Om rätten till domstolsprövning
Överklagandeförbuds förenlighet med Europakonventionen
Amanda Carlsson-Frost
Juridiska institutionen Examensarbete 30 hp.
Ämnesinriktning: Offentlig rätt Höstterminen 2020
Grupphandledare: Reb Kerstinsdotter
Engelsk titel: On the Right to Judicial Proceedings: Compability of the Prohibition to Appeal with the European Convention
3
Abstract
The possibility of judicial proceedings of administrative decisions are considered to be an important guarantee of legal certainty for individuals. Judicial proceedings are considered so important that the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms has provided for a right to judicial proceedings for civil rights and for criminal charges. The European Court of Human Rights has established a number of criteria that must be met in order for a right to judicial proceedings is considered to exist. Due to the imprecise design of the criteria and a lack of definitions, the criteria are difficult for national courts to apply. For the national courts, this is causing major problems. It is possible to classify something as a right or as a criminal charge only if the European Court of Human Rights makes a statement.
Despite the fact that according to the Convention there is a right to judicial proceedings, there is sometimes a prohibition on appeal to national law which means that certain decisions may not be appealed. The national supreme courts has stated that such a prohibition on appeal may need to be set aside if it is contrary to the Convention. This order does not appear other than in case law, which makes the order appear contradictory. This is because the legislation provides for a prohibition to appeal on a certain decision and the courts at the same time can accept a judicial proceeding with reference to the requirements of the Convention.
The current order means that it is difficult for individuals to understand that a decision with a prohibition to appeal can, after all, sometimes be appealed. The system is problematic, not only for individuals but also judges and decision- makers of the administrative authorities who must understand the regulation and be able to apply it. The Supreme Administrative Court has stated that it is not possible to give a general statement regarding all prohibitions on appeal. An examination must take place in relation to each individual provision. Such a system is not only unpredictable but also complicated and expensive.
The conclusion is that the current system is inappropriate. Most prohibitions on appeal in Swedish law are in conflict with the Convention. There is a high risk that not all judges will reach the same conclusion in the examination of whether the prohibition on appeal should be set aside and it entails that legal certainty is undermined. This paper proposes a change to the system which means that the national prohibitions on appeal should be completely removed. Instead, the appealability of administrative decisions should be examined in the light of 41 § of the Administrative Procedure Act (SFS 2017:900).
5
Förkortningar
Dir.
Ds EKMR
Europadomstolen FL
HD HFD JK JO
Kvinnoorganisations- förordningen
Kommittédirektiv Departementsserien
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna Förvaltningslag (2017:900)
Högsta domstolen
Högsta förvaltningsdomstolen Justitiekanslern
Justitieombudsmannen
Förordning (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering
NJA
Pensionärsorganisationsf örordningen
Prop.
RB RF RÅ SFL SkL SOU
Wienkonventionen ÄFL
Nytt juridiskt arkiv, avdelning I
Förordning (2003:752) om statsbidrag till pensionärsorganisationer
Proposition
Rättegångsbalk (1942:740) Regeringsform (1974:152) Regeringsrättens årsbok Skatteförfarandelag (2011:1244) Skadeståndslag (1972:207) Statens offentliga utredningar Wienkonventionen om traktaträtten Förvaltningslag (1986:223)
9
Innehåll
Abstract... 3
Förkortningar ... 5
1 Inledning ... 11
1.1 Bakgrund ...11
1.2 Syfte och frågeställningar ...13
1.3 Avgränsning ...13
1.4 Metod och material...15
1.4.1 Rättsdogmatisk metod ...15
1.4.2 Europadomstolen och dess tolkningsprinciper ...19
1.5 Disposition ...20
2 Domstolsprövning av förvaltningsbeslut ... 23
2.1 Rätten till domstolsprövning i svensk rätt ...23
2.1.1 Domstolsprövningens framväxt ...23
2.1.2 Möjligheten att överklaga enligt förvaltningslagen ...24
2.1.3 Överklagandeförbud i specialförfattningar ...25
2.2 Rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut enligt Europakonventionen ...27
2.2.1 Europakonventionen i förhållande till svensk rätt ...27
2.2.2 Innebörden av rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen...28
2.2.3 Domstolsprövning av civila rättigheter ...30
2.2.4 Förutsättningar för domstolsprövning av brottsanklagelser ...36
2.3 Ett effektivt rättsmedel – vid sidan av rätten till domstolsprövning ...38
2.4 Sammanfattning av rätten till domstolsprövning ...41
3 Alternativa tillvägagångssätt när överklagandeförbud strider mot artikel 6.1 Euro- pakonventionen ... 43
3.1 Åsidosättande av överklagandeförbud ...43
3.2 Hänvisning till annan domstolsprövning ...45
3.3 Skadeståndstalan mot staten vid konventionskränkningar ...48
3.3.1 Utvecklingen av skadeståndstalan mot konventionsstater som kompensatoriskt rättsmedel ...48
3.3.2 Förutsättningar för skadeståndstalan mot staten enligt nationell rätt...49
4 En praktisk prövning av överklagandeförbuds förenlighet med Europakonventionen... 53
4.1 Statsbidragsförordningar innehållande överklagandeförbud ...53
4.1.1 Introduktion till prövningen ...53
4.1.2 En praktisk tillämpning av slumpvis utvalda statsbidragsförordningar ...54
4.1.3 Sammanfattning av prövningen...57
5 Alternativ till åsidosättande av överklagandeförbud och konsekvenser när överklagandeförbud strider mot Europakonventionen ... 61
5.1 Alternativen till åsidosättande av överklagandeförbud ...61
5.1.1 Möjligheten till prövning i allmän domstol ...61
5.1.2 Kompensation i form av skadestånd från staten ...63
5.2 Konsekvenser som uppkommer till följd av överklagandeförbud ...65
5.2.1 Beslutsfattare hos landets förvaltningsmyndigheter ...65
5.2.2 Enskilda som godtar överklagandeförbud och går miste om domstolsprövning ...67
5.3 Sammanfattade diskussion – existensen av överklagandeförbud och lagstiftarens ovilja att hantera kraven från Europakonventionen ...70
5.4 Slutsats om överklagandeförbudens förenlighet med Europakonventionen ...73
6 Avslutning avseende rätten till domstolsprövning ... 75
6.1 Slutsatser om rätten till domstolsprövning ...75
6.2 En framtid utan förbud ...76
Källförteckning ... 79
11
1 Inledning
1.1 Bakgrund
En allmän överklagandebestämmelse finns i 41 § förvaltningslagen (2017:900), FL. Trots den möjlighet till överprövning av förvaltningsbeslut som framgår i 41 § FL har det i flertalet specialförfattningar införts överklagandeförbud. När det finns överklagandeförbud i författningar innebär det att enskilda fråntas rätten att överklaga.1 Vid sidan av den nationella rätten har Sverige en skyldighet att rätta sig efter Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas, Europadomstolens, praxis och därmed uppfylla de åtaganden som följer av europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, EKMR.2 Mot den bakgrunden kan ett överklagandeförbud strida mot rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 EKMR.
