Inledningsvis ska det konstateras att en bestämmelse som medför att förvaltningsmyndigheterna ska bifoga en fullföljdshänvisning som informerar enskilda om att rätten till domstolsprövning kan följa av EKMR inte är en tillräckligt tillfredsställande ordning. Ett sådant system skulle riskera att medföra förvirring och kräver dessutom stor kunskap hos myndigheten. Trots att enskilda då får en möjlighet att ta ställning till om de ska kämpa för att få till en domstolsprövning medför det onödiga domstolsprocesser. Det skulle innebära att den enskilde som utgångspunkt ska föra en process om beslutet faller inom tillämpningsområdet för artikel 6.1 EKMR eller inte. En sådan process kan föras i tre instanser, med HFD som slutinstans, och ta lång tid i anspråk. Om processen når hela vägen till HFD och domstolen anser att en rätt till domstolsprövning följer av konventionen så medför instansordningsprincipen att domstolen ska återförvisa målet till förvaltningsrätten för att pröva målet i sak. Det beror på att den enskilde inte ska lida några rättsförluster genom att inte få möjlighet till en prövning i tre instanser. Innan frågan är slutligt avgjord i allmän förvaltningsdomstol kan sakfrågan alltså ha passerat de tre instanserna två gånger.
Situationen blir en annan om utgången i fråga om rätten till domstolsprövning får en annan utgång i HFD, det vill säga att en rätt till domstolsprövning enligt konventionen inte anses föreligga. Om den enskilde anser att en konventionskränkning ägt rum skulle den enskilde först vända sig till JK för att få frågan om skadestånd prövad inom den frivilliga skaderegleringen. Är den enskilde därefter inte nöjd med JK:s besked har hen möjlighet att väcka en skadeståndstalan mot staten i tingsrätten. En sådan process kan gå hela vägen till HD innan processen är färdig. Det innebär en sexinstansprövning för den enskilde, plus en prövning hos JK. Först härefter är den enskilde enligt gällande rätt berättigad att föra en talan mot staten i Europadomstolen.
342 Barkhuysen m.fl., s. 508.
77
Oavsett vilken av ovanstående alternativ som skulle vara aktuellt är tidsfaktorn av central betydelse. Denna typ av processer som enligt ovan ska föras i ett flertal instanser tar lång tid i anspråk. Processen i HFD 2019 ref. 43 tog fyra år enbart för att reda ut om EKMR förutsatte domstolsprövning och att överklagandeförbudet skulle åsidosättas.343 Först efter nästan fyra år kunde alltså en sakprövning av frågan bli aktuell. Det kan ifrågasättas om en sådan prövning medför att domstolsprövningen sker inom skälig tid.344 Enligt min bedömning bör stark kritik riktas mot en sådan ordning. En fråga om domstolsprövning bör tillåtas enligt EKMR kan inte utifrån frågans komplexitet accepteras ta fyra år i anspråk innan en sakprövning ens påbörjats. Om den enskilde inte har fördröjt prövningen och fördröjningen helt beror på domstolen är min bedömning att ett brott mot rätten till domstolsprövning inom skälig tid föreligger.
En enkel lösning, och enligt min bedömning den rimligaste, är att ta bort samtliga överklagandeförbud och hänvisa till bestämmelserna i FL. I ett flertal förordningar hänvisas redan idag till 40 § FL.345 Här gäller dock också att förutsättningarna i 41 § FL ska vara uppfyllda för att en domstolsprövning ska tillåtas. Genom en liknande hänvisning i samtliga författningar som i dagsläget föreskriver överklagandeförbud skulle svårigheterna som uppkommer vid tillämpningen av Europadomstolens kriterier undvikas.346 Till följd av den senaste tidens inskränkningar i överklagbarhetsfrågan, där HFD nu anser att det krävs att ett besluts verkningar är av ”tillräckligt kvalificerat slag”, får det anses tillräckligt att pröva ett besluts överklagbarhet i förhållande till 41 § FL.
