Etableringsinsatser för nyanlända vuxna

För närvarande finns det många utrikes födda personer med relativt kort vistelsetid i Sverige. Av avsnitt 13.3.2 framgick att av dem som varit inskrivna i etableringsuppdraget40 _{hade 42 procent av kvinnorna}

och 33 procent av männen mindre än nio års utbildning. Bland dessa var det 18 procent av kvinnorna och 12 procent av männen som helt saknade grundläggande utbildning.Resultaten från OECD:s PIAAC- undersökningar visar också att många utrikes födda i Sverige har svaga basala färdigheter – läsa, räkna, skriva och samarbeta – som är viktiga i de allra flesta arbeten på svensk arbetsmarknad. Utbildnings- behoven är alltså stora. Samtidigt behövs det fler arbeten för personer med relativt låga färdighetsnivåer, och detta kan framför allt utvecklas genom att sänka lönekostnaden och risken för arbetsgivarna. Ett sätt att genomföra detta, utan att sänka de kollektivavtalade ingångs- lönerna, är att staten tar ett större ekonomiskt ansvar för dem med så låga kvalifikationer att de har betydande problem att finna ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Detta kan bland annat göras genom att den aktiva arbetsmarknadspolitikens subventione-

40 _{Nyanlända skrevs in i det s. k. etableringsuppdraget mellan 2010 och 2017. Från och med 2018}

skrivs nya nyanlända in i etableringsprogrammet med ungefär samma innehåll. Förändringen gick ut på att likställa etableringen med andra arbetsmarknadspolitiska program.

rade anställningar i större grad anpassas till individernas förutsätt- ningar på arbetsmarknaden (se förslag i avsnitt 18.3.2).

Som beskrevs i avsnitt 13.3.2 finns det grundläggande problem inom Arbetsförmedlingens etableringsprogram. Delar av detta kan tillskrivas det stora inflödet av nyanlända, och andra delar den osäkerhet kring myndighetens framtid som rått och fortfarande råder. Andra problem är att allt fler inte skrivs in över huvud taget, att den initiala kartläggningen av individens färdigheter och kompe- tenser håller inte alltid önskvärd kvalitet, vilket påverkar effektivi- teten i den efterföljande planeringen av etableringstiden, samt brist på adekvata insatser, där utbudet varierar över landet. Arbetsför- medlarna har fått allt fler inskrivna per handläggare, vilket lämnar mindre tid för tidskrävande men effektivare uppgifter såsom match- ning.41 _{Ett stort antal rapporter beskriver brister i likvärdighet i}

insatser för kvinnor och män.

Området är högst angeläget, samtidigt som det är omfattande och komplext. Kommissionen lämnar ett antal övergripande rekommen- dationer på området.

Svenska för invandrare

Kunskaper i svenska är nödvändiga både för en god etablering på arbetsmarknaden och för ett självständigt liv och delaktighet i sam- hället. Sfi:n är den första och ibland enda kontakten med svenskt utbildningsväsende för många nyanlända. En effektiv utbildning i svenska av god kvalitet är därför högst angelägen. Dagens sfi präglas av låg genomströmning och många avhopp. Det har också länge rått brist på sfi-lärare med pedagogisk utbildning.42 _{Till följd av den stora}

invandringen runt 2015 har antalet elever ökat kraftigt, varför kö- tiderna till sfi växt och överskred de maximala 3 månaderna i många kommuner 2018.43 _{Övriga problem i sfi-verksamheten är också be-}

tydande i många kommuner.44 _{En granskning som Skolinspektionen}

genomförde visade bland annat att det finns problem med den indi-

41 _{Larsson (2019).}

42 _{Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 16.} 43 _{Länsstyrelsen i Jönköpings län (2018 c).} 44 _{Länsstyrelsen i Jönköpings län (2019).}

viduella anpassningen av undervisningen liksom hur den knyts an till vidare studier och ett arbetsmarknadsperspektiv.45

I augusti 2018 tillsattes en utredning som fick i uppdrag att se över hur sfi behöver förändras för att förbättra genomströmningen inom sfi och underlätta övergång till och kombination med annan vuxenutbildning (dir. 2018:73). Drygt ett år senare fick utredningen tilläggsdirektiv om att föreslå åtgärder för en ökad kvalitet inom sfi. Utredningen fick också i uppdrag att utforma ett förslag till omfatt- ning och innehåll för dem som anvisats till utbildningsplikt inom Arbetsförmedlingens etableringsprogram. Utredningen planeras lämna sitt slutbetänkande under hösten 2020.

Efterfrågan och behov av sfi kommer alltid att variera med in- vandringen, vilket det krävs beredskap för. Detta kan vara praktiskt svårt i många kommuner, dels små kommuner, dels kommuner med relativt stor andel nyanlända. En grundläggande svårighet med sfi:n är också att målgruppen är så disparat både vad avser förkunskaper och modersmål, vilket kräver långtgående individanpassning. Till detta ska läggas kravet på att sfi ska starta fortlöpande (20 kap. 29 § skollagen).