Beslut som träffas av överklagandeförbud och dess förenlighet med EKMR har varit aktuella för lagstiftaren och domstolar under mer än ett halvt sekel.3 En framträdande och viktig fråga är om överklagandeförbud är förenliga med de krav om rätt till domstolsprövning som följer av EKMR. Frågan är närmare bestämt om ett överklagandeförbud inom den allmänna förvaltningsrätten kan godtas när frågan trots allt kan komma under prövning av allmän domstol. En ytterligare fråga är om det är tillfredsställande och förutsebart att domstolarna i varje enskilt fall ska pröva om ett beslut rör civila rättigheter och därmed eventuellt tvingas åsidosätta överklagandeförbudet.
Bakgrunden till de olika överklagandeförbuden skiljer sig åt. Många överklagandeförbud föreskrivs i förordningar. Sådana förordningar saknar förarbeten och därför går det inte att utläsa orsaken till införandet av ett specifikt förbud. Vid införandet av 22 a § förvaltningslagen (1986:223), ÄFL, uttalades det i förarbetena att ”[m]otiven för överklagandeförbuden är skiftande. I vissa fall har besluten ansetts sakna sådana rättsverkningar som motiverar att de kan överklagas. I några fall har ansetts att det inte finns någon högre instans som har bättre förutsättningar än beslutsinstansen att göra den bedömning som beslutet
1 Se t.ex. 12 § förordningen (2003:752) om statsbidrag till pensionärsorganisationer och 17 § förordningen (2020:26) om statsbidrag för åtgärder som stärker demokratin.
2 Jfr 1 § lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
3 Se t.ex. SOU 1955:19, s. 62 ff.
12
förutsätter. I andra fall har syftet varit att förkorta handläggningen genom att koncentrera möjligheten att överklaga till ett enda stadium i förfarandet.”4
Frågor rörande överklagandeförbud är ständigt återkommande inom förvaltningsprocessrätten.5 Det kan till stor del bero på att lagstiftaren6 har
”lappat och lagat” när situationer som krävt förändring har uppkommit.7 I takt med att europarätten allt mer genomsyrar de konventionsbundna staternas rättssystem kommer ständigt nya frågor om den nationella rätten lever upp till konventionens krav. Tidigare har det varit fråga om ifall det så kallade dubbelbestraffningsförbudet i artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till EKMR begränsade möjligheten att utdöma både skattetillägg och påföljd enligt brottsbalken.
Europadomstolen satte då till slut ner foten.8 Konsekvensen av Europadomstolens konstaterande var att den svenska rättstillämpningen som medgav både skattetillägg och påföljd enligt brottsbalken var oförenlig med dubbelbestraffningsförbudet.9
När ett nationellt överklagandeförbud anses strida mot rätten till domstolsprövning i artikel 6.1 EKMR har Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, tagit fram en lösning för svensk rätt. Lösningen innebär att överklagandeförbuden som strider mot konventionen ska åsidosättas.10 HFD har de senaste åren åsidosatt överklagandeförbud vid ett flertal tillfällen.11 Ett åsidosättande har historiskt inte ansetts vara nödvändigt i de situationer där det funnits möjlighet att väcka talan i allmän domstol.12 Trots att ett annat domstolsslag än det som normalt prövar myndighetens beslut har rätten till domstolsprövning i sådana situationer ansetts uppfyllda.13
I HFD 2019 ref. 43 uttryckte domstolen en förändrad ordning. HFD konstaterade att oaktat allmän domstols möjlighet att i ett annat sammanhang pröva den tvistiga frågan skulle allmän förvaltningsdomstol vara behörig att pröva överklagade beslut som fattats av förvaltningsmyndigheter.14 Om beslutet i fråga träffas av ett överklagandeförbud som står i strid med EKMR ska det åsidosättas och en domstolsprövning ska möjliggöras.15
HFD har däremot nyligen meddelat en dom där frågan var om ett överklagandeförbud skulle åsidosättas mot bakgrund av artikel 6.1 EKMR.16
4 Prop. 1997/98:101, s. 50.
5 Se bl.a. HFD 2016 ref. 49, HFD 2019 ref. 43 och Högsta förvaltningsdomstolens dom den 9 februari 2021 i mål nr 1674-20.
6 Hädanefter avses med begreppet lagstiftaren även regeringen om inget annat anges.
7 Warnling-Nerep, 2015, s. 15, Warnling Conradson, s. 496 f. och Åhman, 2019, s. 56.
8 Se bl.a. Zolotukhin mot Ryssland.
9 NJA 2013 s. 502.
10 Se RÅ 2001 ref. 56. Se även prop. 2016/17:180, s. 45.
11 Se bl.a. HFD 2016 ref. 49 och HFD 2019 ref. 43.
12 Se bl.a. RÅ 2005 ref. 29.
13 Ibid.
14 HFD 2019 ref. 43, p. 45–46.
15 Ibid., p. 46.
16 Högsta förvaltningsdomstolens dom den 9 februari 2021 i mål nr 1674-20.
13
Domstolen konstaterade att det aktuella beslutet redan på olika sätt kunde domstolsprövas. Mot den bakgrunden saknades det anledning att tillåta en prövning av beslutet i allmän förvaltningsdomstol.17
Det tycks inte vara självklart för landets domstolar hur ett överklagandeförbud som strider mot EKMR ska hanteras.18 Inte heller för enskilda är gällande ordning tydlig. Den framtagna lösningen med åsidosättande av överklagandeförbud framgår nämligen enbart av praxis.19
1.2 Syfte och frågeställningar
Det centrala syftet med uppsatsen är att redogöra för och analysera hur överklagandeförbud inom förvaltningsprocessrätten förhåller sig till rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 EKMR. Därtill är syftet att ge ett praktiskt exempel på en prövning av överklagandeförbud rörande statsbidrag till pensionärsorganisationer samt för kvinnors organisering och dess förenlighet med EKMR. Slutligen syftar framställningen till att kritiskt analysera det nuvarande systemet där rättstillämparen hanterar överklagandeförbud som strider mot konventionen.
