DEL III Överväganden och förslag
19 Mottagande och integration
19.3.4 Jämställd integration
När asylsökande och nyanlända möter det svenska samhället, bör det tydligt signaleras vad som väntar, inte minst att både kvinnor och män förväntas bidra till sin egen försörjning och att i övrigt dela ansvar för familj och hemarbete. Information har en viktig roll i det sammanhanget, och flera av kommissionens rekommendationer handlar om förbättrad information, dels samhällsorientering redan under asyltiden (avsnitt 19.3.1), dels ökat krav på information om förskola (avsnitt 19.3.2). Fler förslag nedan handlar om förbättrad information.
Välfärdssystemens utformning kan också inverka på hur jäm- ställd integrationen i Sverige blir. Många nyanlända får barn tidigt under vistelsen i Sverige.56 Nyligen ändrades föräldraförsäkringen, så
att rätten till föräldrapenning för nyanlända barn beräknas i för- hållande till barnets ålder, vilket kan bidra till att snabba upp mam- mornas integrationsprocess. Kvinnornas föräldraledighet kommer dock fortsatt att ha stor inverkan på tiden för deras integration. Utrikes födda pappor tar ut betydligt mindre föräldrapenning än inrikes födda,57 och en förklaring är förmodligen mer traditionella
könsnormer. Kommissionens förslag om att individualisera föräldra- försäkringens grundnivånivå-dagar (se avsnitt 24.5), kan bidra direkt till ökad jämställdhet mellan nyanlända föräldrar, eftersom de flesta 55 Ibid, s. 84–85.
56 SOU 2016:73, s. 151. Bland kvinnor och män som invandrat år 2012 från länder utanför EU/
Norden med barn var det 40 procent som fick barn under perioden närmast efter invand- ringen.
nyanlända får föräldrapenning på grundnivå. En individualisering motsvarande den för föräldrapenningdagar har också ett viktigt signalvärde.
Som framgår av kapitel 13 har jämställdhetsmedvetenheten i mot- tagande-, integrations- och etableringsinsatser varit otillräcklig. Frå- gan om hur jämställt flyktinginvandrare och deras anhöriga tas emot i Sverige har dock lyfts fram under senare år. Arbetsförmedlingen har haft olika uppdrag kring att arbeta med jämställdhetsintegrering av sin verksamhet och uppdrag som avser att förbättra arbets- marknadsanknytningen för utrikes födda kvinnor. Flera analyser inom ramen för detta arbete har funnit att myndigheten i sin verk- samhet ibland utgått från stereotypa föreställningar om utrikes födda kvinnors önskemål i stället för att bedöma deras faktiska be- hov av arbetsmarknadspolitiskt stöd. Detta har missgynnat utrikes födda kvinnor som är inskrivna på Arbetsförmedlingen. När varje arbetsförmedlare får fler inskrivna, kan detta förstärkas.58
Att både kvinnor och män och flickor och pojkar ges lika möjlig- heter i Sverige är en central framtidsfråga. I detta avsnitt lämnas ett antal rekommendationer för ökad jämställdhet inom integrationen. Vissa förslag beskrivs mer översiktligt, medan andra är juridiskt genomarbetade.
Sammanhållen etableringsinsats för utrikes födda kvinnor med kort utbildning oavsett vistelsetid
För att kunna ge likvärdig tillgång till service, stöd och insatser för alla som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen fordras att det finns adekvata insatser utformade för alla behov. Inom arbetsmarknads- politiken har det dock länge saknats adekvata integrationsinsatser för personer med kort utbildning, inte minst utrikes födda kvinnor med begränsad arbetslivserfarenhet.59
Arbetsförmedlingen har genomfört projektet Mirjam för kort- utbildade kvinnor inskrivna i etableringsprogrammet. Innehållet handlar om vägledning när det gäller ekonomi, utbildning och arbetsliv, studiebesök, mentorskontakter med mera, och syftar till 58 Larsson (2019).
