Problem och diagnos

Den svenska förskolan och skolan har under ett antal decennier genomgått stora förändringar. Samtidigt har skolan tagit emot många nyanlända elever. Utbildningssystemet brottas med en rad problem: • Förskolan hamnar ofta i bakgrunden när det presenteras natio-

nella satsningar för att lyfta den svenska utbildningen. Ett exem- pel är de riktade statsbidragen, med betydligt högre belopp per barn i grundskolan än i förskolan. Den skeva fördelningen inne- bär att staten i dagsläget tar initiativ för att stärka grundskolans likvärdighet och kunskapsutveckling, men lämnar ansvaret för för- skolans möjligheter att göra detsamma i stort sett helt till kom- munerna. Detta riskerar att särskilt missgynna barn som växer upp under socioekonomiskt svårare villkor.

• Fokus i de nationella ansträngningarna för att förbättra barnens uppväxtmiljö och lärande ligger på grundskolan. Då har barnen i många fall redan befunnit sig i förskolans utbildningsverksamhet i 4–5 år, där de tidiga insatserna äger rum.

• Resultaten i grundutbildningen enligt PISA-mätningarna föll markant efter sekelskiftet, mer än i andra OECD-länder. Vissa av försämringarna var märkbara åtminstone ett decennium tidigare. I de senaste mätningarna från 2015 och 2018 har försämringen dock planat ut och vänt vad avser svenskfödda elever. För elever med utländsk bakgrund och i synnerhet för utrikes födda är läget otillfredsställande.

• Det finns indikationer på att skolan inte lyckas med att etablera en demokratisk värdegrund hos alla elever.4

• Det finns en betydande geografisk spridning i studieresultat som är synlig även på länsnivå. Andelen elever som klarar kunskaps- målen i alla ämnen i årskurs 9 varierar mellan 68,3 och 81,3 pro- cent mellan det starkaste och det svagaste länet.5 _{Detta är en in-}

dikation på att skolan inte klarar målet om likvärdighet, även om förutsättningarna skiljer sig mellan länen.

• Skillnader i skolresultat har ökat mellan kommuner såväl som mellan landets skolor. Ökningen förklaras till övervägande del av en tilltagande socioekonomisk segregation och att skillnaderna i elevers förutsättningar därmed har blivit större.

• Det finns systematiska kvalitetsskillnader mellan skolor i olika kommuntyper. Landsbygdsskolor har i genomsnitt lägre kvalitet än skolor i större städer och storstadsregioner, mätt med skolors mervärde.

• Flickor når högre provresultat än pojkar och har också genom- snittligt högre betyg.

• Ur ett jämställdhetsperspektiv kan skolsystemet karaktäriseras som bestående av tre olika sfärer – två yrkesförberedande sfärer som är manligt respektive kvinnligt präglade och företrädesvis har elever vars föräldrar har liknande utbildning, och en tredje sfär av högskoleförberedande gymnasieutbildningar med jämnare könsrepresentation, vars elever till övervägande del har högutbil- dade föräldrar.

4 _{Se avsnitt 8.3 för denna och följande uppgifter.} 5 _{Statistik från Skolverket. Avser läsåret 2018/2019.}

• Utrikes födda elever har sämre resultat än inrikes födda, men skillnaderna avtar med den tid de tillbringar i skolan. För utrikes födda som anländer före skolåldern är skillnaderna måttliga, av samma storleksordning som skillnaden mellan flickor och pojkar. Utrikes födda diskrimineras i betygssättningen, men gynnas sanno- likt av att det för en given prestation på de nationella proven är lättare att få ett högt betyg i svaga skolor6_.

