Pedagogik, lärarutbildning och läromedel

och kompetensutveckling

För att råda bot på lärarbristen vad avser både kompetens och kvan- titet måste attraktionskraften hos läraryrket ökas, kvaliteten i utbild- ningen höjas och den fortsatta kompetensutvecklingen säkerställas. Lärarutbildningen och kompetensutvecklingen utreddes av Skol- kommissionen och mer i detalj av Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner.108 _{Förslagen innehåller flera}

komponenter, bland annat en väldefinierad kompetensutveckling och karriärtrappa för lärare och rektorer.

107 _{SOU 2019:4. Se också Stenberg (2019 a).} 108 _{SOU 2017:35, SOU 2018:17.}

Utöver dessa förslag kan man överväga att ställa minimikrav på betyg för antagning till lärarutbildning. Läraryrkets bristande attrak- tivitet har under många år lett till att få har sökt sig till lärarutbild- ningen och att antagningskraven därför har sjunkit. Detta riskerar att skapa en ond cirkel, i vilket yrket blir än mindre attraktivt. Ett sätt att bryta denna process är att markera statusen på yrket genom i förväg satta minimikrav. Här föreligger givetvis ett avvägnings- problem, eftersom det samtidigt råder brist på lärare under en förutse- bar framtid.

Skolkonsulenter arbetade i ett tidigare system under länsskol-

nämnderna deltid som lärare, deltid som förmedlare av erfarenheter (uppåt) och forskningsresultat (nedåt). De har förutsättningar att bilda länk mellan den pedagogiska utvecklingen och den dagliga verksamheten i skolorna och kan därför spela en viktig roll i upp- byggnaden och vidmakthållandet av kompetensen hos lärarkåren.109

Förstelärarna på skolorna blir naturliga kontaktpunkter för dessa konsulenter.

Ekonomiska konsekvenser

Förslagen i SOU 2018:17 ligger strax under 300 miljoner kronor år- ligen, vilket omfattar en mängd olika åtgärder.

Kostnaden för skolkonsulenter beror helt av ambitionsnivån. Läns- skolnämnderna hade sammantaget omkring 250 konsulenter. Om- räknat till dagens situation skulle detta motsvara omkring 100 miljo- ner kronor per år.

Förslag: Lärarprofessionen stärks i enlighet med de förslag som

lagts i tidigare utredning. Ett system med skolkonsulenter införs som brygga mellan pedagogisk och didaktisk forskning och prak- tiken i skolorna.

Minimikrav på betyg för antagning till lärarutbildningen utreds.

109 _{Termen skolkonsulent används i dag ofta om yrkesvägledare eller ad hoc-artade befattningar}

för exempelvis specifika problem för elever med utländsk bakgrund, vilket inte är det som avses här.

Centraliserat ansvar för lärarutbildning med nära knytning till skolforskningen

Lärarutbildningen är i dag spridd på ett stort antal universitet och högskolor, vilket har lett till varierande tolkningar av utbildnings- uppdraget. Anknytningen till undervisningspraktiken är otillräcklig; nyutexaminerade lärare uppger sig ofta vara dåligt förberedda för det yrke som de har utbildat sig för.110

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) publicerade våren 2019 en preliminär utvärdering av lärarutbildningarna i landet.111 _Närmare

hälften av dessa höll en kvalitet som ifrågasattes. De utbildningar som har fått ifrågasatt kvalitet brister oftast på delar av ett eller två examensmål. Till exempel får många studenter inte tillräckligt med kunskap om forskningsmetoder och förmåga till kritiskt tänkande.

UKÄ konstaterar att bristerna i delar av examensmålen delvis hänger ihop med bristen på disputerad personal som undervisar på vissa utbildningar, framför allt där studentvolymerna är stora. Ett exempel är att få personer forskar inom området fritidshem, vilket gör att det är svårt för lärosätena att rekrytera personal med rätt vetenskaplig kompetens till grundlärarutbildningen med inriktning fritidshem. En liknande problematik finns även inom förskollärar- utbildningen.