Följande frågor ska besvaras för att uppnå syftet med framställningen:
- Vad krävs för att en rätt till domstolsprövning ska föreligga trots att det finns ett uttryckligt överklagandeförbud?
- Hur ska rättstillämparen hantera ett överklagandeförbud som är oförenligt med rätten till domstolsprövning?
- Vilka konsekvenser kan uppkomma för enskilda vid förekomsten av ett överklagandeförbud som strider mot EKMR och finns det behov av en förändrad lagstiftning på området?
1.3 Avgränsning
I den allmänna förvaltningsrätten finns två typer av överklaganden. Det rör sig om förvaltningsbesvär enligt FL och laglighetsprövning enligt 13 kap.
kommunallagen (2017:725). Uppsatsen behandlar enbart förvaltningsbesvär eftersom det är på detta område som problematiken kring överklagandeförbud i
17 Högsta förvaltningsdomstolens dom den 9 februari 2021 i mål nr 1674-20, p. 17–18. Mer om detta längre fram.
18 Se t.ex. HFD 2019 ref. 43 samt Högsta förvaltningsdomstolens dom den 9 februari 2021 i mål nr 1674-20 med därtill hörande underrättsavgöranden.
19 Jfr RÅ 2001 ref. 56. Det var i detta mål som HFD konstruerade lösningen med åsidosättande av överklagandeförbud som strider mot EKMR.
14
praxis gjorts gällande.20 Framställningen fokuserar vidare enbart på förvaltningsbeslut och därmed berörs inte rättsprövningsinstitutet.
Samtliga nationella överklagandeförbud kan av utrymmesskäl inte behandlas i framställningen. Två slumpvis valda förordningar som föreskriver överklagandeförbud har därför valts för en exemplifierande prövning av överklagandeförbudens förenlighet med EKMR. I uppsatsen behandlas förordningen (2003:752) om statsbidrag till pensionärsorganisationer samt förordningen (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering.
EU-rätten garanterar också en rätt till domstolsprövning genom artikel 47 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, rättighetsstadgan. EKMR och rättighetsstadgan löper parallellt men rättighetsstadgan är enligt dess artikel 51 enbart aktuell så länge frågan gäller EU- rätt. Fokus för uppsatsen är EKMR med anledning av att konventionen ett flertal gånger har uppmärksammats i de nationella domstolarna vid prövningar av de i specialförfattningar föreskrivna överklagandeförbuden.21 Ytterligare en faktor som gör EKMR intressant och aktuell är att HFD nyligen har meddelat en dom rörande ett överklagandeförbuds förenlighet med artikel 6 EKMR.22 Mot den bakgrunden är konventionen det lämpligaste instrumentet att analysera och jämföra de nationella överklagandeförbuden.
Av artikel 6.1 EKMR följer en rad rekvisit avseende den domstol som har att pröva civila rättigheter och skyldigheter eller brottsanklagelser samt att en rättegång ska vara rättvis och offentlig. Uppsatsen kommer endast att behandla den första meningen i artikel 6.1 EKMR. Framställningens fokus är civila rättigheter samt brottsanklagelser. Att civila skyldigheter utesluts beror på att begreppet inte har vållat några framträdande problem i Europadomstolens praxis.23 Ytterligare en orsak till avgränsningen är att Sverige inte har fällts till ansvar i Europadomstolen mot bakgrund av civila skyldigheter.24 Från framställningen utesluts kraven på att rättegången ska vara rättvis och offentlig och ske inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Det beror på att dessa frågor inte är aktuella för uppsatsens syfte. Efter en granskning av Europadomstolens avgöranden konstateras att dessa frågor inte heller är något framträdande problem i svensk rätt.25
För att en enskild ska ha möjlighet att överklaga räcker det inte med att ett beslut är överklagbart enligt 41 § FL. Till detta kommer ett krav på att den enskilde ska ha talerätt enligt 42 § FL. När det gäller överklagandeförbudens förenlighet med EKMR är frågan kring talerätten däremot inte framträdande och behandlas inte närmare i uppsatsen.26 Det beror på att frågan om talerätt blir
20 Se bl.a. HFD 2016 ref. 49 och HFD 2019 ref. 43.
21 Se bl.a. HFD 2016 ref. 49 och HFD 2019 ref. 43.
22 Högsta förvaltningsdomstolens dom den 9 februari 2021 i mål nr 1674-20.
23 Barkhuysen m.fl., s. 505.
24 Se Europadomstolens officiella databas för avgöranden.
25 Ibid.
26 Jfr bl.a. HFD 2016 ref. 49 och HFD 2019 ref. 43.
15
aktuell först om ett visst beslut anses vara överklagbart. Om artikel 6.1 EKMR anses vara tillämplig på ett beslut medför det alltså inte att var och en har rätt att överklaga beslutet.
Utöver artikel 6.1 EKMR har också artikel 13 EKMR betydelse för framställningen. Det hänger ihop med bestämmelsernas nära samband.27 Artikel 13 EKMR behandlas enbart i den utsträckning där det föreligger någon koppling till artikel 6.1 EKMR.
1.4 Metod och material
1.4.1 Rättsdogmatisk metod
Framställningen utgår från den rättsdogmatiska metoden. Metoden tar avstamp i de allmänt accepterade rättskällorna: lagstiftning, lagförarbeten, praxis och doktrin.28 Det handlar om ”att tolka och fastställa gällande rätt” samt ” att systematisera gällande rätt i form av regler, principer, läror, samband m.m.”.29 Det ställs vidare stora krav på öppenhet och transparens i analysen för den rättsdogmatiska metoden vilket i uppsatsen tillgodoses genom hänvisningar i fotnoter.30
Det råder oenighet rörande frågan om vad i rättsdogmatiken som är dogmatiskt och rättsdogmatikens närmare omfattning.31 Valet av metod har stor betydelse och resultatet av framställningen blir sannolikt ett annat om en annan metod tillämpas men också beroende på vilken väg inom rättsdogmatiken som väljs. För att undvika oklarheter följer nedan en förklaring på metodens användning inom ramen för framställningen.