59 Se t.ex. Dahlin (2017), Nordiska Ministerrådet (2018). Riksrevisionen (2018 d) summerar
att kvinnorna ska bilda sig en klarare uppfattning av möjligheterna till ett yrkesliv. Utvärderingen visade att insatsen innebar en signi- fikant ”snabbare stegförflyttning” för deltagarna.60 Ju tidigare under
etableringstiden insatsen gavs, desto bättre blev utfallet. Även många utrikes födda kvinnor, i och utanför arbetskraften, som har vistats längre i Sverige kan vara i behov av integrationsinsatser.
Behovet av en sådan insats kommer att finnas kvar under en lång tid och insatsen behöver därför permanentas och tillgängliggöras i hela landet. Kommissionen bedömer därför att Arbetsförmedlingen behöver tillhandahålla insatser med liknande upplägg för alla utrikes födda som bedöms ha en lång arbetsmarknadsetableringsprocess, även för dem utanför etableringsprogrammet. Det är alltså viktigt att gå från projekt till ordinarie verksamhet för att garantera likvärdig tillgång till behovsanpassade insatser framgent.
En invändning mot att tillhandahålla denna sorts insats för ut- rikes födda kvinnor långt från arbetsmarknaden är att insatserna är relativt kostsamma och att det inte är säkert att tillräckligt många kvinnor når arbetsmarknaden eller egen försörjning. När det gäller individens integration i det svenska samhället är emellertid även små förflyttningar av värde. Kostnaden för insatser för denna grupp kan också jämföras med de relativt kostsamma subventioner som kom- mer andra grupper inskrivna till del.61
Det finns också relativt framgångsrika lokala projekt drivna av civila samhället självständigt eller i partnerskap62 med exempelvis
kommuner och Arbetsförmedlingen. Ett exempel är den tidigare nämnda Yalla-trappan i Malmö, som är ett arbetsintegrerande socialt företag och kvinnokooperativ som startade på Rosengård i Malmö 2010 och som skapar arbetstillfällen för utlandsfödda kvinnor med liten eller ingen utbildning och arbetslivserfarenhet, men med erfaren- heter och förmågor som tas tillvara. Målet är att bidra till självförsörj- ning och ökad självkänsla.63 I mars 2020 sysselsatte verksamheten
35 kvinnor. Genom mentorsprogram finns nu ”Yallatrappor” på fler ställen i Sverige så som Yalla Rinkeby, Yalla Hjällbo och Yalla Sjöbo. 60 Ramböll (2019 a).
61 Till exempel introduktionsavdraget, som beräknas kosta 5 000 kronor per anställd och månad
och uppgå till drygt 6 miljarder kronor för år 2022, se avsnitt 18.4.5.
62 Så kallat idéburet offentligt partnerskap, IOP. 63 Se www.yallatrappan.com.
Insatser av den här typen innebär ökad likvärdighet och jäm- ställdhet inom arbetsmarknads- och integrationspolitiken. Den ut- gör en social investering som kan ha gynnsamma konsekvenser inte bara för kvinnorna själva utan även för deras barn.64
Rekommendation: Utrikes födda kvinnor med kort utbildning
och ringa arbetslivserfarenhet är en grupp där många kan vara i behov av en avpassad, sammanhållen introducerande etablerings- insats. Arbetsförmedlingen måste kunna erbjuda sådana insatser till behövande. Insatserna bör effektutvärderas med ett bredare integrationsfokus än ett rent arbetsmarknadsperspektiv.
Information om föräldraledigas möjlighet att delta i sfi med bibehållen föräldrapenning
Många nyanlända får barn under första tiden i Sverige, och det är främst mammorna som är föräldralediga. Detta fördröjer deras etableringsprocess. Allt som möjliggör för kvinnor att kombinera familjeansvar med integrationsinsatser behöver övervägas för att uppnå snabbare integration. Utrikes födda kvinnor och män som vill och tror sig kunna kombinera sfi – som i många kommuner ges kvällstid och helger – med föräldraledighet bör få möjlighet till det. Det är viktigt att belöna ambition och ansvarstagande utan att straffa den som inte vill eller har möjlighet att påbörja sfi.