Samtliga av de utvärderade lärarutbildningarna bedöms ha hög kvalitet vad gäller jämställdhet, något som troligtvis beror på att lärar- utbildningarna har ett specifikt examensmål som berör jämställdhet. Även uppföljning, studentperspektiv samt arbetsliv och samverkan bedöms genomgående hålla hög kvalitet.

Antalet orter där lärarutbildning erbjuds bör vara tillräckligt högt för att möjliggöra rekrytering i alla delar av landet. Strukturen kan vara olika för olika stadier (förskola, grundskola olika stadier, gym- nasium). Genom stark knytning till metodikforskningen garanteras en högre kvalitet.

Det bör understrykas att en politik med denna inriktning inte står i strid med ambitionen att upprätthålla en bred rekrytering genom geografisk närhet. Väsentligt är att de som undervisar i utbildningen har kontakt med forskningen, så att undervisningen baseras på bästa 110 _{OECD (2015 b), SOU 2018:17, Jarl (2020), Kornhall (2020), underlagsrapporter till Jäm-}

likhetskommissionen.

111 _{Se https://www.uka.se/om-oss/aktuellt/nyheter/2019-04-16-forsta-resultaten-klara-i-}

möjliga tillgängliga kunskap. Detta kräver dock inte att de som undervisar själva bedriver forskning, bara att de har löpande och till- räckligt intensiva kontakter med dem som gör det. Givet att utbild- ningen kan kopplas närmare forskningen finns det inga hinder mot att delar av en centraliserad lärarutbildning bedrivs på distans och att gemensamma föreläsningar erbjuds över videolänk till filialer eller lärcentrum på andra orter. Då säkerställs kvalitet i undervisningen jämsides med större geografisk tillgänglighet. Utbildningens prak- tiska delar som praktik i skolan bör även fortsättningsvis erbjudas över hela landet, vilket innebär att en centralisering av lärarutbild- ningen inte behöver inverka på huvudmännens möjlighet att rekry- tera nyutexaminerade lärare.

Åtgärderna bör kunna genomföras inom befintliga ramar.

Rekommendation: Ansvaret för lärarutbildningen koncentreras

till färre lärosäten, samtidigt som tillgängligheten i alla delar av landet säkras genom att delar av utbildningen erbjuds på distans vid filialer eller lärcentrum.

Utökade resurser till praktikanknuten skolforskning

Kvaliteten på svensk pedagogisk forskning har vid olika tillfällen ifrågasatts. Som måttstock har då använts antal citeringar, utbyte med omvärlden och liknande standardindikatorer. Andelen som ägnas åt jämförande, praktikanknutna undersökningar av pedago- giska metoder är låg.112 _{Omkring hälften av forskningen har tidigare}

publicerats på svenska, men tendensen går mot ökad publicering på engelska, vilket underlättar utbytet med omvärlden.113 _{En utvärdering}

av forskningsområdet initierades år 2018, men denna har avbrutits.114

Vidare gäller som konstaterats tidigare i kapitlet att den domine- rande pedagogiska doktrinen missgynnar elever med svag studie- social bakgrund. Det kan enligt kommissionens bedömning ifråga- sättas om skollagens krav på att undervisningen ska vara grundad på vetenskap och beprövad erfarenhet är uppfyllt, i synnerhet mot bak- grunden att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag.

112 _{Eklund (2000), Sundell (2010), Broady m.fl. (2011).} 113 _{Vetenskapsrådet (2015).}

Den pedagogiska forskningen i länder med framgångsrika skol- system karaktäriseras bland annat av att den är kunskapsorienterad och praktiknära. Sedan några år finns en tydlig utveckling i denna riktning också i svensk skola. Detta gäller hur lärare arbetar tillsam- mans för att utveckla undervisning, hur utvecklingsfrågor har kom- mit i fokus på skolmyndigheter och inte minst i hur frågan om prak- tiknära forskning inom undervisningssektorn har väckts.