Mot bakgrund av de delade meningar som råder kring rättsdogmatikens omfattning ska först och främst klargöras att en strikt rättsdogmatisk metod vore alltför stelbent för uppsatsens syfte. Det innebär att en betraktelse av den rättsdogmatiska metoden sker utifrån ett vidare perspektiv än att fastställa gällande rätt.
I uppsatsen tolkas och analyseras gällande rätt kritiskt utifrån de allmänt accepterade rättskällorna. När det gäller bestämmelsen i 41 § FL om överklagbarhet är den till sin karaktär allmänt hållen. Innan den nya FL trädde i kraft 2018 fanns det inte någon bestämmelse som reglerade när ett överklagande fick ske utan området var praxisstyrt. Den framträdande vagheten i 41 § FL medför att förarbeten är betydande i framställningen för att klargöra
27 Sambandet utvecklas närmare i avsnitt 2.3.
28 Kleineman, s. 21.
29 Sandgren, 2018, s. 49.
30 Kleineman, s. 37.
31 Se bl.a. Sandgren, 2005, s. 648 ff., Agell, s. 247 ff., Jareborg, s. 1 ff., Olsen, s. 105 ff. och Hjertstedt, s. 166 ff.
16
bestämmelsens närmare syfte.32 Både propositioner och kommittébetänkanden har stor betydelse när det gäller ett antaget lagförslag. I första hand hänvisar uppsatsen till propositioner. Eftersom det ibland eftersöks utförligare resonemang är också kommittébetänkanden av stor betydelse.33 Det beror på att det i betänkandet ofta framgår mer uttömmande resonemang.34
Särregler om överklagbarhet återfinns både i lagtext och förordningar.
Förordningar bedöms falla inom ramen för de allmänt accepterade rättskällorna i den rättsdogmatiska metoden. En konsekvens som uppkommer vid betraktelser av förordningar är att förordningsmotiv i stor utsträckning saknas. Uteblivna förordningsmotiv föranleder i sin tur att en djupare förståelse för syftet med ett visst överklagandeförbud uteblir. Trots det är förordningar av vikt för framställningen för att uppnå syftet med uppsatsen.
Praxis är av betydelse för fastställandet av gällande rätt mot bakgrund av den utveckling av besluts överklagbarhet som skett i praxis. Underrättsavgöranden ska enligt min mening inte räknas till praxis med anledning av att endast de högsta instanserna har en prejudikatbildande roll. Mot den bakgrunden är underrättsavgöranden inte av vikt för att fastställa gällande rätt.
Underrättsavgöranden är enbart av betydelse för att i uppsatsen att belysa problematiken kring hanteringen av överklagandeförbud i domstolarna.
Det finns ingen större mängd vägledande rättsfall från HFD som berör frågan om överklagandeförbud.35 Framför allt är avgöranden från de senaste fem åren av betydelse för att visa på hur de nationella domstolarna hanterat frågor kring överklagandeförbud. Att uppsatsen främst koncentrerar sig på nya avgöranden från HFD beror på EKMR:s betydelse som ett dynamiskt instrument. Att EKMR ska behandlas dynamiskt innebär att det är av stor vikt att betrakta EKMR som ett levande system som utvecklas i takt med samhällsutvecklingen när konventionen och dess praxis beaktas.36 Den dynamiska betydelsen medför att HFD tillämpar de principer som vuxit fram och numera anses vara gällande enligt Europadomstolen. Trots det beaktas även äldre avgöranden för att utreda om någon förändring har skett. Äldre avgöranden från HFD i kombination med tillhörande underrättsavgöranden har också betydelse för frågan om kunskapen bland domarna i de nationella domstolarna.
Utrymmet att vara kritisk till de högsta domstolarnas prejudicerande domar är oklart.37 HFD har en roll som prejudikatinstans. Det har däremot inte lagfästs någon skyldighet för underinstanserna att följa det domstolarna uttalar.38 Det som följer av HFD:s domskäl bedöms i uppsatsen utgöra gällande rätt. I uppsatsen
32 Både äldre förarbeten, som bl.a. prop. 1985/86:80 och prop. 2005/06:56, och nyare, som bl.a.
prop. 2016/17:180, har betydelse för framställningen.
33 Bl.a. SOU 2010:29.
34 Bernitz m.fl., s. 141.
35 Jfr bl.a. HFD 2016 ref. 49 och HFD 2019 ref. 43.
36 Bernitz m.fl., s. 81.
37 Kleineman, s. 34.
38 Jfr 11 kap. 3 § regeringsformen (1974:152).
17
tillämpas ett kritiskt förhållningssätt i förhållande till de prejudicerande domarna.
Ett sådant förhållningssätt anses nödvändigt för att uppfylla uppsatsens syfte med att utreda konsekvenser av gällande ordning.
I doktrin har gällande ordning med överklagandeförbud ifrågasatts.39 Det som framkommer i doktrin är i uppsatsen till hjälp för en betraktelse av den svenska regleringens förenlighet med EKMR. Den juridiska doktrinen påkallar generellt försiktighet mot bakgrund av att den kan spegla författarnas subjektiva uppfattningar. Den juridiska doktrinen kan därför sägas behöva betraktas med ett extra kritiskt öga. Ett kritiskt förhållningssätt ska dock användas vid betraktelsen av material rent generellt.40
EKMR reglerar en rätt till domstolsprövning i artikel 6.1. Konventionen ratificerades av Sverige år 1952 och infördes som svensk lag i samband med inträdet i Europeiska unionen.41 I 2 kap. 19 § RF klargörs dessutom att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. En sådan bestämmelse visar att EKMR har en stark ställning i svensk rätt. Eftersom EKMR gäller som svensk lag och Europadomstolens praxis är att betrakta som svensk rätt är det att anse som en allmänt accepterad rättskälla som tillämpas inom ramen för den rättsdogmatiska metoden.42
Konventionen är enligt artikel 59 upprättad på franska och engelska. Dessa versioner är att betrakta som officiella och likvärdiga. Mot den bakgrunden är det främst den engelska versionen av konventionen och dess praxis som är av betydelse för framställningen. Den svenska versionen av konventionen är en översättning och därmed inte att se som en officiell version av EKMR. Med hänsyn till språkets mångfacetterade betydelser kan tolkningssvårigheter uppkomma. För att underlätta tolkningen används doktrin som vägledning och vid behov av förtydliganden.