Det kan dock ifrågasättas om en ordning där några överklagandeförbud inte existerar skulle medföra att mängden överklagbara beslut drastiskt ökade. Min bestämda uppfattning är att det genom det ökade kravet på ett besluts verkningar kommer att medföra att enbart överklaganden där en prövning kan sägas vara av betydande vikt för den enskilde kommer att godtas. Är verkningarna inte tillräckliga sker en typ av gallring av överklagbara beslut vid tillämpningen av 41
§ FL. Någon bedömning ska inte göras utifrån det specifika målet som är föremål för prövning utan det avgörande är om beslutstypen typiskt sett leder till att nivån av påverkan är tillräckligt kvalificerad.347
Den föreslagna förändringen kommer troligen inte medföra att mängden överklagbara beslut ökar i någon drastisk mån. I stället kommer en sådan ordning att medföra fördelar i form av snabbare processer för de beslut som tidigare försågs med överklagandeförbud. Därmed skulle processerna också bli mer rättsekonomiska. I stället för att processen ska vandra till HFD för att bedöma om beslutet är överklagbart eller inte kommer allmän förvaltningsdomstol att
343 Se HFD 2019 ref. 43 samt underinstansernas domar. Grundbeslutet fattades den 15 december 2015 och HFD:s dom kom den 9 oktober 2019.
344 Jfr Warnling Conradson, s. 498.
345 Se t.ex. förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund.
346 Jfr Warnling Conradson, s. 494.
347 HFD 2019 ref. 21, p. 36.
78
pröva frågan i sak omedelbart. Är den enskilde därefter missnöjd med förvaltningsdomstolens prövning i sak kan domen överklagas. Däremot krävs det prövningstillstånd till både kammarrätten och HFD. Det medför att flertalet överklaganden sannolikt inte kommer att prövas i sak av överinstanserna. Den föreslagna förändringen skulle också medföra att onödiga processer i allmän domstol avseende skadeståndstalan mot staten kan undvikas. I en situation där den enskilde omedelbart får tvisten prövad i sak har ju rätten till domstolsprövning enligt konventionen inte kränkts och det blir inte tal om något skadestånd enligt 3 kap. 4 § SkL (se avsnitt 3.3.2).
Ytterligare en fördel för staten är att risken för konventionsöverträdelser av just rätten till domstolsprövning kommer att minska. Den föreslagna förändringen kommer sannolikt medföra att fler beslut kommer att vara överklagbara än vad som förutsätts enligt EKMR. Att en konventionsstat ger enskilda förmånligare möjlighet att överklaga är dock inte problematiskt. Det följer av EKMR:s syfte att tillförsäkra en miniminivå av mänskliga rättigheter.
Långtgående rättigheter är därför välkomna.
Utöver ovan nämnda fördelar med den föreslagna ändringen skulle domstolsprövningar bli mer lättillgängliga. Det skulle medföra att inte enbart
”rättshaverister” tillförsäkrades en domstolsprövning. Möjligheten till domstolsprövning kommer i stället att öppnas för alla, juridiskt kunniga som juridiskt okunniga. En sådan struktur, där alla tillförsäkras rättsskydd och en domstolsprövning kan förutses, måste vara eftersträvansvärd. Också möjligheten för enskilda att förutse om en domstolsprövning av ett aktuellt beslut skulle tillåtas måste ses som en stor vinst.
Det åligger nu den svenska lagstiftaren att ta sitt ansvar och rätta till sina misstag och att i fortsättningen inte lägga ansvaret på domstolarna. Rättsläget måste tydliggöras för att öka enskildas möjlighet till förutsebarhet och för att upprätthålla rättssäkerheten.
79
Källförteckning
Offentligt tryck
Propositioner
Prop. 1951:165 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående avgivande av förklaring enligt artikel 46 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Prop. 1985/86:80 Om ny förvaltningslag
Prop. 1986/87:89 Om ett reformerat tingsrättsförfarande
Prop. 1990/91:176 Om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
Prop. 1993/94:151 Rättssäkerhet vid beskattningen
Prop. 1997/98:101 Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m.
Prop. 2005/06:56 En moderniserad rättsprövning m.m.