Allt detta talar för att en ökad användning av digitala hjälpmedel och organisatoriska lösningar kan effektivisera och göra sfi:n mer likvärdig. Enligt Nationellt centrum för svenska som andra språk vid Stockholms universitet varierar dock genomslaget av digitala hjälp- medel inom sfi.46 _{Erfarenheter under pandemin visar också att det}

kan vara svårt att genomföra digitalisering fullt ut, eftersom den riskerar att leda till avhopp bland de elever som har svaga förkun- skaper. Ett nationellt digitalt sfi-läromedel för exempelvis köande, föräldralediga och andra som vill bedriva svenskstudier skulle dock kunna vara ett effektivt alternativ.

Som framgått av avsnitt 17.3.3 är läromedel av hög kvalitet viktiga för framgång i undervisningen, och det finns goda argument för att en central instans granskar och godkänner läromedel. Detta gäller även undervisning i svenska för invandrare.

45 _{Skolinspektionen (2018 b).}

46 _{För aktuella lägesrapporter från sfi-undervisningen hänvisas till hemsidan för Nationellt}

Rekommendation: Ambitionsnivån för sfi behöver höjas. Möjlig-

heterna till ökad digitalisering behöver prioriteras. Staten (Skol- verket) bör ombesörja framtagning av standardiserade läromedel i fysisk och digital form. Användningen av dessa läromedel eller likvärdiga ska vara obligatoriska.

Utbildningsbehov och behov av enkel utbildningsfinansiering

Långtidsutredningen 2015 konstaterade att många utrikes födda är i behov av utbildning i basala färdigheter som att läsa, skriva och räkna. Sedan 2018 ska den som inte bedöms kunna få ett arbete inom eller efter etableringstidens slut använda etableringstiden för grund- läggande utbildning, den så kallade utbildningsplikten.

För nyanlända med bättre grundfärdigheter kan gymnasiala yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen leda till examina för en rad yrken. Liksom för språkintroduktionsprogrammet på gymnasiet har Skolverket i samråd med branschkunniga utformat så kallade yrkespaket för vuxenutbildningen. De nationella yrkespaketen är förslag på innehåll för sammanhållna yrkesutbildningar utifrån arbetsmarknadens behov på nationell nivå. Exempel på yrkespaket är: barn- och fritid, bygg- och anläggning, el och energi, vård och omsorg, handel och administration, industriteknik och fordon och transport. Dessa yrkesutbildningar kan också kompletteras med enstaka kurser, exempelvis sfi eller användas som komplement eller påbyggnad utifrån individens behov och önskemål. Det går även bra för huvudmännen att utforma sammanhållna yrkesutbildningar utifrån lokala och regionala behov.47 _{Fördelen med dessa yrkes-}

utbildningar på gymnasienivå är att de relativt snabbt kan leda till möjlighet till självförsörjning och till att fylla den arbetskraftsbrist som råder inom en rad sektorer.

Det är angeläget att detta slags studier ökar. Samtidigt är det många förutsättningar som måste vara uppfyllda för att få studieovana att vilja och våga påbörja studier. För personer med svag arbetsmarknads- anknytning är sannolikheten stor att den kortsiktiga ekonomiska situationen styr mer än långsiktiga behov. Ett påtagligt hinder för att 47 _{www.skolverket.se/undervisning/vuxenutbildningen/komvux-gymnasial/laroplan-for-vux-}

individer ska vilja och våga satsa på utbildning är därför de svåröver- blickbara och osäkra alternativ till studiefinansiering som finns i dag.48 _{Det är inte realistiskt att tro att människor ska våga påbörja}

en utbildning, när finansieringen är osäker och man inte upplever att man får tydliga besked om vad som gäller under hela utbildningen.

Personer i utbildning väljer ofta att ta en tidsbegränsad anställning i stället för att slutföra utbildningen. Incitamentet för detta förstärks också ofta av Arbetsförmedlingen, socialtjänsten och hyresvärdar.49

Reglerna i de arbetsbaserade trygghets- och välfärdssystemen bidrar till att stärka en kortsiktig planeringshorisont och korta eller osäkra anställningar framför mer långsiktiga investeringar i utbildning.

För nyanlända med stora utbildningsbehov behövs det alltså en enkel lösning för studiefinansiering med överblickbara villkor. En förenklad och förlängd version av studiestartsstödet med krav på studieresultat skulle kunna vara ett ändamålsenligt alternativ. Ännu ett alternativ skulle kunna vara att personer som anvisats till utbild- ningsplikten och som vid ordinarie etableringstidens slut bedöms har kvarstående utbildningsbehov ska kunna få förlängd etablerings- ersättning. En fördel med detta är aktivitetskravet som är förknippat med ersättningen.

Bedömning: Utbildning är en nödvändig insats för många ny-

anlända, och principen om en utbildningsplikt är välgrundad. Eta- bleringstiden måste utnyttjas effektivare och kvaliteten på utbild- ningen höjas. Vidare behöver utvärderingen av utbildningsprogram för nyanlända stärkas.

