4.1 Statsbidragsförordningar innehållande överklagandeförbud
4.1.3 Sammanfattning av prövningen
Slutsatsen av ovanstående prövning av pensionärsorganisationsförordningen och kvinnoorganisationsförordningen är att en rätt till domstolsprövning enligt artikel 6 EKMR föreligger. Som tidigare nämnts leder däremot rätten till domstolsprövning enligt konventionen inte automatiskt till att ett överklagandeförbud ska åsidosättas. Först om den allmänna bestämmelsen i 41
§ FL avseende vilka beslut som får överklagas och de i praxis uppställda kraven anses uppfyllda är det aktuellt att åsidosätta ett överklagandeförbud och därmed tillåta domstolsprövning av beslutet i allmän förvaltningsdomstol.271 En prövning av om beslutet har en tillräcklig effekt måste därför göras i det enskilda fallet.
Den frågan faller däremot utanför syftet för detta arbete.
Min slutsats är att domstolsprövning ska möjliggöras under förutsättning att en domstol bedömer att ett beslut enligt de granskade förordningarna uppfyller det till 41 § FL hänförda kriteriet om verkningar av tillräckligt kvalificerat slag.
Utöver granskade statsbidragsförordningar finns det fler förordningar som föreskriver att bidrag lämnas i mån av medel. Flertalet förvaltningsmyndigheter har dock interna arbetsordningar som medför att alla sökande som uppfyller angivna kriterier är berättigade till bidrag.272 En konsekvens av att bidragen lämnas till samtliga sökande kan däremot bli att det beviljade beloppet är lägre än vad organisationen har ansökt om. Statsbidraget anses trots detta fortfarande vara en rättighet.
Många andra statsbidragsförordningar innehåller i likhet med kvinnoorganisationsförordningen en möjlighet för beslutande myndighet att under givna förutsättningar återkräva statsbidraget.273 Hur ett återkravsbeslut bör kategoriseras finns det däremot inget givet svar på. Skattetillägg enligt 49 kap.
skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, betraktas som tidigare nämnts enligt Europadomstolen som anklagelse om ett brott. I likhet med skattetillägg som enligt 49 kap. 4 § SFL kan åläggas vid felaktigt lämnade uppgifter kan återkrav av statsbidrag beslutas när felaktiga uppgifter lämnats.274 Ordningen tyder på att återkrav för statsbidrag i vissa fall bör kategoriseras som anklagelse om brott. Det gäller åtminstone i de fall där den enskilde har fått bidraget på grund av felaktigt lämnade uppgifter. Det ankommer på Europadomstolen att bedöma om ett återkrav ska hanteras inom ramen för civila rättigheter eller som brottsanklagelse.
271 Se HFD 2019 ref. 43, p. 29.
272 Det gäller exempelvis förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar och förordningen (2008:349) om statsbidrag till till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck. Kontakt har skett med beslutande myndighet som redogjort för beslutsordningen.
273 Se t.ex. förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar och förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering.
274 Se t.ex. 22 § p. 1 förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar.
58
Oberoende av Europadomstolens kategorisering av ett återkravsbeslut så krävs att den nationella domstolen tillhandahåller domstolsprövning av sådana beslut.
Det kan för svensk del ifrågasättas om den analys som HFD gjort avseende statsbidragens karaktär som rättighet bör betraktas som grundlig och övertygande.275 I de fall som den nationella domstolen har gjort en grundlig och övertygande analys krävs det dock starka skäl för att Europadomstolen ska göra en annan bedömning.276 Det finns åtminstone skäl för de nationella domstolarna, förvaltningsmyndigheterna och Europadomstolen att vidta en grundlig utredning och analys rörande statsbidragens karaktär om de får ett mål om statsbidrag på sitt bord.
Europadomstolen har tidigare bedömt att förekomsten av viss lagstiftning ibland har medfört en kränkning av konventionsrätten.277 I Norris mot Irland var frågan om ett straffstadgande av homosexuella gärningar stred mot artikel 8 EKMR. Avsteg från artikel 8 EKMR får inte göras annat än när det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Domstolen konstaterade att det kunde inte bedömas finnas ett socialt pressande behov av att straffbelägga sådana handlingar. Därför var det inte heller nödvändigt i ett demokratiskt samhälle.278 Mot den bakgrunden ansågs existensen av straffstadgandet strida mot konventionen.279 Skillnaden mellan ett sådant straffstadgande och ett överklagandeförbud är stor. De aktuella förbuden har direkt ansetts påverka klagandenas privatliv. När det gäller ett överklagandeförbud och artikel 6.1 EKMR är det först om ett beslut är fattat som det kan komma att påverka den enskilde. Förekomsten av ett överklagandeförbud kan inte direkt påverka en person. Artikel 6.1 EKMR är som tidigare nämnts vag till sin karaktär och Europadomstolen har lämnat det öppet för konventionsstaterna att systematisera sin rättsordning och sitt domstolssystem.280 Det medför att en större bedömningsmarginal kan sägas finnas hos domstolarna när det är fråga om överklagandeförbud än vid straffbeläggandet av homosexuella handlingar.
Slutligen ska nämnas att Demokrativillkorsutredningen under 2019 har sett över statsbidragsförordningarna och dess överklagandebestämmelser.281 Utredningen kom fram till att merparten av statsbidragsförordningarna innehåller överklagandeförbud. I ett antal förordningar anges däremot att vissa beslut får överklagas med hänvisning till 40 § FL.282 En konsekvens som tidigare uppmärksammats i situationer då besluten rörande statsbidrag är överklagbara är att myndigheten inte har några medel kvar att fördela om överklagandet bifalles.
En sådan konsekvens kan förebyggas genom att myndigheten håller inne delar
275 Jfr t.ex. domskälen i HFD 2016 ref. 49.
276 Jämför avsnitt 2.2.3.2.
277 Se bl.a. Norris mot Irland och Modinos mot Cypern.
278 Norris mot Irland, p. 44–46.
279 Ibid., p. 47.
280 Jfr artikel 1 EKMR.
281 SOU 2019:35.
282 Ibid., s. 422 f.
59
av anslaget. Det medför i sin tur konsekvenser för organisationerna som beviljas bidrag eftersom bidraget då blir lägre.283 En annan förebyggande åtgärd skulle kunna vara att förändra ansökningsperioden för bidraget och inte tillåta ansökningar mer än en gång per år.
Demokrativillkorsutredningens översyn resulterade i ett förslag om att överklagandebestämmelserna i statsbidragsförordningarna bör förändras eftersom bestämmelserna riskerar att inte motsvara de verkliga förhållandena.284 Någon generell överklagandebestämmelse ansågs dock inte vara lämplig mot bakgrund av en ökad belastning på domstolarna. Ytterligare en konsekvens med en generell överklagandebestämmelse är att flertalet statsbidragsförordningar innehåller vaga villkor. Som Förvaltningslagsutredningen tidigare kom fram till leder det till att en överprövning av ett bidragsbeslut blir mycket begränsad.285 Demokrativillkorsutredningens förslag landade i att de statsbidragsförordningar som rör bidrag som anses utgöra civila rättigheter ska hänvisa till 40 § FL.
Gällande återkallelse av beviljat bidrag och återkravsbeslut föreslogs däremot att besluten generellt ska få överklagas.286
283 Ds 2018:13, s. 65 ff. Jfr SOU 2019:35, s. 428.
284 SOU 2019:35, s. 429.
285 Ibid., s. 432.
286 Ibid., s. 430 ff.
60
61