoven har vuxit och för- ändrat karaktär, och de tidigare anordnarna har haft svårt att möta den nya efterfrågan.126

Stenberg har i en bilaga till 2019 års långtidsutredning analyserat vuxenutbildningens effekter på sysselsättning och inkomster.127 _De

nya empiriska resultat som presenteras i rapporten indikerar att de vanligaste utbildningsformerna för vuxna, Komvux (21–55 år) och högskola (29–55 år), har haft positiva effekter på inkomster och sysselsättning. Vuxenutbildning är dock relativt kostsam, och det tar omkring tio år innan en genomsnittligt positiv avkastning vuxit fram. Det krävs därför långa uppföljningsperioder för utvärderingar. I den aktuella rapporten studeras perioden 1994 till 2016.

Resultaten för både Komvux och högskola tyder på att avkast- ningen på utbildning ökar över tid, i både absoluta och relativa termer. Utvärderingarna för utrikes födda visar liknande positiva resultat. En reservation är att resultaten kan bero på selektionseffekter, även 126 _{Se översikten i Ackum (2018).}

om de är i linje med tidigare studier. Sammantaget indikerar resulta- ten att utbildning för vuxna bidrar till att anpassa utbudet av arbets- kraft till förändringar i efterfrågan.

Enligt kommissionens bedömning är därför en kraftig expansion av vuxenutbildningen nödvändig och nya medel påkallade. Samtidigt måste flexibiliteten öka för att möta det mycket heterogena be- hovet.128 _{Både dramatiska händelser som coronapandemin och mer}

ordinära förändringar av teknik och produktionssystem skapar be- hov av ett flexibelt system för omställning mitt i livet. Samtidigt har många nyanlända invandrare med mycket svag utbildningsbakgrund129

medfört ett starkt ökande behov av vuxenutbildning på grundnivå, från basal läs- och skrivträning upp till ämnen för grundskoleexamen. Erfarenheterna av det kommunala huvudmannaskapet under de tidigare rådande förhållandena har varit blandade. En jämförelse med de av Arbetsförmedlingen anordnade yrkesutbildningarna på gym- nasienivå visar att de senare har haft ett bättre utfall.130 _{Eleverna i de}

båda kategorierna skiljer sig dock i ett antal avseenden, och debåda alternativen kan därför ses som komplement snarare än substitut.

För att möta de nya krav som tillströmningen av utrikes födda innebär har kommunerna tvingats köpa in tjänster av privata anord- nare, som ibland har haft problem att erbjuda tjänster av godtagbar kvalitet.131 _{Redan i dag medges statsbidrag för mellankommunalt}

anordnande av regional yrkesinriktad vuxenutbildning.132 _{Det finns}

också anledning för staten att liksom för grundskola och gymnasium ta ett större ansvar för att stödja kommunerna i både produktionen av tjänster och i finansieringen. Produktionen kan ske i egen regi eller via upphandling.

Många kommuner har etablerat ett lokalt samarbete med Arbets- förmedlingen, som dessutom på många håll inkluderar privata före- tag, för att på individnivå kartlägga behov av utbildning som kan leda till anställning. Delegationen för unga och nyanlända till arbete (DUA) har samlat erfarenheter från dessa försök.133 _{Framsteg har}

gjorts, men tidigare kända svårigheter består.134 _{Tyvärr har turbulen-}

128 _{Ett initiativ i denna riktning har redan tagits av regeringen som ett svar på pandemin.} 129 _{Se kapitel 13.}

130 _{Liljeberg m.fl (2019).}

131 _{Kliva-utredningen, dir. (2018:73). En sfi och vuxenutbildning av högre kvalitet.} 132 _{Förordning (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.} 133 _{SOU 2018:12 med bilaga.}

sen kring Arbetsförmedlingen under de senaste åren skadat tilltron till myndigheten som en trovärdig samarbetspart.

Ansvaret för de olika insatser som behövs bör liksom i dag fördelas mellan kommun och Arbetsförmedling på så sätt att kommunen tar ansvar för den grundläggande, generella kompetensen, medan Arbets- förmedlingen inriktar sin verksamhet på mer individualiserade in- satser som anpassas till den lokala arbetsmarknadens behov.135

Utbildningsinsatser förläggs med fördel till perioder då syssel- sättningen är lägre, eftersom alternativkostnaden då är lägre. Finan- sieringen av de statliga insatserna via Arbetsförmedlingen utgör då inget problem, men för kommunerna kan det vara svårt att finansiera extra insatser i en lågkonjunktur, då skattebasen utvecklas svagt och intäkterna viker. Detta talar för ett starkare statligt engagemang ock- så i denna del av finansieringen.