Prop. 2012/13:45 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess
Prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag Prop. 2017/18:7 Skadestånd och Europakonventionen
Statens offentliga utredningar
SOU 1955:19 Administrativt rättsskydd
SOU 1993:40 Fri och rättighetsfrågor del B, inkorporering av Europakonventionen
SOU 2010:29 En ny förvaltningslag
SOU 2010:70 Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter
SOU 2014:76 Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål
SOU 2019:35 Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället Departementsserien
Ds 2010:47 En ny förvaltningslag – remissyttranden över Förvaltningslagsutredningens betänkande (SOU 2010:29) Ds 2018:13 Långsiktigt stöd till det civila samhället
Kommittédirektiv
Dir. 2008:36 En ny förvaltningslag
80
Rättspraxis och beslut
Europadomstolen
Adolf mot Österrike, ansökan nr 8269/78, dom av den 26 mars 1982 Airey mot Ungern, ansökan nr 6289/73, dom av den 9 oktober 1979 Aksoy mot Turkiet, ansökan nr 21987/93, dom av den 18 december 1996
Al-Adsani mot Förenade kungariket, ansökan nr 35763/97, dom av den 21 november 2001
Baka mot Ungern, ansökan nr 20261/12, dom av den 23 juni 2016
Benham mot Förenade kungariket, ansökan nr 19380/92, dom av den 10 juni 1996 Benthem mot Nederländerna, ansökan nr 8848/80, dom av den 23 oktober 1985 Boulois mot Luxemburg, ansökan nr 37575/04, dom av den 3 april 2012
Boyle och Rice mot Förenade kungariket, ansökan nr 9659/82 & 9658/82, dom av den 27 april 1988
Chahal mot Förenade kungariket, ansökan nr 22414/93, dom av den 15 november 1996 Costello-Roberts mot Förenade kungariket, ansökan nr 13134/87, dom av den 25 mars
1993
Delcourt mot Belgien, ansökan nr 2689/65, dom av den 17 januari 1970 Denisov mot Ukraina, ansökan nr 76639/11, dom av den 25 september 2018 Deweer mot Belgien, ansökan nr 6903/75, dom av den 27 februari 1980
Engel m.fl. mot Nederländerna, ansökan nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 &
5370/72, dom av den 8 juni 1976
Eriksson mot Sverige, ansökan nr 60437/08, dom av den 12 april 2012 Eskilsson mot Sverige, ansökan nr 14628/08, beslut av den 24 januari 2012
Fayed mot Förenade kungariket, ansökan nr 17101/90, dom av den 21 september 1990 Feldbrugge mot Nederländerna, ansökan nr 8562/79, dom av den 29 maj 1986 Golder mot Förenade Kungariket, ansökan nr 4451/70, dom av den 21 februari 1975 H. mot Belgien, ansökan nr 8950/80, dom av den 30 november 1987
Janosevic mot Sverige, ansökan nr 34619/97, dom av den 23 juli 2002 Kaya mot Turkiet, ansökan nr 22729/93, dom av den 19 februari 1998 Klass m.fl. mot Tyskland, ansökan nr 5029/71, dom av den 6 september 1978 Kudla mot Polen, ansökan nr 30210/96, dom av den 26 oktober 2000 Kutic mot Kroatien, ansökan nr 48778/99, dom av den 1 mars 2002 König mot Tyskland, ansökan nr 6232/73, dom av den 28 juni 1978 Leander mot Sverige, ansökan nr 9248/81, dom av den 26 mars 1987
Le Compte, van Leuven och de Meyere mot Belgien, ansökan nr 6878/75 & 7238/75, dom av den 23 juni 1981
Lutz mot Tyskland, ansökan nr 9912/82, dom av den 25 augusti 1987 Mendel mot Sverige, ansökan nr 28426/06, dom av den 7 april 2009 Modinos mot Cypern, ansökan nr 15070/89, dom av den 22 april 1993 Naït-Liman mot Schweiz, ansökan nr 51357/07, dom av den 15 mars 2018 Norris mot Irland, ansökan nr 10581/83, dom av den 26 oktober 1988 Perez mot Frankrike, ansökan nr 47287/99, dom av den 12 februari 2004 Pudas mot Sverige, ansökan nr 10426/83, dom av den 27 oktober 1987
Rees mot Förenade Kungariket, ansökan nr 9532/81, dom av den 17 oktober 1986 Riccardi Pizzati mot Italien, ansökan nr 62361/00, dom av den 29 mars 2006 Ringeisen mot Österrike, ansökan nr 2614/65, dom av den 16 juli 1971
Roche mot Förenade kungariket, ansökan nr 32555/96, dom av den 19 oktober 2005 Rolf Gustafson mot Sverige, ansökan nr 23196/94, dom av den 1 juli 1997
R.P m.fl. mot Förenade kungariket, ansökan nr 38245/08, dom av den 9 oktober 2012 Salesi mot Italien, ansökan nr 13023/87, dom av den 26 februari 1993
81
Scordino mot Italien (nr 1), ansökan nr 36813/97, dom av den 29 mars 2006
