5.1.1 Möjligheten till prövning i allmän domstol
En viktig aspekt i anslutning till överklagandeförbud och hanteringen av dessa är tidigare nämnda alternativ till ett åsidosättande av överklagandeförbud. En central fråga är om en negativ fastställelsetalan i allmän domstol verkligen kan ersätta en prövning av lagligheten och lämpligheten av grundbeslutet som annars sker i allmän förvaltningsdomstol? Allmän domstol har inte någon möjlighet att upphäva beslutsmyndighetens grundbeslut. I en process med fastställelsetalan kan allmän domstol enbart pröva om ett visst rättsförhållande föreligger eller inte.
Det aktuella grundbeslutet skulle alltså bestå oavsett vad allmän domstol kommer fram till.
En konsekvens är att enskilda förväntas föra en process av ett helt annat slag än vad som normalt sker i allmän förvaltningsdomstol. En process i allmän domstol förutsätter en mer omfattande kunskap hos den enskilde än vad som krävs i allmän förvaltningsdomstol. En framträdande princip inom förvaltningsrätten är den så kallade officialprincipen som förutsätter att förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar tillser att ärendet eller målet är tillräckligt utrett. Allmän domstol har ett ansvar för materiell processledning som regleras i 42 kap. 8 § RB och 43 kap. 4 § RB. I dispositiva tvistemål, där förlikning är tillåten, har domstolen däremot ett mindre ansvar.287 En sådan ordning gäller exempelvis när den enskilde väcker en negativ fastställelsetalan gällande ett återkravsbeslut från en myndighet. Den enskilde bör som den svagare parten få mer hjälp av domstolen än myndigheten i en sådan process. Det kan finnas anledning att ifrågasätta domstolens opartiskhet i en process där domstolen aktivt hjälper enbart den enskilde. Myndigheten i fråga har här också ett intresse i saken. Det innebär att allmän domstol måste vara försiktig med att hjälpa den enskilde med processen. En konsekvens härav blir sannolikt att den
287 Prop. 1986/87:89, s. 105 ff.
62
enskilde blir tvungen att anlita juridiskt ombud för att tillgodose sitt intresse i saken.
Frågan om en prövning i allmän domstol kan ersätta den prövning som normalt sker i allmän förvaltningsdomstol besvarades i HFD 2019 ref. 43. Det går enligt min uppfattning inte att tolka domskälen på annat sätt än att en prövning i allmän förvaltningsdomstol inte ska uteslutas av den anledningen att en prövning går att få till stånd i allmän domstol genom exempelvis en negativ fastställelsetalan.288 Trots det har HFD i en nyligen meddelad dom bedömt att allmän förvaltningsdomstol inte ska åsidosätta ett överklagandeförbud och därmed inte heller pröva ett överklagande när det finns möjlighet till domstolsprövning i allmän domstol.289
HFD har enligt min uppfattning genom den senaste domen gjort avsteg från uttalandet som gjordes i HFD 2019 ref. 43. Domen uttrycker givetvis gällande rätt på området men det finns anledning att ifrågasätta avgörandets lämplighet.
Mitt ifrågasättande sker mot bakgrund av de konsekvenser som uppkommer genom att ett annat domstolsslag än det som normalt har att pröva myndighetens beslut ska pröva frågan.
Som nämnts i avsnitt 2.1.2 är syftet med överklagandeinstitutet att ge den eller de som påverkas av ett beslut en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat.
Genom en ansökan om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller en prövning av allmän domstol kommer det i målet aktuella återkravsbeslutet varken att upphävas eller ändras. Enbart beslutets verkningar i form av om återbetalning ska ske eller inte är möjliga att få prövade. Detsamma gäller i en process rörande avräkning mot framtida stöd. I den processen är det enbart grunden för återkrav som prövas och inte beslutet i sig. Utöver i domen nämnda alternativ kan bolaget väcka en negativ fastställelsetalan och på så sätt få återbetalningsskyldigheten domstolsprövad. Inte heller i en sådan process kan allmän domstol upphäva eller ändra beslutet. Det enda som kan prövas är återkravsbeslutets verkningar. Någon prövning av beslutets riktighet kan alltså inte bli aktuell i nämnda processer.