En i Sverige försäkrad förälder som till huvudsaklig del vårdar sitt barn när han eller hon inte förvärvsarbetar har rätt till föräldra- penning. För att uppfylla kravet på att vårda barnet ska det finnas en rumslig kontakt mellan föräldern och barnet under större delen av den tid som föräldrapenningen avser. Den rumsliga kontakten ska i vart fall överstiga tre fjärdedelar av den normala arbetstiden för att föräldern ska ha rätt till hel föräldrapenning. För barn födda 2014 och senare är det i lagstiftningen förtydligat att den faktiska vårdna- den ska ske på ett sätt som krävs med hänsyn till barnets ålder. An- ledning är att barnets behov av rumslig kontakt minskar när barnet blir äldre. Föräldrapenning lämnas på tre nivåer; sjukpenningnivå, grundnivå och lägstanivå. Sjukpenningnivå (definierad av den sjuk- penninggrundande inkomsten, SGI) innebär att det är förälderns 64 OECD (2016 b).
inkomst som ligger till grund för beräkningen av föräldrapenningen. Grundnivån och lägstanivån blir aktuell för dem som inte har en SGI och som är bosatta i Sverige.
En person som uppbär föräldrapenning enligt sjukpenningnivå har endast rätt till ersättning för den del av dagen som han eller hon fak- tiskt vårdar barnet. Nyanlända invandrare har sällan kvalificerat sig för de inkomstgrundade ersättningarna. De uppbär därför i regel föräldra- penning på grundnivå (250 kronor/dag) eller lägstanivå (180 kronor/ dag).
I propositionen Om föräldrautbildning och förbättringar av för-
äldraförsäkringen m.m.65 uttalades att en förälder som bedriver hel-
tidsstudier normalt inte kan anses uppfylla kravet på att vårda barnet i sådan utsträckning att föräldrapenning kan utbetalas. Om studierna är förlagda till sådan tid att förälder ändå kan anses uppfylla vård- nadskravet, kan dock föräldrapenning utges. Enligt Försäkringskas- sans information till barnfamiljer får man inte arbeta eller studera, när man tar ut föräldrapenning för samma tid. Det finns förstås möjlighet att ta ut föräldrapenning på SGI-nivå för del av dag och studera resterande del av dagen, exempelvis på halvtid eller på tre fjärdedelar av en dag. Föräldrapenning på grundnivå eller lägstanivå är dock inte direkt knuten till att föräldern avstår från förvärvs- arbete. För den person som uppbär föräldrapenning enligt lägstanivå eller grundnivå räcker det att vårda barnet 1/8 av en ordinarie arbets- dag för att ha rätt till föräldrapenning i hel omfattning.
Det verkar alltså redan i dag finnas ett utrymme i socialförsäk- ringsbalken för att en föräldraledig nyanländ invandrare i mindre omfattning ska kunna studera och samtidigt uppbära föräldrapen- ning på grund- och lägstanivå. Enligt 20 kap. 24 § skollagen ska sfi under en fyraveckorsperiod omfatta minst 15 timmar i veckan. Undervisningen kan minskas, om eleven begär det och om huvud- man finner det förenligt med utbildningens syfte. Av 20 kap. 25 § skollagen framgår att huvudmannen ska verka för att utbildning i svenska för invandrare kan bedrivas under tid då eleven får ersättning enligt socialförsäkringsbalken på grund av sjukdom, skada eller för- äldraledighet och för att utbildningen kan kombineras med aktivi- teter som erbjuds inom hälso- och sjukvården.
Deltagande i sfi under föräldraledigheten med bibehållen för- äldrapenning strider inte mot kraven att vårda barnet, men det är 65 Prop. 1978/79:168.
osäkert i vilken utsträckning föräldrarna informeras om denna möj- lighet. Det är troligen en relativt liten grupp som kommer att nyttja möjligheten, även om de får information om den. Den invändning som kan göras är att föräldrapenning skulle få karaktären av ett studiestöd, men eftersom sfi studierna bedrivs i mindre omfattning och ofta på kvällstid, strider det inte mot syftet med föräldrapenning att huvudsakligen vårda barnet.