Shamayev m.fl. mot Georgien och Ryssland, ansökan nr 36378/02, dom av den 12 april 2005
Silver m.fl. mot Förenade kungariket, ansökan nr 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75 & 7136/75, dom av den 25 mars 1983
Skärby mot Sverige, ansökan nr 12258/86, dom av den 28 juni 1990 Sürmeli mot Tyskland, ansökan nr 75529/01, dom av den 8 juni 2006
T. mot Förenade kungariket, ansökan nr 24724/94, dom av den 16 december 1999 Västberga Taxi Aktiebolag och Vulic mot Sverige, ansökan nr 36985/97, dom av den 23
juli 2002
Wille mot Liechtenstein, ansökan nr 28396/95, dom av den 28 oktober 1999 Ziliberberg mot Moldavien, ansökan nr 61821/00, dom av den 1 februari 2005 Zolotukhin mot Ryssland, ansökan nr 14939/03, dom av den 10 februari 2009 Öztürk mot Tyskland, ansökan nr 8544/79, dom av den 21 februari 1984 Högsta förvaltningsdomstolen
RÅ 1995 ref. 58 RÅ 2001 ref. 56 RÅ 2004 ref. 8 RÅ 2005 ref. 29 HFD 2016 ref. 41 HFD 2016 ref. 49 HFD 2016 ref. 62 HFD 2018 ref. 46 HFD 2019 ref. 10 HFD 2019 ref. 21 HFD 2019 ref. 43 HFD 2020 not. 14
Högsta förvaltningsdomstolens dom den 9 februari 2021 i mål nr 1674-20 Högsta domstolen
NJA 1994 s. 657 NJA 2001 s. 22 NJA 2005 s. 462
NJA 2012 s. 211 I och II NJA 2013 s. 502
NJA 2013 s. 842 NJA 2014 s. 323 Kammarrätterna
Kammarrätten i Sundsvalls dom den 27 juni 2014 i mål nr 476-14 Kammarrätten i Sundsvalls dom den 8 juli 2020 i mål nr 309-19 Justitieombudsmannen
JO:s beslut dnr 581-2009
82
Litteratur
Agell, Anders, Rationalitet och värderingar i rättsvetenskapen – med en exkurs om rättsvetenskapen i Sverige, Svensk Juristtidning, 2002, s. 243–260
Barkhuysen, Tom, van Emmerik, Michiel, Jansen, Oswald & Fedorova, Masha, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, I van Dijk, Pieter, van Hoof, Fried, van Rijn, Arjen & Zwaak, Leo (red.), femte upplagan, Intersentia Ltd, Cambrigde, 2018 [cit. Barkhuysen m.fl.]
Bernitz, Ulf, Carlsson, Mia, Heuman, Lars, Leijonhufvud, Madeleine, Magnusson Sjöberg, Cecilia, Seipel, Peter, Warnling Conradson, Wiweka & Vogel, Hans-Heinrich, Finna rätt: juristens källmaterial och arbetsmetoder, femtonde upplagan, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2020 [cit. Bernitz m.fl.]
Cameron, Iain, An Introduction to the European Convention on Human Rights, åttonde upplagan, Iustus förlag AB, Uppsala, 2018
Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2015 Ehrenkrona, Carl Henrik, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna: en kommentar, Karnov Group AB, Stockholm, 2016 von Essen, Ulrik, Bohlin, Alf & Warnling Conradson, Wiweka Förvaltningsrättens grunder,
fjärde upplagan, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2020 [cit. von Essen m.fl.]
Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter och Europarådet, Handbok om europeisk rätt rörande tillgång till rättslig prövning, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2016
Harris, David, O’Boyle, Michael, Bates, Ed & Buckley, Carla, Harris, O’Boyle and Warbrick:
Law of the European Convention on Human Rights, fjärde upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2018 [cit. Harris m.fl.]
Hjertstedt, Mattias, Beskrivningar av rättsdogmatisk metod: om innehållet i metodavsnitt vid användning av ett rättsdogmatiskt tillvägagångssätt, I Mannelqvist, Ruth, Ingmanson, Staffan & Ulander-Wänman, Carin (red.), Festskrift till Örjan Edström, Juridiska institutionen, Umeå universitet, Umeå, 2019 [cit. Hjertstedt]
Jareborg, Nils, Rättsdogmatik som vetenskap, Svensk Juristtidning, 2004, s. 1–10
Kjølbro, Jon Fridrik, Den europæiske menneskerettighedskonventionen – for praktikere, tredje upplagan, Jurist- og Økonomforbundets Forlag A/S, Köpenhamn, 2010
Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, I Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, andra upplagan, Studentlitteratur AB, Lund, 2018 [cit. Kleineman]
Olsen, Lena, Rättsvetenskapliga perspektiv, Svensk Juristtidning, 2004, s. 105–145
Rainey, Bernadette, Wicks, Elizabeth & Ovey, Clare, Jacobs, White, and Ovey: The European Convention on Human Rights, sjunde upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2017 [cit. Rainey m.fl.]