• Det finns ett tydligt samband mellan föräldrars utbildningsnivå och inkomster och barnens prestationer i skolan. Betydelsen av familjebakgrund och uppväxtmiljö för elevens skolresultat är stor, men bland svenskfödda elever som haft möjlighet att gå hela sin skolgång i den svenska skolan har uppväxtmiljöns betydelse legat konstant de senaste trettio åren. Bland utrikes födda elever har dock uppväxtmiljöns betydelse ökat, delvis på grund av att en allt högre andel bland eleverna anlänt till Sverige efter skolstart, del- vis på grund av att fler elever kommer från språkligt och kulturellt mer avlägsna länder. Föräldrarnas inkomster har fått ökad betydelse. • Resurstilldelningen vad avser kompensationen för ogynnsamma sociala och ekonomiska bakgrundsvillkor varierar mellan kom- munerna.

• Resursfördelningen mellan offentliga och fristående skolor miss- gynnar de offentliga, eftersom ersättningen per elev är densamma, trots att de offentliga har flera kostnadskrävande uppgifter som de fristående inte har.

• Det finns ett gap mellan vad eleverna presterar på externt rättade nationella prov och de betyg som delas ut. Fristående huvudmän är mer generösa i betygssättningen och i rättningen av de natio- nella proven. Det finns också tecken på betygsinflation, som har varit starkare i kommuner med konkurrens mellan skolor, och som drivs framför allt av de fristående skolorna.7

• Lärarförsörjningen är otillräcklig. Omkring 20 procent av lärar- kåren saknar i dag behörighet, och i förskolan har mindre än 40 procent förskollärarexamen. Skolverket förutser en brist på 6 _{Tyrefors Hinnerich et al. (2011) respektive Skolverket (2019 b).}

45 000 lärare och förskollärare år 2033.8 _{Medan lärartätheten är}

högre i områden med mindre gynnsamma förutsättningar, gäller det motsatta för lärarkompetensen. Bristen på förskolelärare är särskilt stor i storstäder och i kommuner långt ifrån lärosäten. • Svenska elever har i internationell jämförelse få undervisnings-

timmar.9

• Arbetsron i klassrummen brister, vilket går ut över elevernas skolarbete, resultaten och lärarnas arbetsmiljö.10

• Läromedlen – och här avses i första hand läroböcker – anses inter- nationellt viktiga för resultaten i skolan11 _{men har i Sverige fått}

en mindre framskjuten plats under senare decennier. Den centrala läromedelsgranskningen avskaffades 1991 och har inte fått någon fullgod ersättning.12

• Den pedagogiska forskningen i landet har under lång tid haft svag anknytning till praktiken och dessutom svag internationell för- ankring. Vissa förbättringar har dock skett under senare år, bland annat genom tillkomsten av ett skolforskningsinstitut. Tillgången på data som underlag för forskning om förskolan är otillräcklig. • Tillsynen i skolorna brister. Missförhållanden har på vissa håll

uppdagats utan att tillsynsmyndigheten har tillräckliga möjlig- heter att ingripa. Vissa skolor har dock stängts eller utsatts för tvångsförvaltning efter långvarig misskötsel. Konkurser i fristå- ende skolor har drabbat elever.

Beträffande kulturpolitiken:

• Brukarundersökningar visar att kulturanslagen i stor utsträck- ning kommer redan gynnade grupper till del.

• Kulturskolor finns i de flesta kommuner men hotas på många håll av försämrad kommunal ekonomi.

• Arbetsmiljön har på många bibliotek försämrats.

8 _{Skolverket (2019 f). Prognosen är nedskriven sedan föregående tillfälle framför allt på grund}

av fallande födelsetal.

9 _{OECD (2019 a), kapitel D.} 10 _{OECD (2015 b), s. 35.} 11 _{Oates (2014).}

12 _{Om läromedelsgranskningens historia, se Johnsson Harrie (2009). Beträffande nuläget finns}

Skolinspektionens rapport 2011:1 ang. kemiämnet och en undersökning i Skolvärlden den 19.11.2014.