När det gäller EKMR är det viktigt att ta hänsyn till bestämmelsernas vaga formuleringar, vilket sker i denna uppsats.43 Vid fastställandet av gällande rätt krävs tydliggöranden från andra rättskällor än konventionen. För konventionens del har förarbeten en begränsad betydelse.44 Betydelsen skiljer sig alltså från den tyngd som förarbeten har i den nationella rätten. Bestämmelserna i EKMR får i stället sitt innehåll genom praxis.45 Mot bakgrund av EKMR som dynamiskt instrument är Europadomstolens praxis av stor betydelse för framställningen. I praxis har nämligen innehållet i konventionsbestämmelserna utvecklats och fått den omfattning de har i dagsläget.
39 Se bl.a. kritiken i Warnling Conradson, s. 493 ff.
40 Sandgren, 2018, s. 37 f.
41 Se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
42 Åhman, 2020, s. 23 f.
43 Ibid., s. 25.
44 Se Danelius, s. 55 och Åhman, 2019, s. 96 f.
45 Ehrenkrona, s. 20. Jfr även Cameron, s. 24 och Kjølbro, s. 17.
18
Mängden avgöranden från Europadomstolen rörande artikel 6.1 EKMR är omfattande och mot den bakgrunden beaktas inte samtliga avgöranden. Urvalet sker med hänsyn till dels återkommande hänvisningar i senare praxis, dels till att avgörandena är vanligt förekommande i den juridiska doktrinen vid redogörelser och diskussioner kring artikel 6.1 EKMR. Därutöver beaktas hur viktiga avgörandena betecknas på Europadomstolens officiella databas för dess avgöranden, samt vilken kammare som avgjort målet.46 Hänvisningar sker i största möjliga mån till avgöranden som enligt rättsfallsdatabasen är mycket viktiga och betecknas som high importance eller key cases samt avgöranden från stora kammaren. Skillnaden mellan en kammare och stor kammare är antalet ledamöter. Enligt artikel 26.1 EKMR består en kammare av 7 ledamöter medan stor kammare består av 17 ledamöter. När det är ett mål av större betydelse hänskjuts målet enligt artikel 30 EKMR till stor kammare. Det kan exempelvis gälla när fråga är om tolkning av konventionen som medför prejudikatintresse.
Utöver ovanstående urval belyses också avgöranden där Sverige har varit part för att uppmärksamma problematiken i Sverige.
Många av de gällande principerna avseende artikel 6.1 är av äldre datum. I framställningen beaktas därför också nyare praxis för att bekräfta principernas fortsatta betydelse för tolkningen av artikeln. Om inte nyare praxis beaktas är risken stor att betydelsen av konventionen som ett levande dokument förbigås.
Litteratur, artiklar samt avhandlingar används i framställningen som rättskällor enligt den juridiska doktrinen. Verk av bland annat Danelius och Kjølbro är av betydande vikt för framställningen mot bakgrund av deras bidrag med förtydliganden och tolkningar av konventionens innebörd.
Efter en tolkning och kritisk analys avseende gällande rätt analyseras behovet av en förändring av regleringen på området för överklagbarhet. Ett exempel på hur de nationella domstolarna ska förfara vid bedömningen av om ett överklagandeförbud strider mot EKMR tar sin utgångspunkt i två statsbidragsförordningar. Urvalet av förordningar gör slumpmässigt för att prövningen ska vara så neutral som möjligt.
Mot bakgrund av bristen på svenska forskare inom området är främst Warnling Conradson av betydelse. Warnling Conradson är professor emerita i offentlig rätt vid Stockholms Universitet. Här spelar också bland annat professorerna Cameron, Barkhuysen, van Emmerik och Fedorova en viktig roll.
Det finns självklart ytterligare författare som bidragit i ämnet för uppsatsen. Ett urval är dock nödvändigt för att inte orsaka en oöverskådlig mängd material. Att just nämnda författare är av betydelse för framställningen beror på att de är auktoriteter inom ämnet för uppsatsen. De nämnda professorerna visar sig även vara tydliga med att uttrycka sitt kritiska förhållningssätt vilket är av betydelse för förståelsen av eventuella konsekvenser i rättsordningen.
Den avslutande analysen fokuserar på lämpligheten i form av förutsebarheten med gällande ordning. I framställningen definieras förutsebarhet utifrån den
46 Se Europadomstolens officiella databas för avgöranden, Importance.
19
definition som tidigare har använts i förarbeten, det vill säga att enskilda ska ha en möjlighet att förutse utgången av en process.47 Den valda definitionen kan också anses motsvara den gängse uppfattningen av begreppet förutsebarhet.48 Genom tillämpningen av en annan måttstock eller genom ett annat förhållningssätt kan resultatet av analysen givetvis bli ett annat.
1.4.2 Europadomstolen och dess tolkningsprinciper
Tolkningsprinciper är viktiga att ha i beaktande vid läsning av EKMR.
Konventionens bestämmelser är vaga och allmänt formulerade och kan därför tolkas på skilda sätt.49 De allmänna tolkningsprinciperna som ska tillämpas vid en läsning av konventionen samt tolkningsprinciper framtagna av Europadomstolen och som har betydelse för artikel 6.1 EKMR beaktas genomgående i uppsatsen.
De allmänna tolkningsprinciperna framgår av Wienkonventionen om traktaträtten, Wienkonventionen. Att Wienkonventionens tolkningsprinciper ska användas vid tolkningen av EKMR beror på att konventionen är ett internationellt traktat.50
Det framgår av artikel 31 Wienkonventionen att det framför allt är ordalydelsen som ska tillmätas betydelse vid tolkningen av ett traktat. Det får dock inte underlåtas att se bestämmelsens ordalydelse i ljuset av dess sammanhang samt hela konventionen. En bestämmelse kan därför inte tolkas i strid med en annan bestämmelse i konventionen eftersom dess syfte och ändamål i så fall motverkas.51 Artikel 32 Wienkonventionen framhåller att förarbeten till traktater utgör en sekundär rättskälla. Det överensstämmer med den betydelse förarbetena till EKMR anses ha i Europadomstolens praxis. I vissa fall har dock förarbeten till konventionen åberopats av Europadomstolen.52 Förarbetena är skrivna vid framtagandet av konventionen och har därmed ganska många år på nacken. Förvisso är förarbetena publicerade, men bestämmelserna bör enligt Europadomstolen tolkas i ljuset av samhällsutvecklingen och rättsutvecklingen i konventionsstaterna. Det beror på att den huvudsakliga tanken med en bestämmelse i konventionen kan ha förändrats.53 En tolkning av förarbeten till konventionen bör därför ske med försiktighet. Att tillmäta förarbetena till konventionen mer än ringa betydelse skulle riskera att sätta den dynamiska tolkningens princip ur spel.54
Europadomstolen har själv utvecklat tolkningsprinciper genom rättspraxis.