HFD:s uttalande om att ”beslutet om återkrav […] kan på olika sätt komma under domstols prövning” förefaller därför enligt min uppfattning notabelt.
Genom de tillgängliga alternativen till domstolsprövning kommer beslutet om återkrav aldrig att kunna prövas. Inte heller är det säkert att en avräkning kommer att ske eftersom det förutsätter att bolaget i framtiden söker och beviljas stöd.
Någon garanti för att bolaget i framtiden ska få frågan prövad i allmän förvaltningsdomstol kan därför inte ges. Det kan ifrågasättas varför ett eventuellt framtida beslut om avräkning ska påverka möjligheten att överklaga det nu aktuella återkravsbeslutet. Vidare förefaller det svårbegripligt att förutsätta att en
288 Se HFD 2019 ref. 43, p. 45. Se Högsta förvaltningsdomstolens dom den 9 februari 2021 i mål nr 1674-20, p. 5. Kammarrätten är av samma uppfattning.
289 Högsta förvaltningsdomstolens dom den 9 februari 2021 i mål nr 1674-20, p. 17–18.
63
enskild ska förstå att möjlighet finns att få grunderna för återkravet prövade i samband med ett överklagande om avräkning.
När det gäller Arbetsförmedlingens möjlighet att mot framtida utbetalningar av stöd avräkna ett återkravsbelopp förefaller det orimligt att den enskilde ska tvingas vänta på ett framtida avräkningsbeslut innan frågan om det saknas grund för återkrav kan prövas i allmän förvaltningsdomstol. För varje beslut som påverkar den enskilde i tillräckligt hög grad bör domstolsprövning tillgängliggöras. Domstolsprövningen bör i sin tur göras av det domstolsslag som är bäst lämpat och har bäst kunskap om den tvistiga frågan. Numera bör det alltså enligt min bedömning krävas att allmän förvaltningsdomstol prövar frågor av det slag som normalt prövas i detta domstolsslag och att endast vissa myndighetsbeslut inom det specialreglerade området ska prövas av allmän domstol.290
Min slutsats av det nya HFD-avgörandet är därför att rätten till domstolsprövning inte tillgodoses genom de i domskälen nämnda alternativen.
Någon prövning av det aktuella beslutet kommer rent faktiskt inte till stånd annat än i allmän förvaltningsdomstol. De möjligheter till domstolsprövning i allmän domstol som HFD tar upp i målet förutsätter dessutom att Arbetsförmedlingen inleder processen. Ett sådant förfarande kan inte under några omständigheter leva upp till kravet på rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 EKMR. Den enda möjligheten till domstolsprövning som därför kan garanteras är om bolaget väcker en negativ fastställelsetalan. Inte heller en sådan process bör enligt min uppfattning uppfylla kraven enligt artikel 6.1 EKMR mot bakgrund av den begränsade möjlighet som allmän domstol har att pröva riktigheten i beslutet.
Utan en prövning i allmän förvaltningsdomstol hindras bolaget alltså från att få beslutets riktighet prövad.291
5.1.2 Kompensation i form av skadestånd från staten
Skadeståndstalan som rättsmedel vid konventionskränkningar innebär ett rättsmedel av kompensatorisk karaktär efter att en konventionskränkning har ägt rum. Att väcka skadeståndstalan mot staten verkar numera vara en acceptabel domstolsprövning av förvaltningsbeslut.292
Av 1 § SkL följer att lagen är dispositiv. Av den anledningen är det parterna själva som styr processen och domstolen är enligt 17 kap. 3 § RB bunden av de yrkanden och grunder som parterna för fram. Vidare följer det av 35 kap. 6 § RB att parterna är ansvariga för bevisningen i processen. Enskilda måste mot den bakgrunden påtala samtliga omständigheter som de vill göra gällande. En sådan
290 Jfr HFD 2019 ref. 43, p. 43 och prop. 2016/17:180, s. 46.
291 Jfr HFD 2016 ref. 62. Beslutet i målet var dock exigibelt och frågan kunde inte prövas genom en negativ fastställelsetalan. En prövning i allmän domstol kan dock inte ersätta den domstolsprövning av tvistefrågan som skulle aktualiseras i allmän förvaltningsdomstol.