I stället främjar möjligheten att lära sig svenska under föräldra- ledigheten integrationen för nyanlända, och de kommer att få mer utrymme för andra integrationsinsatser när de väl skrivs in hos Arbetsförmedlingen. Därför bör det informeras om möjligheten som finns att med föräldrapenning på grundnivå eller lägstanivå behålla hela ersättningen och samtidigt delta i sfi. Informationen behöver delges tidigt, varför den bör ingå i den samhällsinformation som ges till asylsökande och inom ramen för den samhällsorientering för asylsökande som kommissionen rekommenderar (se avsnitt 19.3.1). Även andra myndigheter som asylsökande och nyanlända kommer i kontakt med behöver ta ansvar för att producera information om möjligheten att studera sfi samtidigt som man är föräldraledig och uppbär föräldrapenning på grund- eller lägstanivå. är. Myndigheter som är lämpliga att meddela informationen är Försäkringskassan, Migrationsverket och kommunen där personen är folkbokförd samt Arbetsförmedlingen. Samtliga berörda handläggare ska känna till och informera om detta i kontakter med blivande och nyblivna föräldrar.
Rekommendation: Myndigheter ska informera om möjligheten för
föräldralediga nyanlända invandrare att delta i sfi med bibehållen föräldrapenning på grund- och lägstanivå. Informationen ska även ingå i den samhällsorientering som i dag lämnas inom etablerings- programmet och föreslås ges till asylsökande (19.3.1 ovan).
Utökad myndighetskontakt för bibehållen arbetsmarknadskontakt
Trots att regeringen lämnat ett särskilt uppdrag till Arbetsförmed- lingen om att fler utrikes födda kvinnor ska gå över till arbete eller studier efter etableringstiden, är det relativt få som gör det. Andelen har dock ökat senaste året, framför allt på grund av att fler kvinnor fått subventionerade arbeten, se tabell 19.2. Av tabellen framgår
också att en stor andel, 29 procent, av kvinnorna lämnade Arbets- förmedlingen av andra orsaker respektive var förhindrade att ta ett arbete direkt. I budgetpropositionen för 2020 anges en förklaring vara att föräldralediga numera skrivs ut från Arbetsförmedlingen, men även tidigare år var andelen kvinnor som lämnat förmedlingen från etableringsprogrammet av övrig orsak66 hög.
Tabell 19.2 Arbetsmarknadsutfall 90 dagar efter avslutad etablering Kvinnor och män, 2017 och 2018, procent
Kvinnor Män 2017 2018 2017 2018 Arbete 16 23 36 50 varav utan stöd 3 3 8 10 varav med stöd 13 20 28 40 Studier 7 8 5 6 Inskrivna arbetslösa 60 40 53 37 Övrigt 18 29 7 7
Not: Arbete med stöd inkluderar alla former av subventionerade anställningar inklusive nystartsjobb och yrkesintroduktionsanställningar. Övrigt avser personer som har lämnat Arbetsförmedlingen av andra skäl än arbete eller studier, alternativt varit förhindrade att ta arbete direkt.
Källa: Prop. 2019/20:1, UO 14, tabell 4.10.
Med tanke på att en relativt stor andel av utrikes födda kvinnor står helt utanför arbetskraften är det angeläget att verka för att fler blir kvar hos eller återknyter kontakten med Arbetsförmedlingen, exem- pelvis efter föräldraledighet. Möjligen skulle olika slags nudging- åtgärder67 kunna bidra till att fånga upp kvinnor i sådana övergångar
där det finns risk att de helt lämnar arbetskraften. Exempelvis skulle Försäkringskassan kunna kontakta kvinnor när deras föräldrapen- ningdagar börjar ta slut och informera om hur man kan kontakta Arbetsförmedlingen. Kvinnor som lämnat Arbetsförmedlingen av okänd orsak kan på motsvarande sätt återkontaktas av Arbetsför- medlingen. Detta är enkla åtgärder som till en låg kostnad kan för- bättra utrikes födda kvinnors kontakt med arbetsmarknaden. 66 Detta framgår exempelvis i regeringens resultatredovisningar i budgetpropositioner från
flera år, Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.