Dels har domstolen konstaterat att det krävs att konventionens tolkning ger
47 Jfr prop. 1993/94:151, s. 69 f. och SOU 2014:76, s. 91.
48 Jfr bl.a. Zila, s. 284 ff. och Schultz.
49 Danelius, s. 55 och Åhman, 2020, s. 25.
50 Ehrenkrona, s. 17. Jfr även Golder mot Förenade kungariket, p. 29.
51 Jfr Ehrenkrona, s. 17.
52 Danelius, s. 55.
53 Jfr Rees mot Förenade kungariket, p. 47. Jfr även Danelius, s. 55.
54 Jfr Åhman, 2019, s. 96 f.
20
samma utfall i samtliga konventionsstater för att uppfylla EKMR:s syfte att tillförsäkra en europeisk minimistandard för mänskliga rättigheter. Det innebär att begrepp som förekommer i konventionen måste ges en autonom tolkning oberoende av de nationella rättssystemens innebörd av begreppet. Att begreppen ska tolkas autonomt har särskilt understrukits vid tillämpningen av artikel 6.1 EKMR, till exempel vad gäller begreppet ”civila rättigheter”.55 Det betyder att konventionsstaternas uppfattning om betydelsen av ett visst begrepp kan skilja sig helt från Europadomstolen uppfattning av samma begrepp.
Ytterligare en princip av vikt vid tolkningen av svensk rätts överensstämmelse med artikel 6.1 EKMR är subsidiaritetsprincipen. Principen kommer till uttryck i artiklarna 1, 13 och 35 EKMR. Av namnet kan anas att Europadomstolen har ett mer subsidiärt ansvar. I första hand är det nämligen konventionsstaterna som har ansvar för konventionens efterlevnad. Europadomstolens uppgift är att hålla sig mer i bakgrunden och kontrollera konventionsstaternas agerande och rätta till eventuella brister. Europadomstolen har inte någon roll som överinstans över konventionsstaternas högsta domstolar utan respekterar de nationella domstolarnas prövningar.56
Slutligen är principen om margin of appreciation av betydelse för tolkningen av artikel 6.1 EKMR. Principen innebär att konventionsstaterna ges ett visst eget utrymme vid tillämpningen av konventionen. Rättigheterna i konventionen ska fortfarande behålla sitt centrala innehåll men staterna kan vid tillämpningen beakta deras nationella förhållanden och rättsliga traditioner.57
1.5 Disposition
I kapitel två redogörs inledningsvis för bakgrunden till och funktionen av den särskilda bestämmelsen om överklagande i 41 § FL. Det görs i syfte att ge läsaren en förståelsen av de allmänna förvaltningsdomstolarnas funktion. Sveriges åtaganden till följd av EKMR följer dels av att Sverige undertecknat och ratificerat konventionen men också genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I kapitel två behandlas också artikel 6.1 EKMR grundligt i kombination med viktig praxis på området. Det krävs för en förståelse av Sveriges åtaganden utifrån EKMR och som en förutsättning för uppsatsens syfte. En inblick om hur bestämmelsen inverkar på förvaltningsprocessen krävs också för att ge en förståelse av den vidare framställningen. Härtill kommer en redogörelse av artikel 13 EKMR.
I kapitel tre behandlas de alternativa tillvägagångssätt som finns tillgängliga när överklagandeförbud strider mot EKMR. Syftet med detta avsnitt är att
55 Danelius, s. 55 f.
56 Ibid., s. 56 f.
57 Ibid., s. 56.
21
undersöka hur de nationella domstolarna ska agera när ett oförenligt överklagandeförbud är aktuellt.
I kapitel fyra ges en analys av överklagandeförbudens förenlighet med EKMR genom en praktisk tillämpning av två statsbidragsförordningar. Syftet med avsnittet är att klargöra om en rätt till domstolsprövning föreligger utifrån Europadomstolens uppställda principer.
I kapitel fem analyseras vilka konsekvenser som kan uppkomma till följd av att Sverige nöjer sig med att godta de lösningar som erbjudits av Europadomstolen och de nationella högsta domstolarna. Syftet med detta avsnitt är att uppmärksamma de nackdelar som dagens ordning medför.
I det sjätte och sista kapitlet avslutas uppsatsen genom att sammanfatta presenterade slutsatser av framställningen och därtill funna brister.
Avslutningsvis diskuteras möjliga lösningar på de identifierade bristerna utifrån ett de lege ferenda-perspektiv. Avslutningen syftar till att föreslå en väg framåt.
22
23
2 Domstolsprövning av förvaltningsbeslut
2.1 Rätten till domstolsprövning i svensk rätt
2.1.1 Domstolsprövningens framväxt
Möjligheten att ”gå till kungs” kan härledas till 1600-talet. Om en enskild inte var nöjd med beslutet kunde hen klaga hos kungen eller någon förvaltningsmyndighet. Det ansågs länge vara en tillfredsställande ordning i stället för att pröva frågan i domstol.58 Någon åtskillnad gjordes inte mellan förvaltningsrättskipning och förvaltning. Dess båda högsta organ fanns hos kungen. Med tiden efterfrågades domstolskontroll av förvaltningsbeslut och under 1800-talet skedde förändringar. En del av överprövningen flyttades från förvaltningsmyndigheter till domstolar. År 1909 inrättades Regeringsrätten (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen) i syfte att avlasta regeringens arbetsbörda. Vid avsaknad av särskilda bestämmelser som gällde överklagande fanns en oskriven regel. Den oskrivna regeln innebar att förvaltningsbeslut kunde överprövas av en överordnad myndighet och i sista hand av kungen (senare av regeringen).59 Ordningen förändrades med tiden genom att en överprövning av förvaltningsbeslut skulle ske i förvaltningsdomstol snarare än av förvaltningsmyndighet. I takt med utvecklingen efterfrågades en särskild reglering för domstolarnas överprövning i stället för att det enbart reglerades genom en oskriven regel.60
När 22 a § ÄFL infördes år 1998 försvann den oskrivna regeln och överklaganden hänvisades framöver till allmän förvaltningsdomstol.61 Av diskussionen i förarbetena till lagändringen framgår dock att huvudregeln redan tidigare var att överprövningen av förvaltningsbeslut skulle göras av förvaltningsdomstolarna.62 Syftet med lagändringen var inte att flytta överprövningen till förvaltningsdomstol. Syftet var snarare att peka ut en allmän förvaltningsdomstol när bland annat EKMR krävde en rätt till domstolsprövning, vilket tidigare hade varit ett problem.63 Ytterligare en tanke