Diagnoser

Bakom de ovannämnda problemen finns ett antal delvis oberoende förklaringar. Kommunaliseringen av skolan, en pedagogisk nyord- ning och skolval kombinerad med fri etableringsrätt har alla på olika sätt bidragit, men också förändringar i omvärlden har med all sanno- likhet spelat in. Det starka inflödet i skolan av barn med utländsk härkomst har inneburit ytterligare en utmaning. Utbildningsnivån hos föräldrarna har däremot höjts under senare decennier, vilket på- verkar resultaten positivt. Skoldebatten har under senare år i stor ut- sträckning handlat om organisationen – ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, de fristående skolornas ställning och relaterade frågor – varför det finns anledning att lyfta fram det som är kärnan i verksamheten: undervisningens innehåll och form.

Diagnos – pedagogik

En svårighet med att avgöra pedagogikens betydelse för utbildnings- resultaten är att det kräver information om vad som faktiskt pågår i klassrummen. Läroplaner är dokument som ger uttryck en viss grundsyn på utbildning, men generellt är det svårt att avgöra vilket inflytande en ny läroplan får på undervisningen. Lärare med lång erfarenhet fortsätter ofta att tillämpa de metoder som de har utveck- lat i praxis, och förändringar, om de kommer till stånd, uppvisar därför en betydande tröghet. Pedagogisk doktrin och didaktik lärs ut på lärarhögskolor, vilket får konsekvenser för undervisningen i takt med att nya lärarkullar examineras, och i den takten kan man därför utgå från att förändringar får genomslag.

En informationskälla om undervisningspraxis är PISA-undersök- ningarnas bakgrundsfrågor om undervisning, studiero i klassrum- men med mera. Det är på denna grund som man dra slutsatsen att den pedagogik som dominerar den svenska skolan och som lärar- utbildningen bygger på är ett tämligen tydligt uttryck för vad som omväxlande kallas elevcentrerad eller konstruktivistisk pedagogik.13

Grundtanken är att elever som huvudregel ska söka kunskapen på egen hand och att läraren därmed ges en mera tillbakadragen roll som stöd i detta sökande. Bakom denna ansats finns tanken att avståndet mellan vad eleverna vet och vad en lärare i en klassisk undervisnings- 13 _{Se avsnitt 8.3.7.}

situation meddelar inte får vara för stort. Risken är nämligen då att eleverna visserligen lär sig något av vad läraren undervisar om men att de inte gör detta tankematerial till sitt utan lagrar det parallellt med sina tidigare föreställningar och bara mekaniskt kan reprodu- cera det.14

Ett annat argument för den konstruktivistiska synen på lärande är att barn under de första levnadsåren spontant söker lära sig grund- läggande färdigheter som att gå, prata och utveckla sociala relationer med andra människor, och att detta alltså är det naturliga sättet att lära sig. Dessa färdigheter har dock utvecklats under miljoner år av evolution, medan det som skolan ska förmedla – läsa, skriva, räkna, kunskaper om natur och samhälle – är relativt nya uppfinningar i människans tillvaro, med bara några tusen års historia.15

I det konstruktivistiska programmet ingår också att det som lära- ren ska bistå med framför allt gäller metod – hur man söker kunskap, hur man kan ställa kritiska frågor och så vidare. Metod är emellertid bortom det mest generella och elementära områdesanknuten. För att kunna förstå innebörden i en text eller kunna värdera svaren man får på kritiska frågor krävs kunskap på det aktuella området. Det finns åtskilliga undersökningar som belägger behovet av en kunskapsbas för att man ska kunna utvidga sin kunskap.16