Studierna måste finansieras också på individ- eller hushållsnivå. Hur stort detta problem är beror vad alternativet är. Om personen i fokus för åtgärder uppbär försörjningsstöd, är försörjningen garan- terad i den del som utbildningen är svenska för invandrare. I andra delar blir studiemedel huvudalternativet, eventuellt med komplette- rande inkomster från andra källor så att bidragsdelen räcker, eller också om man är beredd att ta lån, givet att de anställningar som man kvalificerar sig för är tillräckligt välavlönade. Om alternativet till in- träde på arbetsmarknaden är ett högt bidragsberoende, har även om- fattande insatser god samhällsekonomisk lönsamhet.136 _Teoretiska

kalkyler över kostnader och intäkter måste förses med reservationen att alla studieinitiativ inte fullföljs eller leder till anställning, men som den citerade rapporten av Stenberg indikerar är investeringarna i ge- nomsnitt lönsamma. Ett problem är dock att kostnaderna och intäk- terna inte alltid bärs av samma beslutsfattare, vilket alltså kan kräva transfereringar i olika riktningar, till exempel mellan stat och kommun. Ackum diskuterar också möjligheten att finansiera studier med arbetslöshetsförsäkring som försörjning.137 _{Detta avfärdas dock, efter-}

som denna försäkring i dagsläget inte är obligatorisk. Eftersom ett sådant obligatorium föreslås av kommissionen på annan plats i be- tänkandet, faller detta motargument. Detta bör alltså utredas till- sammans med andra möjligheter till studiefinansiering.

135 _{Se diskussionen i Ackum (2018).}

136 _{För några illustrativa räkneexempel, se SKL (2013).} 137 _{Ackum (2018).}

En komplikation av annat slag är att upphandling av privata tjänster inom arbetsmarknadsutbildningen tar lång tid, eftersom det finns ett regelverk för upphandling och dessutom besluten ofta över- klagas. Risken är att tidsfördröjningen leder till att åtgärderna tar för lång tid att realisera och att de i värsta fall kan förstärka konjunktur- problem i stället för att dämpa dem. Arbetsförmedlingens och kom- munernas strategier för avvägning mellan upphandling och egen regi bör därför ses över.

Kompetenskonton

Omsättningstiden för yrkesrelevant kunskap förkortas stadigt. Åter- kommande utbildning måste därför vara ett inslag i den framtida arbetsmarknadspolitiken.

De krav som denna utveckling ställer analyserades av arbetsgrup- pen Arbetet i framtiden knuten till Regeringskansliet.138 _{De bärande}

elementen i en politik för att möta vuxenutbildningsbehoven identi- fierades som:

• allmän information och upplysning till stöd för återkommande kompetensutveckling som ett naturligt inslag i arbetslivet • individuell vägledning för yrkesaktiva över 30 år i behov av stöd

att se sina kompetenser och möjliga utvecklingsvägar

• kompetensförsäkring som ger ekonomiska förutsättningar för den enskilde att mitt i arbetslivet delta i kompetensutvecklings- aktiviteter.

Information och vägledning är mindre problematiska inslag i sam- manhanget. Utveckling av program och innehåll bör göras i sam- arbete mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. Någon myn- dighet måste ges ansvar för den löpande hanteringen; UHR är ett alternativ som ligger nära till hands. Den svåra delen gäller aktiviteter med kompetensutvecklande syfte, eftersom detta kräver resurser av betydande omfattning. Undersökningar av den grupp som bedriver vuxenstudier med hjälp av studiemedel tyder på att studiemedel för de flesta hushåll är otillräckliga.139

138 _{Ref. https://www.regeringen.se/sveriges-regering/statsradsberedningen/uppdrag-framtid/}

rapporter-arbetet-i-framtiden/.

De kollektiva dimensionerna av humankapitalet och arbetskraftens rörlighet gör att kostnaderna måste delas mellan anställd, arbetsgivare och offentlig sektor. Kompetenskonton har tidigare diskuterats som en lösning på detta.140 _{Centrala frågor är hur kontona ska konstrueras,}

vilken subvention som ska utgå och vilka regler som ska gälla för uttag. Frågan diskuterades i början av seklet, men regeringen avstod från att ta något initiativ i frågan.

Ekonomiska konsekvenser

Den expansion som krävs för vuxenutbildningen är betydande vad avser både kvantitet och kvalitet. En fördubbling är inte orimlig och skulle innebära ökade utgifter på 6 miljarder kronor.

Kostnaden för kompetenskonton beror av utformningen. Det för- slag som presenterades år 2000 låg på nivån 1,5 miljarder kronor per år.

Rekommendationer:

• Staten bör ta ett väsentligt större ansvar för vuxenutbildningen, både vad avser organisationen och finansieringen, även om ansva- ret för en stor del av utförandet ligger kvar på kommunal nivå. • Det kommer att krävas väsentligt mer resurser till vuxen-

utbildningen än i dag, givet den mycket stora insats som krävs för att de stora grupper som står utanför arbetsmarknaden ska kunna förvärva nödvändiga kunskaper och färdigheter. En för- dubbling av dagens resurser, motsvarande 6 miljarder kronor, framstår som rimlig.

• Ett transparent system för att finansiera kompletterande vuxen- utbildning bör utredas.

• Arbetsförmedlingens och kommunernas strategier för upp- handling av arbetsmarknadsutbildning bör ses över, med egen regi som ett alternativ.

• Någon form av kompetenskonton med kostnaderna delade mellan arbetsgivare, anställd och offentlig sektor bör utredas genom en uppdatering av tidigare utredningar.

17.3.5 Regionala aspekter på utbildningssystemet