Sandgren, Claes, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare: ämne, material, metod och argumentation, fjärde upplagan, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2018 [cit. Sandgren, 2018]
Sandgren, Claes, Är rättsdogmatiken dogmatisk?, Tidsskrift for Rettsvitenskap, vol. 118, nr 4–5, 2005, s. 648–656 [cit. Sandgren, 2005]
Schultz, Mårten, Den orubbliga principen, Dagens Juridik, 2008-03-07
Södergren, Patrik, Vem dömer i gråzonen? Domstolsprövning i gränslandet mellan offentlig rätt och privaträtt, Iustus Förlag AB, Uppsala, 2009
Warnling-Nerep, Wiweka, Rätten till domstolsprövning & rättsprövning, tredje upplagan, Jure Förlag AB, Stockholm, 2008 [cit. Warnling-Nerep, 2008] [Se vidare Warnling Conradson]
83
Warnling-Nerep, Wiweka, Förvaltningsbeslut – överklagande, rättsprövning och annan domstolsprövning, Studentlitteratur AB, Lund, 2011 [cit. Warnling-Nerep, 2011] [Se vidare Warnling Conradson]
Warnling-Nerep, Wiweka, Rättsmedel: om- & överprövning av förvaltningsbeslut, Jure Förlag AB, Stockholm, 2015 [cit. Warnling-Nerep, 2015] [Se vidare Warnling Conradson]
Warnling-Nerep, Wiweka, Att överklaga förvaltningsbeslut – innefattar det verkligen några problem?, Förvaltningsrättslig Tidskrift 2016, s. 279–302 [cit. Warnling-Nerep, 2016]
[Se vidare Warnling Conradson]
Warnling Conradson, Wiweka, Rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut – en tämligen komplicerad historia. Reflektioner kring HFD 2019 ref. 43, Förvaltningsrättslig Tidskrift 2020, s. 493–510 [cit. Warnling Conradson] [Se vidare Warnling-Nerep]
Wenander, Henrik, Varför en rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut? Utvecklingslinjer i svensk och finsk rätt mot bakgrund av Europakonventionen, I Arvidsson, Richard, Leviner, Pernilla, Reichel, Jane, Zamboni, Mauro & Åhman, Karin (red.), Festskrift till Wiweka Warnling Conradson, Jure Förlag AB, Stockholm, 2019
Wännström, Olle, Förhållandet mellan skyldigheten att lämna fullföljdshänvisning och rätten till domstolsprövning, I Falkman, Lovisa (red.), Förarbete & efterfest: skrifter från amanuenskollegiet vid juridiska fakulteten i Uppsala, Iustus Förlag AB, Uppsala, 2015 Zila, Josef, Om rättssäkerhet, Svensk Juristtidning, 1990, s. 284–305
Åhman, Karin, Grundläggande rättigheter och juridisk metod: RF 2 kap., Europakonventionen och EU:s stadga och deras tillämpning, andra upplagan, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2019 [cit. Åhman, 2019]
Åhman, Karin, Europadomstolens principer, I Marcusson, Lena (red.) Offentligrättsliga principer, fjärde upplagan, Iustus Förlag AB, Uppsala, 2020 [cit. Åhman, 2020]
Övrigt
Elektroniskt material
Jämställdhetsmyndigheten, Så fördelas organisations- och etableringsbidrag för kvinnors organisering,
( https://www.jamstalldhetsmyndigheten.se/statsbidrag/organisations- etableringsbidrag-for-kvinnors-organisering/sa-fordelas-organisations-etableringsbidrag-for-kvinnors-organisering), uppdaterad den 15 september 2020, hämtad den 13 januari 2021
Jämställdhetsmyndigheten, Verksamhetsbidrag för kvinnors organisering – så bedömer vi, (https://www.jamstalldhetsmyndigheten.se/statsbidrag/verksamhetsbidrag-for- kvinnors-organisering/verksamhetsbidrag-for-kvinnors-organisering-sa-bedomer-vi), uppdaterad den 2 augusti 2019, hämtad den 13 januari 2021
Riksidrottsförbundet, Lok-stöd, https://www.rf.se/bidragochstod/lok-stod, uppdaterad den 7 januari 2021, hämtad den 12 februari 2021
Europadomstolens officiella databas för avgöranden, https://hudoc.echr.coe.int/eng#
Remissyttrande
Centrum för rättvisa, yttrande över betänkande SOU 2010:87 Skadestånd och Europakonventionen, Stockholm, den 27 juni 2011