Kommissionen menar att det behövs en översyn av pedagogiken i den svenska skolan. Flera argument pekar i en sådan riktning. Från tanken att gapet mellan vad en elev kan och vad som ska läras in inte får vara för stort är steget mycket långt till att inlärning som huvud- regel ska ske på elevens eget initiativ. Den pedagogik som har grun- dats på denna föreställning har i internationella utvärderingar visat sig leda till sämre resultat generellt.17 _{Redan detta konstaterande har}

fördelningspolitiska implikationer, eftersom en del av skolans upp- drag är att jämna ut barnens möjligheter genom att säkerställa en hög lägstanivå på kunskaper och färdigheter. Viktigt ur kommissionens perspektiv är att denna pedagogik också förefaller särskilt missgynna elever med svag studiesocial bakgrund.18 _{Den elev som har ett snä-}

vare kunskapsunderlag att utgå från i sitt sökande efter ny kunskap 14 _{För exempel från naturvetenskapen, se Andersson, B. (2001).}

15 _{För en allmän diskussion av denna aspekt, se Hirsch (2016).}

16 _{Se exempelvis de Groot (1965), van Dijk and Kintsch (1983), Recht and Leslie (1988),}

Schneider et al. (1989), Arya et al. (2011).

17 _{Se Kornhalls underlagsrapport till kommissionen, avsnitt 2.2, för vidare referenser till litte-}

raturen; vidare OECD (2016 a) och (2018 c).

har ett sämre utgångsläge än den som har ett bredare. Det är inte bara så att det blir lättare att inhämta mer kunskap, när man har ett bättre utgångsläge; kunskapen ökar i sig efterfrågan på mer kunskap. Ett av undervisningens huvudmål är, som konstateras i skollagens inledning, att ”främja en livslång lust att lära”, och huvudvägen mot detta mål är just att förmedla kunskap.19

PISA-undersökningen från 2015 ger i sin undersökning av under- visningspraxis i de olika länder information som kan användas för att dra slutsatser inte bara om olika pedagogiska metoders resultat i allmänhet utan också specifik information om vad som fungerar bra eller mindre bra i varje land beroende på undervisningsmiljön i stort.20

De rapporterade resultaten avser naturvetenskap (biologi, fysik etc.), vilket ger indikation beträffande både verbal förmåga och logiskt tänkande. Som nämndes i kapitel 8 har OECD grupperat de pedago- giska ansatserna i tre huvudkategorier: elevstyrd, traditionell lärar- ledd och adaptiv lärarledd, där den tredje kännetecknas av att läraren har en central roll men samtidigt är nog med att anpassa undervis- ningen till den nivå som eleverna befinner sig på. För svenskt vid- kommande gäller:

• Användningen av elevstyrd pedagogik ligger klart över medelvär- det bland OECD-länder.21 _{Marginaleffekten av ytterligare använd-}

ning av denna pedagogik är klart negativ för svagpresterande elever och gör ingen signifikant skillnad bland högpresterande elever. • Användningen av traditionell lärarledd pedagogik ligger under

OECD:s medelvärde. Marginaleffekten av ytterligare användning av denna pedagogik är positiv för alla elevkategorier.

• Användningen av adaptiv lärarledd pedagogik ligger i Sverige över medelvärdet. Marginaleffekten av ytterligare användning är klart positiv för alla elevkategorier.

Slutsatsen för svenskt vidkommande stämmer väl överens med den internationella forskningen beträffande pedagogiska ansatser och studieresultat. Det är enligt kommissionens mening angeläget att analyser av det här slaget får bli vägledande för pedagogisk-strategiska val i den svenska skolan, så att den pedagogiska diskussionen kan 19 _{1 kap. 4§ skollagen.}

20 _{OECD (2016 a), (2018 c).} 21 _{Se diagram i avsnitt 8.3.7.}

komma förbi de låsningar som präglat den under flera decennier. Det bör understrykas att den pedagogik som resultatmässigt dominerar de övriga inte är vare sig den elevstyrda eller den traditionellt lärar- ledda utan vad som kallats en adaptiv lärarledd pedagogik. Möjligen skulle detta tredje alternativ kunna användas för att överbrygga mot- sättningarna.