292 Jfr Warnling-Nerep, 2016, s. 296.
64
ordning skiljer sig från den som gäller för de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Av tidigare nämnda officialprincip följer att ansvaret för att utredningen är tillfredsställande inte åligger den enskilde. Mot den bakgrunden sker en domstolsprocess i allmän förvaltningsdomstol oftast utan juridiskt ombud.293 Som ovan nämnts tillämpas dock materiell processledning i allmän domstol.
Denna är dock inte lika långtgående som i de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Ordningen skiljer sig alltså mellan de två domstolsslagen. Det innebär att ett större ansvar åläggs den enskilde när prövningen sker i allmän domstol.
Att som enskild, oftast icke juridiskt skolad, processa utan juridiskt ombud mot en stark myndighet som har möjlighet att processa med en jurist kan inte anses motsvara en rättvis domstolsprövning. Så är särskilt fallet i frågor som normalt sett prövas av allmän förvaltningsdomstol där utredningsskyldigheten är mer omfattande. Även om klaganden har ett juridiskt ombud innebär det också svårigheter i form av att orientera sig i det oklara rättsläget. Aktuella bestämmelser måste inte bara identifieras, utan även tillämpas på ett korrekt sätt.294
Man kan i denna situation fråga sig om en skadeståndsprocess mot staten kan ersätta den överprövning som sker i förvaltningsdomstolarna. Min bedömning är enkel: nej! Att låta de allmänna domstolarna överta förvaltningsdomstolarnas uppgifter genom att enbart tillåta en skadeståndsprocess till följd av en kränkning av rätten till domstolsprövning enligt konventionen kan inte vara något eftersträvansvärt.
Överprövningen av förvaltningsbeslut syftar inte till gottgörelse utan är ett rättsmedel för enskilda som önskar få ett beslut ändrat eller upphävt. En kompensation genom skadestånd kan i många fall inte anses vara tillräcklig när ett beslut exempelvis är så pass inskränkande för den enskilde att det enda rimliga vore att upphäva eller ändra beslutet.295 Om den klagande inte tillåts få beslutet överprövat kommer beslutet att leva kvar. För exempelvis en organisation som söker statsbidrag kan verksamhetens överlevnad vara beroende av stödet. Det innebär att ett avslagsbeslut som inte kan överklagas riskerar att medföra att verksamheten måste upphöra.296
Ett förvaltningsbeslut kan vara så pass ingripande att ekonomisk kompensation inte gottgör beslutet. Ett förvaltningsbesluts tillämplighet upphör inte i och med att staten konstaterar att en kränkning av rätten till domstolsprövning har ägt rum. Resultatet av domstolens prövning blir enbart ekonomisk kompensation till följd av att beslutet inte överprövats trots att så borde ha skett. Trots att rätten till domstolsprövning av ett förvaltningsbeslut faktiskt föreligger måste alltså den enskilde i stället väcka en skadeståndstalan
293 Jfr prop. 2012/13:45, s. 102.
294 Cameron, s. 24.
295 Jfr Warnling-Nerep, 2016, s. 297 och Warnling Conradson, s. 495.
296 Jfr HFD 2016 ref. 49.
65
mot staten i allmän domstol när en kränkning av rätten till domstolsprövning har skett. En sådan ordning kan enligt min mening inte anses vara tillfredsställande.297
Att på egen hand behöva förstå att en kränkning har ägt rum samt väcka en talan om att staten har agerat konventionsvidrigt ställer höga krav på den enskilde. Enskilda måste nämligen förvärva kunskap om konventionsrättigheterna.298 En stor utmaning i den uppgiften är att innebörden av konventionens bestämmelser har utvecklats i praxis. Det som framkommer i praxis kan vara svårt att tillgodogöra sig. Det beror dels på att Europadomstolens avgöranden inte översätts till svenska, dels på att domarna är skrivna i en juridisk kontext som sannolikt inte behärskas av alla. Denna kunskap och de högt ställda kraven borde i stället åläggas beslutsmyndigheterna. Förvaltningsmyndigheterna bör åläggas att informera om problematiken i samband med beslutet. Allmän förvaltningsdomstol bör i sin tur tillåta domstolsprövning när EKMR så kräver.
Så bör ske oaktat en eventuell möjlighet till domstolsprövning i allmän domstol.