58 Warnling-Nerep, 2011, s. 13 ff.
59 Prop. 1997/98:101, s. 48 ff.
60 Ibid.
61 Ibid., s. 57 f. Se även Warnling-Nerep, 2011, s. 28.
62 Prop. 1997/98:101, s. 57 ff.
63 Ibid., s. 1 ff. Se även Warnling-Nerep, 2011, s. 144.
24
bakom införandet av 22 a § ÄFL var att i övrigt leva upp till konventionens krav på domstolsprövning samt minska risken för negativ kompetenskonflikt, det vill säga situationer då varken allmän förvaltningsdomstol eller allmän domstol anser sig behöriga att pröva en tvist.64
Vid införandet av ÄFL diskuterades behovet av att reglera vilka beslut som fick överklagas.65 I slutändan infördes 22 § som i praktiken inte gav någon ytterligare ledning om vilka beslut som fick överklagas. I bestämmelsen framgick att ”ett beslut får överklagas […] om […] beslutet kan överklagas”. Ett slags cirkelresonemang med andra ord.
Förvaltningslagsutredningen ansåg att det inte var möjligt att få till stånd en heltäckande reglering för att lösa alla problem inom överklagandeinstitutet.
Ambitionen var i stället att ta fram riktlinjer och kriterier för överklagandeinstitutet.66 Överklagandeinstitutet har historiskt sett reglerats och utvecklats i praxis. Det innebär att den nu gällande bestämmelsen om överklagande i 41 § FL bygger på äldre praxis.67 Några tydliga riktlinjer för överklagandet kan inte anses framgå av FL utan vägledningen måste än idag hämtas i praxis.68 Trots en relativt utbredd praxis är det svårtillgängligt för både enskilda och myndigheter att utan skrivna normer komma underfund med vilka regler som är tillämpliga för överklagandeinstitutet.69 Det krävs alltså kunskap för att lyckas orientera sig i överklagandeinstitutet.70
Det finns inte någon allmän rätt till domstolsprövning enligt RF. I 2 kap. 9 § RF föreskrivs en rätt till domstolsprövning utan skäligt dröjsmål vid frihetsberövanden. Att en rättegång ska genomföras rättvist framgår vidare av 2 kap. 11 § RF, men någon rätt till domstolsprövning kan inte härledas från denna bestämmelse.
2.1.2 Möjligheten att överklaga enligt förvaltningslagen
I 40 § FL framkommer att ”[b]eslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol”.
Bestämmelsens ordalydelse kan inge hopp om att alla förvaltningsbeslut överklagas till förvaltningsdomstol. Däremot ger bestämmelsen inte någon generell och ovillkorlig rätt till överprövning av ett förvaltningsbeslut.71 40 § FL har i praxis inte vållat särskilt stora problem annat än i de fall då ett överklagandeförbud har åsidosatts med stöd av EKMR. När så är fallet måste ställning tas till vilken domstol som är behörig att pröva frågan.72
64 Prop. 1997/98:101, s. 57 f.
65 Prop. 1985/86:80, s. 45 ff.
66 SOU 2010:29, s. 602.
67 Prop. 2016/17:180, s. 251 ff.
68 Jfr von Essen m.fl., s. 267.
69 SOU 2010:29, s. 602.
70 Jfr Warnling-Nerep, 2016, s. 282 ff. och Warnling-Nerep, 2015, s. 106 f.
71 von Essen m.fl., s. 262.
72 Ibid.
25
Numera torde dock problematiken kring domstolarnas behörighet ha fått sin lösning genom HFD 2019 ref. 43. Målet rörde frågan om vilken domstol som var behörig att pröva ett överklagande av ett beslut om LOK-stöd.73 I domskälen konstaterade HFD att allmän förvaltningsdomstol är behörig att pröva överklagade beslut från förvaltningsmyndigheter oaktat allmän domstols behörighet att pröva samma fråga. Ordningen gällde enligt HFD under förutsättning att något annat inte var föreskrivet.74
Utöver hänvisningen till allmän förvaltningsdomstol i 40 § FL krävs det att beslutet i fråga är överklagbart.75 Överklagandeinstitutet har som syfte att ge den eller de som påverkas av ett beslut en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat.76 Innan den nya FL trädde i kraft fanns det inte någon bestämmelse som reglerade vilka beslut som fick överklagas utan de då aktuella bestämmelserna fick ses i ljuset av praxis.77 Numera regleras vilka beslut som kan överklagas i 41 § FL:
Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.
Tidigare praxis har bedömt att ett besluts verkningar är tillräckliga om de påverkar någons personliga eller ekonomiska situation.78 Någon viss grad av dessa verkningar synes inte ha krävts tidigare. På senare år har kriteriet avseende beslutets verkningar däremot utvecklats av HFD. Numera anses kravet på påverkan kräva att denna är av ”tillräckligt kvalificerat slag” för att ett förvaltningsbeslut ska tillerkännas överklagbarhet.79 Utvecklingen tyder på att domstolen vill begränsa möjligheten till domstolsprövning. Numera ska det alltså krävas mer av beslutets effekt för att en överprövning ska tillåtas.