Diagnos – kommunaliseringen

Den överföring av ansvaret för grundutbildningen från staten till kommunerna som skedde åren kring 1990 har sannolikt bidragit till både den allmänna standardsänkningen och den ökade spridningen inom skolsystemet.22 _{Skillnaden i kapacitet och kompetens är stor}

mellan kommunerna. Medan storstäderna kan utnyttja stordrifts- fördelar och dessutom har tillgång till universitet och lärarhögskolor inom sina gränser, har den typiska kommunen i landet med 15 000 in- vånare och en central förvaltning med 4–5 handläggare23 _{svårt att upp-}

fylla de krav som ställs på kapacitet och kompetens för att förvalta och utveckla skolan, följa den pedagogiska utvecklingen, läromedels- utgivningen och så vidare. Det finns dessutom mer än 100 kommu- ner med färre, ibland långt färre, invånare.

I Holmlund m.fl. (2019)24 _{konstateras klara skillnader mellan sko-}

lans mervärde i storstäder, andra tätorter och landsbygdskommuner. Möjliga förklaringar till detta är stordriftsfördelarna med att driva en skola, svårigheterna att attrahera kompetent personal och de allmänt högre kostnaderna för att driva skola i mer glesbefolkade kommu- ner. Det kommunala utjämningssystemet innehåller visserligen en komponent som kompenserar för gles bebyggelse, men eftersom huvuddelen av överföringen från stat till kommun sker i form av en klumpsumma, finns ingen garanti för att detta bidrag fullt ut kom- penserar just skolförvaltningen, även om det är korrekt uträknat.

Till svårigheterna i landsbygdskommunerna bidrar också en generellt mindre gynnsam familjebakgrund,25 _{ett problem som har}

22 _{SOU 2014:5. Se också Jarls underlagsrapport till kommissionen för en allmän diskussion}

om relationen mellan stat och kommun på detta område.

23 _{Siffran bygger på en mindre enkät skickad till en grupp kommuner med detta invånarantal}

(Bjuv, Hallsberg, Kalix, Krokom, Mörbylånga och Orust).

24 _{Holmlund m.fl. (2019), avsnitt 7.2.2.} 25 _{Holmlund m.fl. (2019), fig. 3.17.}

förstärkts med det starka inflödet av elever med utländsk härkomst.26

Invandrarandelen är numera högst i de mest avlägsna kommunerna,27

även om den lokalt kan vara mycket hög i vissa skolor i storstads- områdena.

Enligt ekonomisk teori kan kommunerna inte förväntas ta det fulla ansvaret för produktionen av kollektiva nyttigheter, eftersom medborgarna rör sig fritt mellan kommunerna. Mer än hälften av befolkningen bor i vuxen ålder i en annan kommun än den som de växte upp i; en kommun med en ambitiös skolbudget kommer därför att se mer än hälften av sin investering att gå förlorad.28 _{Samma pro-}

blem uppkommer när det gäller lärarnas kompetensutveckling, efter- som även lärare rör sig över kommungränser.

Ansvaret för skolan är enligt kommissionens bedömning otyd- ligt. Lagar och förordningar och läroplaner skapas på nationell nivå, men ansvaret för utförandet ligger hos kommunerna. Politiskt ut- krävs ansvaret till övervägande del på nationell nivå, samtidigt som denna har begränsat inflytande över vad som sker i skolan. En reak- tion på detta har blivit en växande flora av specialdestinerade bidrag från staten till kommunsektorn, som är administrativt betungande och inte alltid når sitt syfte. Små kommuner har inte resurser att hålla sig à jour med och söka alla tillgängliga bidrag, och utvärderingar visar att statsbidragen bara i begränsad omfattning når den avsedda verk- samheten. Exempelvis konstaterar Skolverket i en uppföljning av stats- bidraget för ökad likvärdighet och kunskapsutveckling att systemet är administrativt krävande, vilket särskilt drabbar huvudmän med begränsade resurser.29 _{Även riktade statsbidrag har i utvärderingar}

visat sig få begränsat genomslag. Exempelvis gav ett särskilt bidrag för ökad lärartäthet mindre än hälften av den förväntade effekten.30 Diagnos – skolval och fri etablering