67 Enligt Ramsberg (2016), innebär nudging, eller beteendeinsatser som en svensk synonym,
”små förändringar av beslutssituationer i syfte att förenkla för individer att fatta beslut som främjar dennes och ibland även kollektivets välfärd utan att för den skull begränsa den egna handlingsfriheten.”
Rekommendation: Se över hur myndigheter kan kontakta utrikes
födda kvinnor så att de behåller respektive återupprättar kontakt med arbetsmarknaden vid olika strategiska tillfällen såsom exem- pelvis en tid efter att man lämnat etableringsprogrammet, respek- tive inför en avslutad föräldraledighet.
Information till anhöriginvandrare om samhällsorientering
Som framgått tidigare har nyanlända flyktingar och deras anhöriga rätt till samhällsorientering. Ännu en grupp, den så kallade utökade målgruppen, som har rätt att delta är anhöriginvandrare till andra än flyktingar, framför allt till svenska medborgare. Rätten för den utökade målgruppen infördes därför att de kan bli utsatta som nya i Sverige.68 Enligt lagen om samhällsorientering ska kommunerna
aktivt verka för att nyanlända som har rätt till samhällsorientering deltar i verksamheten.69 Det krävs alltså att kommunen inte bara
verkar för att informera de berörda om samhällsorientering utan även förklarar nyttan för dem med att delta. För att uppnå detta kan kommunerna i första hand använda sig av befintliga kanaler, till exempel genom information via Arbetsförmedlingen, kommunens webbplats och vägledningscentrum.70
Enligt länsstyrelsens årliga uppföljning av samhällsorienteringen är det fortfarande inte möjligt att följa upp vare sig i vilken ut- sträckning den utökade målgruppen nås av information eller i vilken utsträckning de deltar i samhällsorienteringen. Det mesta tyder dock på att få av anhöriginvandrarna i denna målgrupp deltar i samhälls- orientering.71 Det är enligt kommissionens mening otillfredsstäl-
lande att det efter så många år inte ens är möjligt att avgöra hur många som deltar. Därför bör kommunernas informationsskyldig- het förtydligas, så att de åläggs att säkerställa att informationen når fram. Vidare bör de åläggas att följa upp deltagandet.
I anknytningsärenden besöker den sökande en utlandsmyndighet för kontroll av handlingar, muntlig utredning och för att lämna bio- 68 SOU 2012:45.
69 5 § lagen om samhällsorientering. 70 Prop. 2012/13:63, s. 83.
71 Problemen har varit kända under lång tid; se Länsstyrelsen i Jönköping (2018 a), (2020).
I den sistnämnda görs en fördjupad analys av den utvidgade målgruppen, som stärker problem- bilden.
metriska uppgifter. Det skulle i anslutning till detta vara möjligt att lämna olika slags information om vad som väntar i Sverige, inklusive rätten att delta i samhällsorientering redan i samband med detta besök. Den anhöriga som får uppehållstillstånd i Sverige hämtar i många fall sitt uppehållstillståndskort på utlandsmyndigheten, och även vid det besöket kan informationen lämnas. Detta bör dock inte ersätta kommunens ansvar att nå och motivera anhöriginvandrarna att delta i samhällsorientering. Att fler anhöriginvandrare deltar i samhällsorientering kan antas bidra till integration, självförsörjning och jämställdhet.
Rekommendation: Kommunerna ska säkerställa att anhöriginvand-
rare till andra än flyktingar, den så kallade utökade målgruppen, nås av information om rätten att delta i samhällsorientering.
Rekommendation: Huvudmännen för den kommunala vuxen-
utbildningen ska åläggas att dokumentera den utökade målgrup- pens deltagande i samhällsorienteringen.