Skolforskningsinstitutet och de så kallade ULF-avtalen115 _{är steg}

mot den organisation och inriktning som präglar länder som är fram- gångsrika på utbildningsområdet, men resurserna är än så länge blyg- samma. Verksamheten bör enligt kommissionens mening expan- dera. Gästprofessurer för forskare med utvärderingsinriktning kan utnyttjas för att påskynda förnyelseprocessen.

Inför en eventuell höjning av ambitionsnivån beträffande den pedagogiska forskningen är det väsentligt att understryka förskolans viktiga roll i utbildningssystemet.

Riksdag och regering har i stort sett avstått från att ta ställning i grundläggande frågor rörande pedagogisk doktrin. Ett undantag är kravet på strukturerad undervisning i 5 kap. 2 § skolförordningen. Som tidigare framgått visar utvärderingar av de undervisningsmeto- der som har dominerat inom det svenska utbildningssystemet i jäm- förelse med en mer framskjuten lärarroll att resultaten generellt sett försämras och att försämringarna i särskilt hög grad drabbar elever med svag studiesocial bakgrund. Statsmakterna bör därför ta aktiv ställning i denna fråga och tydligare ta ställning för undervisnings- metoder och principer som åtminstone inte missgynnar elever med svaga förutsättningar.

Ekonomiska konsekvenser

Ett program med denna inriktning bör i huvudsak kunna genom- föras inom befintliga ramar. Det kan inledningsvis vara lämpligt med ett resurstillskott för att ge förändringen en tydlig rörelseriktning och moment.

115 _{ULF står för utveckling, lärande och forskning och reglerar praktiknära skolforskning med}

Förslag: Öka anslagen till den praktikanknutna forskningen om

förskola och skola, med ett kompensatoriskt perspektiv i utvär- deringen av olika undervisningsmetoder.

Rekommendation: Undersök möjligheterna att lagfästa krav på att

pedagogiken inte ska missgynna elever med sämre förutsättningar.

Åtgärder mot den akuta lärarbristen

Skolverket förutser som konstaterats ovan en akut lärarbrist under kommande decennier, och redan i dag bedrivs undervisning av obe- höriga. En möjlighet att snabbt öka den genomsnittliga kompeten- sen i skolan är att studenter på lärarutbildningen får börja tjänstgöra på deltid under studietiden. Förslaget presenteras tillsammans med andra förslag om kompletterande kortare utbildningar i kapitel 11 av SOU 2018:17.

Med detta förslag fås ett snabbt tillskott till lärarkraften som sam- tidigt höjer kvaliteten jämfört med obehöriga lärare. De blivande lärarnas ekonomi förbättras samtidigt, eftersom de får lön under den tid som de tjänstgör. En nackdel med förslaget kan vara att studie- tiden förlängs. Å andra sidan höjs kvaliteten av att en del av utbild- ningen löper parallellt med praktiken. Det finns en risk för avhopp, när den blivande läraren konfronteras med arbetet i skolan, men ett tidigt avhopp är bättre än ett som skulle ske efter ytterligare något år av utbildning. Det skulle vara möjligt att ge förslaget en regional profil genom särskilt gynnsamma villkor i kommuner med stark lärarbrist.

Möjligheten bör införas successivt med löpande uppföljning.

Ekonomiska konsekvenser

Kostnaden ingår i budgeten för övriga förslagför att stärka lärar- professionen.

Förslag: Blivande lärare som fullgjort halva utbildningen får arbeta

halvtid som lärare medan de avslutar sin utbildning på den andra halvan av tiden.

Stöd till skolor med problem

Bilden av skolans ansträngningar när det gäller att kompensera för ogynnsamma studiemiljöer och svag studiesocial bakgrund är splitt- rad. I områden med sämre förutsättningar är lärartätheten högre men andelen obehöriga lärare högre. Beträffande personalomsätt- ningen är framför allt omsättningen av rektorer hög i Sverige.116

Forskningen är delad när det gäller betydelsen av skolors egen- skaper och omgivningseffekter för att kompensera eller öka skillna- der, men en inte ovanlig slutsats är skolans effekter i genomsnitt inte är särskilt starka.117 _{I en studie av Jonsson och Treuter mäts den}

kompenserande effekten med olika mått, som förmåga att kompen- sera skillnader i familjebakgrund eller skillnader i elevsammansätt- ning.118 _{När likvärdighet gäller sambandet mellan familjebakgrund}

och skolkvalitet, finns vissa kompenserande effekter, framför allt lärartäthet, men också faktorer som försämrar förutsättningarna för barn från missgynnad bakgrund, främst förekomsten av olika ordnings- och uppförandeproblem. För barn till invandrare kompenseras dessa problem delvis genom att ”skolklimatet” – till exempel engagemanget bland föräldrar och lärare – i övrigt är gott.