2.1.3 Överklagandeförbud i specialförfattningar
Trots att 41 § FL reglerar vilka beslut som kan överklagas föreskrivs det i många specialförfattningar andra typer av överklagandebestämmelser. Att det är möjligt beror på att FL anses vara en allmän förfarandelag som ska vara tillämpbar på ett stort antal områden.80 Behovet av avvikande föreskrifter81 har ansetts vara stort då en allmän förfarandelag inte kan reglera samtliga förvaltningsrättsliga områden.82 FL är alltså subsidiär i förhållande till annan författning och ska enligt
73 Lokalt aktivitetsstöd. Ett statsbidrag som delas ut till stöd för idrottsverksamhet för barn och ungdomar. Se Riksidrottsförbundet, LOK-stöd.
74 HFD 2019 ref. 43, p. 45–46.
75 Prop. 2016/17:180, s. 248. Se även HFD 2019 ref. 43, p. 29.
76 Prop. 2016/17:180, s. 248.
77 Ibid.
78 RÅ 2004 ref. 8.
79 Jfr HFD 2019 ref. 21, p. 36 och HFD 2020 not. 14, p. 23.
80 von Essen m.fl., s. 96.
81 Med föreskrift avses i detta sammanhang lag eller förordning.
82 Prop. 2016/17:180, s. 39 och von Essen m.fl., s. 96.
26
4 § FL åsidosättas i det fall andra föreskrifter innehåller något som inte överensstämmer med FL.
Lagens subsidiaritet innebär att enskilda genom 40 § FL inte ges någon obegränsad rätt till domstolsprövning utan bestämmelsen anger enbart att beslut som huvudregel överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om en avvikande reglering framgår av specialförfattning, som till exempel föreskriver ett förbud att överklaga, gäller (som huvudregel) inte längre 40 § FL.83 I specialförfattning kan det föreskrivas att ”beslut enligt denna lag” får överklagas. En sådan skrivning innebär inte att alla beslut i författningen är möjliga att överklaga. För att bedöma vilka beslut som då är möjliga att överklaga får ledning hämtas i de principer som har vuxit fram genom praxis.84
För att bortse från regleringen om överklagbarhet i 41 § FL krävs att det av den specialrättsliga bestämmelsen klart framgår att den avviker från FL.85 En sådan situation kan många gånger vara svårbedömd. Om specialregleringen omfattar den aktuella frågan ska ledning i första hand hämtas från bestämmelsens utformning.86 Kan ledning inte hämtas från lagtexten kan ibland förarbetena besvara frågan. Lagmotiven ger dock sällan klara svar och en utredning av specialbestämmelsens funktion måste därför genomföras. När specialregleringen anses omfatta en delvis annan situation och lydelsen inte utesluter tillämpligheten av 41 § FL finns fog för att betrakta specialbestämmelsen som ett komplement till bestämmelsen om överklagbarhet.87 Funktionen hos en föreskrift är inte lätt att avgöra. Det medför att bedömningen av om en specialförfattning avviker från FL inte är enkel.88
Subsidiaritetsregeln fanns reglerad i 3 § ÄFL och innehöll ett andra stycke som föreskrev att överklagandereglerna i ÄFL alltid var tillämpliga om det rörde sig om att tillgodose enskildas rätt till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter. Det gällde oaktat eventuell särreglering. Att införa en jämförbar bestämmelse i samband med förvaltningsrättsreformen ansågs vara överflödigt.
Argumenten bakom beslutet att inte införa någon motsvarande bestämmelse var bland annat att det i FL inte krävs någon särskild upplysning för att rätten att överklaga enligt EKMR ska anses föreligga. Förvisso kunde det av pedagogiska skäl finnas skäl för att påminna om europarättens krav på domstolsprövning, men behovet ansågs inte vara tillräckligt omfattande.89
83 Jfr prop. 2016/17:180, s. 331.
84 Ibid., s. 254.
85 Prop. 2016/17:180, s. 38.
86 von Essen m.fl., s. 97.
87 Ibid.
88 Ibid., s. 97 f.
89 Prop 2016:17/180, s. 43 ff.
27
2.2 Rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut enligt Europakonventionen
2.2.1 Europakonventionen i förhållande till svensk rätt
Om Europadomstolen konstaterar att en konventionskränkning har ägt rum har domstolen rätt att besluta om att staten ska utge skadestånd till den klagande. Det uttrycks i artikel 41 EKMR som skälig gottgörelse. Någon behörighet att förmå konventionsstaterna att ändra dess lagstiftning eller praxis har Europadomstolen inte utan staterna ansvarar själva för att följa upp det beslut som fastställts.90 Utöver målen där svenska staten har varit part måste berörda parter så som lagstiftare och domstolar uppmärksamma mål där andra stater varit iblandade.
Det beror på att konventionsstaterna är bundna av Europadomstolens tolkning av konventionen oavsett vilken stat som agerar part inför domstolen. Svenska staten kan på så sätt behöva anpassa det inhemska rättssystemet efter domar mot andra konventionsstater i syfte att själva inte bryta mot konventionen.91 Den uppgiften kan dock medföra svårigheter eftersom domstolens uttalande avser en situation i ett specifikt rättssystem som aldrig är identiskt med det egna rättssystemet.
Enligt artikel 1 EKMR är det upp till konventionsstaterna att själva ombesörja att alla individer under deras respektive jurisdiktion rent faktiskt garanteras de fri- och rättigheter som konventionen skyddar. Så länge en fysisk eller juridisk person befinner sig inom konventionsstatens jurisdiktion görs ingen skillnad mellan dem. Inte heller görs det någon skillnad mellan statens egna medborgare och individer från andra stater.92
Artikel 1 EKMR anger att det är konventionsstaten som ansvarar för att tillgodose att enskilda garanteras konventionens rättigheter. Det omfattar statens hela offentliga förvaltning. Det medför att ett konventionsbrott kan uppkomma genom att exempelvis en anställd på en myndighet utför en viss handling som orsakar en konventionskränkning.93 Konventionen kan alltså kränkas av samtliga anställda inom statens myndigheter, kommuner och regioner som utför offentligrättsliga uppgifter eller av sådana privaträttsliga organ som anförtrotts offentligrättsliga uppgifter. Staten får därmed stå för dess organs och anställdas handlingar.94
Konventionsstaternas skyldighet att enligt artikel 1 EKMR garantera att var och en får ta del av konventionens rättigheter innebär att staterna ska undvika att utföra handlingar som medför ett ingrepp i konventionsrättigheterna. Staterna
90 Åhman, 2020, s. 30.
91 Ibid., s. 31.
92 Cameron, s. 53.
93 Wille mot Liechtenstein, p. 46.
94 Ibid.