Förtydligande av jämställdhetsperspektivet i regleringen av samhällsorienteringens omfattning och innehåll
Som redan framgått ska samhällsorienteringen ge nyanlända en grundläggande förståelse för det svenska samhället och en bra grund för fortsatt kunskapsinhämtande. Samhällsorienteringen har på senare tid alltmer identifierats som en högst nödvändig insats för nya i Sverige. Samhällsorienteringen har dock länge dragits med pro- blem, inte minst därför att långt ifrån alla som skulle behöva deltar. Dagens samhällsorientering håller enligt länsstyrelsernas uppfölj- ningar varierande kvalitet. Den är inte obligatorisk för nyanlända, och uppgifter över deltagandet har varit mindre tillförlitliga.72 Inne-
hållet finns reglerat i förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, men innehållet kan också anpassas efter deltagarna och de lokala förutsättningarna. Det är kommunerna som ansvarar för att utforma och genomföra samhällsorienteringen, 72 Avsnittet bygger på Länsstyrelsen i Jönköping (2017), (2018 a) och (2020) samt Länsstyrelsen
men de får uppdra detta åt andra. Utbud, omfattning och innehåll skiljer sig därför mellan kommunerna.
De personer som leder samhällsorienteringen, ofta kallade sam- hällskommunikatörer, ska ha lämplig pedagogisk utbildning eller erfarenhet och ämneskunskap. Samhällsorientering ges på moders- mål, men i vissa fall kan man i stället behöva anlita tolk. Undervis- ningen får bedrivas på svenska. Samhällskommunikatörerna saknar ofta pedagogiska meriter. I januari 2018 fick Länsstyrelsen i Jönköping ett regeringsuppdrag om att se över det utbildnings- material, Boken om Sverige, som många anordnare använder i sam- hällsorienteringen mot bakgrund av en tydlig problembild om svårigheter med jämställdhet och barnperspektiv inom samhälls- orienteringen. Materialet behöver på ett tydligare sätt än i dag synliggöra de normer och värderingar som kommer till uttryck genom lagar, och regler samt hur det svenska samhället är organi- serat.73 I statens budget för 2020 har regeringen avsatt 10 miljoner
kronor för att ytterligare utveckla läromedlet Boken om Sverige, så att det blir digitalt tillgängligt på tio språk på informationsverige.se. Materialet ska utvecklas utifrån mänskliga rättigheters-perspektiv, och jämställdhet ska genomsyra och förtydligas. Länsstyrelsen i Västra Götaland har fått uppdraget. Från den 1 januari 2020 ska samhällsorientering erbjudas under 100 timmar, eftersom de tidigare 60 timmarna har bedömts som otillräckliga.
Kommissionen menar att både den ökande omfattningen och revideringen av läromedlet är högst angelägna. Kommissionen menar också att jämställdhet mellan kvinnor och män är en så central värdering i det svenska samhället att det för tydlighetens skull be- höver framgå även i den förordning där syfte och innehåll för sam- hällsorienteringen regleras (2–3 §§ förordning 2010:1138 om sam- hällsorientering för vissa nyanlända invandrare). I dagens lydelse återfinns ”mänskliga rättigheter”, ”demokratiska värderingar”, ”den enskildes rättigheter och skyldigheter i övrigt”. Alla dessa områden behöver inom samhällsorienteringen belysas ur ett tydligt jämställd- hetsperspektiv, vilket också är det som uppdraget om att revidera läromedlet bland annat handlar om. Det behöver framgå i förord- ningen som reglerar innehåll och syfte (se rekommendation om sam- hällsorientering för asylsökande i avsnitt 19.3.1). En ny punkt 5 som 73 Se Länsstyrelsen (2018 b).
lyder ”Jämställdhet mellan kvinnor och män” bör införas i förord- ningen och övrig numrering justeras i förhållande till det.
Förslag: Förtydliga jämställdhetsperspektivet i förordningen om
samhällsorientering som reglerar syfte och innehåll för samhälls- orientering.
Hedersrelaterat våld och förtryck
Hedersnormer och hedersrelaterat våld och förtryck beskrevs över- siktligt i avsnitt 13.4.6. Flera undersökningar visar att relativt många flickor och pojkar påverkas. Flickor och unga kvinnor drabbas hår-