Förslag: För att bättre motivera dem som behöver ta del av utbild-

ning längre än etableringstidens omfattning bör regeringen låta utreda utformningen av ett enkelt och förutsebart studiefinan- sieringssystem.

48 _{Arbetsförmedlingen (2018 a).} 49 _{Arbetsförmedlingen (2017 b).}

Förenklingar och riskreducering för arbetsgivare som anställer nyanlända med subvention

Trots höga subventioner till arbetsgivare som tar in nyanlända – från praktik med handledare till ”riktiga jobb” som nystartsjobb – är svenska arbetsgivares efterfrågan på arbetskraft med låg eller osäker produktivitet relativt låg. I stället för att öka subventionsgraden ytterligare indikerar forskningen ett behov av förenkling och risk- reducering för att arbetsgivare ska vilja anställa med stöd i större utsträckning.50 _{En sådan förenkling innebär det ingångsavdrag som}

beskrivits i avsnitt 18.4.5. Förenklingen består i att subventionen är en rent skatteteknisk konstruktion, det vill säga den kan administre- ras helt av Skatteverket.

Bedömning: Ingångsavdraget kan förbättra chanserna för utrikes

födda att få arbete.

Förslag: Utred möjligheten att Arbetsförmedlingen eller beman-

ningsföretag tar över arbetsgivaransvaret för personer med sub- ventionerade anställningar.

Matchning

Särskilt nyanlända utrikes födda kan ha nytta av insatser som innebär utökat stöd och matchning i sitt arbetssökande. Detta förklaras delvis av att allt fler arbeten tillsätts via nätverk, vilket nyanlända inte hunnit bygga upp. Delvis skulle det också kunna förklaras av att nyanlända kan behöva mer personlig information och rådgivning än andra arbetssökande. Som nämndes i avsnitt 13.3.2 har varje hand- läggare som arbetar med etableringsprogrammet fått allt fler in- skrivna och har därmed mindre tid per inskriven. Enligt en rapport från Arbetsförmedlingen förstärker denna resursbrist det faktum att påstridiga arbetssökande får mest hjälp i form av inbokade möten med mera.51 _{Se vidare kapitel 18 om behovet av att Arbetsförmed-}

lingen förstärks. Kommissionen bedömer att ett minimibehov för detta är 3 miljarder kronor.

50 _{Andersson Joona (2018).} 51 _{Larsson (2019).}

Rekommendation: Resurserna för att vägleda nyanlända inom eta-

bleringsprogrammet behöver öka. Antalet inskrivna nyanlända per arbetsförmedlare behöver minska.

Se över ersättningarna under etableringstiden

Under etableringstiden finns ett antal ersättningar de nyanlända kan få: individuell etableringsersättning, hushållsbaserat bostadstillägg och tillägg för barn.52 _{De som studerar ett tredje år inom utbild-}

ningsplikten får så kallat studiestartsstöd. Löfbom (2018) kartlade det kortsiktiga ekonomiska utbytet av arbete för nyanlända och vissa andra grupper, jämfört med att inte arbeta.53 _{En övergripande slut-}

sats är att incitamenten är relativt komplicerade, men ett tydligt resultat var att utbytet av arbete var större för personer med eta- bleringsersättning än i hushåll med försörjningsstöd. Detta är ännu ett skäl till att det är viktigt att så få nyanlända som möjligt lämnar etableringen utan att ha kommit i arbete eller reguljära studier. Utbytet av arbete påverkas av hela hushållets ekonomiska situation, både för att den egna inkomsten blir en mindre del i hushållets och för att det finns ett antal inkomstprövade stöd. Ännu en slutsats är utbytet av arbete är lägre för hushåll med barn, särskilt för dem med många barn.

Etableringsersättningens utformning innebär en avvägning mel- lan drivkrafter och godtagbar levnadsnivå samt risk för fattigdoms- fällor. Enligt rapporten är området komplext och behöver utredas grundligt. Inte minst behöver betydelsen av de familjepolitiska stöden belysas. När det gäller etableringsersättningen konstaterar rapport- författaren att för sammanboende lönar sig arbete mindre för den make som sist övergår till arbete. Rapporten föreslår därför att en ökad individualisering dels av etableringstillägget, dels inom försörj- ningsstödet bör övervägas inom en sådan översyn.54

När etableringsersättningarna infördes, valdes nivåer så att de nyanlända inte skulle behöva söka kompletterande kommunalt för- sörjningsstöd. Nu har etableringsersättningarna urholkats, så att 52 _{Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.} 53 _{Löfbom (2018), s. 11.}

familjer med många barn kan behöva söka om kompletterande för- sörjningsstöd,55 _{vilket alltså drabbar kommunernas budget redan}

under etableringstiden.

Förslag: Regeringen bör tillsätta en utredning om hur etablerings-

ersättning och etableringstillägg bäst bör utformas för att det ska bli lika lönsamt för båda nyanlända makarna i ett hushåll att ta ett arbete. En utgångspunkt bör också vara att den sammantagna ersättningen för alla slags hushåll ska vara högre än riksnormen för försörjningsstöd.