Ett annat mått på likvärdighet gäller hur stor andel av individuella skillnader i utbildningsutfall som kan förklaras av skolkarakte- ristika i allmänhet och skolkvalitet i synnerhet, när man tar hänsyn till skolors elevsammansättning. Slutsatsen är att skolorna spelar viss roll för skolprestationer liksom för studieval och att det finns ett begränsat utrymme att utjämna skillnader mellan elever.

Förklaringar till att denna och andra liknande undersökningar ger svaga effekter kan vara dels att olika faktorer drar åt olika håll – se exemplen ovan – dels att man bara mäter hur medelvärden påverkas. För grupper inom de olika kategorierna av invandrade eller barn med svag studiebakgrund kan rätt utformade åtgärder i skolan betyda mer. Om man accepterar slutsatsen att det är jämlikheten i den nedre delen av fördelningen som är den viktigaste,119 _{räcker det inte att}

studera medelvärden; hur skolan hanterar den minst framgångsrika gruppen av elever kan vara väl så betydelsefullt ur ett antal perspektiv.

116 _{Skolverket (2015 a).}

117 _{Hattie (2009); Böhlmark och Holmlund (2011); Angrist (2014).} 118 _{Jonsson och Treuter (2019).}

I syfte att skapa incitament för goda pedagoger att i högre grad söka sig till skolor med större utmaningar nämns ofta individuella materiella stimulanser för rektorer, lärare och annan personal som ett medel. Sådana stimulanser kan utformas på många sätt: stipen- dier, subventioner i studielånen, lönepåslag, utmärkelser för gjorda framsteg med mera. Ett statsbidrag för karriärtjänster i skolor i ut- satta områden finns.120 _{Ekonomiska resurser är förvisso viktiga, men}

ur vissa perspektiv förefaller kompetens och stabilitet vara faktorer av samma dignitet. Jämförelser mellan framgångsrika och mindre framgångsrika skolor över längre tidsperioder tyder på att stabilitet i ledningen, kollegial sammanhållning och systematisk uppföljning av utbildningsresultaten är nyckelfaktorer för att förklara framgång respektive misslyckande.121 _{Med andra ord kan kompetens i ledning}

och styrning vara lika viktig som finansiella resurser. Löner kan förvisso vara ett instrument för att rekrytera kompetent personal, men direkt kompetensöverföring ska inte underskattas.

Skolverket driver på regeringens uppdrag stödverksamheten

Samverkan för bästa skola.122 _{Verksamheten omfattar förskola, för-}

skoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- och gymnasiesär- skolan och fritidshem. Projekten är treåriga och erbjuder individuellt anpassade åtgärder på basis av en inledande nulägesanalys. Omkring 100 skolor har i dagsläget engagerats.

Skolor har i extremfall stängts av Skolinspektionen och i ett fall blivit föremål för tvångsförvaltning. Det är naturligtvis önskvärt att förebyggande åtgärder sätts in innan utvecklingen har gått så långt. Stödinsatser av kompetenshöjande natur förefaller vara en lovande väg att följa. Med den föreslagna regionala organisationen för Skol- verket ökar möjligheterna att tidigt upptäcka och diagnostisera pro- blem, så att adekvata åtgärder kan sättas in.

Bedömning: Kompetenshöjande insatser för ledning och styrning

av problemfyllda skolor bör ges prioritet i arbetet med att skapa en mer jämlik skola. Den föreslagna regionala organisationen för Skolverket ökar sannolikheten för framgång i det arbetet.