Sedan det gamla systemet med folkskola och realskola avskaffades, har Sverige haft en sammanhållen grundskola med få inslag av diffe- rentiering utifrån prestationsnivå. Att elever inte ska delas upp ut- 26 _{Mörk m.fl. (2019).}

27 _{Ibid. fig. 4.3.}

28 _{Baserat på statistiskt underlag från SCB.} 29 _{Skolverket (2019 d).}

ifrån motivation eller förmåga har varit en bärande idé inom grund- skolan. Fram till 1990-talets början var också valmöjligheterna inom systemet mycket små.

Sveriges invånare har olika relationer till den offentliga sektorn som medborgare och som brukare. Som medborgare kan man ha ett intresse av att naturen i landets nationalparker skyddas och bevaras utan att man besöker dem. På samma sätt har man som medborgare ett intresse av att landets utbildningssystem håller hög kvalitet och skapar jämlika förutsättningar även om man inte har egna barn, det vill säga brukar tjänsten.

Ett system för styrning av den offentliga sektorn måste balansera den potentiella konflikt som kan finnas mellan medborgar- och brukarrollerna. Brukarinflytande kan ha ett egenvärde men måste samtidigt vägas mot de gemensamma mål som medborgarna gemen- samt har formulerat för utbildningssystemet som helhet. Utform- ningen av ett skolvalssystem ska därför ge föräldrarna inflytande bara så långt detta inte kommer i konflikt med de övergripande målen för utbildningssystemet. Ur detta perspektiv är det väsentligt att understryka att skolval kan existera inom ramen för en samman- hållen skola utan fri etableringsrätt för fristående huvudmän, på det sätt som råder inom den högre utbildningen.

Skolvalet och expansionen av den fristående skolsektorn har inne- burit ökat utrymme för elever och familjer att välja en annan skola än den närmsta. Forskning visar att skolvalet och den fria etablerings- rätten, med nuvarande utformning och urvalsgrunder, har bidragit till att öka skolsegregationen och därmed försvårat att skolan utgör en mötesplats för elever med olika social och kulturell bakgrund. Elever med goda förutsättningar har en särskilt hög sannolikhet att lämna den kommunala skolan för den fristående sektorn, i synnerhet om de bor i ett område där den kommunala skolan har svaga elev- förutsättningar.31

På individnivå kan möjligheten att välja skola innebära en chans för socioekonomiskt svaga elever att lämna en dåligt fungerande skola i närområdet för ett bättre alternativ. I genomsnitt är det dock framför allt föräldrar och elever med stark utbildningsbakgrund och god ekonomi som utnyttjar skolvalet, varför nettoeffekten blir att segregationen ökar.

Den ökade segregationen som skolvalet medfört måste också sättas i relation till effekterna på skolresultaten. Resultaten från forsk- ningen är här inte lika entydiga som när det gäller segregationen. Bland de svenska studier som undersökt skolvalet i Sverige uppvisar några svagt positiva effekter, medan andra inte visar några effekter alls, i något fall negativa.32 _{Förbättringarna fördelar sig i någon studie}

jämnt, medan de i andra i huvudsak kommer elever med gynnsam bakgrund till del.

Den konkurrens som skolvalet leder till bidrar till betygsinfla- tionen, eftersom betygen är ett huvudinstrument för att locka elever till skolan. De fristående skolorna uppvisar som konstaterats större skillnader mellan provresultat och betyg än de offentliga.

Det finns exempel på att den fria etableringsrätten inom skol- systemet omintetgör försök från kommunernas sida att minska seg- regationen och uppfylla skollagens krav på att elever ska få möjlighet att dela sin skoltid med elever med annan social och kulturell bak-