120 _{Förordning (2014:145) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare}

i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden.

121 _{Jarl et al. (2017), Jarl m.fl. (2017).}

122 _{Skolverket (2015): Redovisning av genomförandeplan för uppdrag om samverkan för bästa} skola samt redovisning av hur arbetet genomförts hittills. Dnr 2015:778.

Central läromedelsgranskning

Internationella jämförelser visar att läromedel är centrala för fram- gång i skolarbetet.123 _{I en skola där andelen obehöriga lärare är hög}

blir betydelsen av bra läromedel särskilt viktig; exempelvis kan en bra lärobok i någon mån kompensera för lärarens brist på erfarenhet och kompetens. Läromedlen bör vara integrerade med läroplanerna i förverkligandet av de centralt fastlagda intentionerna för de olika skolämnena.124

Att det finns läromedel av god kvalitet att tillgå i landet är inte tillräckligt; det måste garanteras oavsett i vilken kommun som ut- bildningen sker. Läromedelsgranskning är en verksamhet med ut- präglade skalfördelar. En hårt belastad lärarkår och kommunerna har generellt sett varken resurser eller kapacitet för att fylla denna funk- tion, vilket riskerar att negativt påverka kvaliteten hos de läromedel som utnyttjas. En central läromedelsgranskning kan fylla en stöd- funktion genom att granska och rekommendera läromedel som be- döms uppfylla kvalitetskraven.

Staten läromedelsgranskning bildades 1938 som en självständig myndighet, senare underställd Skolöverstyrelsen.125 _{Den centrala}

granskningen lades ner 1992, då Skolverket bildades. I Norge inrät- tades tvärtom 1992 ett läromedelscentrum för läromedelsgransk- ning. Kommissionen anser att en central granskningsfunktion för läromedel bör återinföras i Sverige. Organisation och uppdrag får utredas närmare. En nämnd kan organiseras som en helt självständig myndighet eller inhysas i en annan, större förvaltningsmyndighet – i det senare alternativet lämpligen Skolverket.

Man kan emellertid också överväga att lagfästa tillgången till läro- medel av god kvalitet som en rättighet, för att stärka elevernas och lärarnas ställning i diskussioner om vad som ryms inom budgeten. I kombination med en läromedelsgranskning skulle ett sådant tillägg till skollagen kunna bidra till att etablera en tillfredsställande lägsta- nivå på läromedlen.

Prisutvecklingen på läromedel har varit ogynnsam under den senaste tioårsperioden. Mellan 2006 och 2017 ökade priserna på läromedel 123 _{För en översikt ur ett brittiskt perspektiv, se Oates (2014). Se också avsnittet om Finland}

i Kornhalls underlagsrapport till kommissionen.

124 _{En utredning om skolbiblioteken har också fått i uppgift att se över läromedelsförsörjningen}

(dir. 2019:91, Stärkta skolbibliotek och läromedel).

med närmare 60 procent, medan det allmänna konsumentprisindexet ökade med 13 procent.

Ett lagfäst krav på tillgång till läromedel av god kvalitet kan vara prisdrivande, eftersom det garanterar producenterna en viss avsätt- ning. Det finns därför anledning att överväga motmedel till en sådan utveckling. En möjlighet är att en myndighet med uppdrag att granska läromedlen också ges rollen av upphandlare av basläromedel. Med en centraliserad köpfunktion stärks också konsumentsidan i relationen till producenterna av läromedel, vilket bör påverka pris- bildningen gynnsamt. En tillräcklig mångfald i litteraturen kan säkerställas genom att man för varje ämne och stadium upphandlar ett antal alternativ att välja mellan. Kombinationen av lagfäst tillgång till läromedel av god kvalitet och en centraliserad inköpsfunktion har förutsättningar att höja kvaliteten utan att påverka prisutvecklingen ogynnsamt.

Ekonomiska konsekvenser

Beror av utformningen.

Rekommendation: Återinför den centrala läromedelsgranskningen,

eventuellt kombinerad med en inköpsfunktion. Lagfäst elevernas tillgång till läromedel av god kvalitet.