2.2 Rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut enligt Europakonventionen
2.2.3 Domstolsprövning av civila rättigheter
2.2.3.1 Förutsättningar för tillämpligheten av artikel 6.1 Europa-konventionen
I Europadomstolens praxis har det fastslagits att några grundförutsättningar måste vara uppfyllda för att artikel 6.1 EKMR ska få genomslag avseende civila rättigheter. Artikeln är tillämplig om:
a) Det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild och en annan person eller en myndighet,
b) tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och c) denna rättighet anses vara en civil rättighet och resultatet av
domstolsprövningen är avgörande för rättigheten.111
2.2.3.2 En reell och seriös tvist om en rättighet i nationell rätt
Den första förutsättningen för att artikel 6.1 ska vara tillämpbar är att en tvist är reell och seriös. Europadomstolen har bedömt att begreppet tvist inte ska tolkas allt för tekniskt för att leva upp till konventionens syfte. Begreppet ska i stället för en formell betydelse ges en materiell betydelse.112 En tvist måste inte avse en viss rättighets existens utan tvisten kan också avse omfattningen och den faktiska användningen av en viss rättighet.113 Någon åtskillnad ska inte göras mellan rättsfrågor och sakfrågor. De båda har en avgörande betydelse för frågor om civila rättigheter. Tvister enligt artikel 6.1 EKMR kan därför omfatta både
109 Se Danelius, s. 210 och därtill hörande hänvisningar.
110 Danelius, s. 158, Rainey m.fl., s. 274 och Harris m.fl., s 374.
111 Se bl.a. Rolf Gustafson mot Sverige, p. 38. Dessa kriterier har också bekräftats på senare år. Se t.ex. Denisov mot Ukraina, p. 44. Se även Danelius, s. 162 ff.
112 Le Compte, van Leuven och de Meyere mot Belgien, p. 45.
113 Le Compte, van Leuven och de Meyere mot Belgien, p. 49. Se även Benthem mot Nederländerna, p. 32.
31
rättsfrågor och sakfrågor.114 Generellt råder det däremot inte några tvivel om en tvist verkligen föreligger.115
Med tvist avses att klaganden kan göra gällande att hen har rätt till den rättighet som det tvistas om enligt den inhemska rätten.116 Med klaganden avses den som menar sig ha drabbats av en konventionskränkning. Om klaganden påstår att tvisten rör en rättighet så krävs det inte att anspråket är välgrundat. Det är fullt tillräckligt att klaganden på rimliga grunder (arguable grounds) påstår att det finns en rättighet i den nationella lagstiftningen som hen har rätt till.117 I Rolf Gustafson mot Sverige uttalade Europadomstolen:
In the Court’s view a claim submitted to a tribunal for determination must be presumed to be genuine and serious unless there are clear indications to the contrary.118
Uttalandet tyder på att det inte krävs så mycket för att en tvist ska bedömas vara reell och seriös. Under förutsättning att det inte finns några omständigheter som talar emot att tvisten är reell och seriös så ska den bedömas vara det. Det finns därmed en presumtion för att en tvist som är aktuell för prövningen är reell och seriös.119
2.2.3.3 En rättighet med grund i den nationella rätten
I flertal mål i Europadomstolen har fråga uppkommit om vilka rättigheter som domstolen egentligen kan pröva. I Roche mot Förenade kungariket uttalade domstolen:
Article 6 § 1 does not, however, guarantee any particular content for those (civil) “rights” in the substantive law of the Contracting States: the Court may not create through the interpretation of Article 6 § 1 a substantive right which has no legal basis in the State concerned.
[…] Its guarantees extend only to rights which can be said, at least on arguable grounds, to be recognized under domestic law.120
Uttalandet medför att artikel 6.1 EKMR enbart blir aktuell att tillämpa om klaganden rimligen kan göra en rättighet gällande enligt den nationella rättsordningen. Rättigheten som åberopas av klaganden måste alltså vara en rättighet som föreligger enligt nationell lagstiftning. Några ytterligare rättigheter än de som finns enligt den nationella rätten kan Europadomstolen inte skapa.121 I den aktuella domen konstaterade Europadomstolen att klagandens påstådda
114 Le Compte, van Leuven och de Meyere mot Belgien, p. 51.
115 Kjølbro, s. 348.
116 Se bl.a. Mendel mot Sverige, p. 41, Rolf Gustafson mot Sverige, p. 38 och Danelius, s. 162.
117 Ibid.
118 Rolf Gustafson mot Sverige, p. 39.
119 Jfr HFD 2019 ref. 43, p. 19 där domstolen konstaterar att ”det finns en presumtion för att uppkomna tvister är reella och seriösa” och att det innebär att domstolarna ”bara i klara fall kan dra slutsatsen att en tvist inte är reell och seriös”.
120 Roche mot Förenade kungariket, p. 117.
121 Ibid. Se även Fayed mot Förenade kungariket, p. 65.
32
rättighet inte kunde grundas på brittisk lag. Artikel 6.1 EKMR var därför inte tillämplig.122
Att några nya rättigheter inte kan skapas av Europadomstolen har medfört att domstolen försökt skilja mellan situationer som materiellt respektive processuellt inskränker rättigheten.123 Endast om en rättighet är processuellt begränsad kan artikel 6.1 EKMR vara tillämplig. Fråga uppkommer i sådant fall om begränsningen är godtagbar.124
Utgångspunkten vid prövningen av om något är en rättighet och begränsningens karaktär av materiell eller processuell måste tas från konventionsstaternas respektive lagstiftning och de nationella domstolarnas tolkning av lagstiftningen.125 Europadomstolen har fört fram att det krävs starka skäl för att den ska göra en annan bedömning än den nationella domstolen. Det gäller under förutsättning att en grundlig och övertygande analys av den aktuella begränsningens karaktär har gjorts mot bakgrund av rättspraxis som grundas på konventionen och de principer som kan utrönas därifrån.126 Vid bedömningen av begränsningens karaktär är det viktigt att se bortom begränsningens struktur och ordalydelse och fokusera på den aktuella situationen. Europadomstolen får exempelvis inte på ett olämpligt sätt låta bedömningen påverkas av den lagstiftningsteknik som har använts eller den beteckning i inhemsk rätt som används för begränsningen.127
Men vad utgör egentligen en rättighet? Någon allmän definition kan inte sägas finnas. HFD har uttalat sig kring frågan i ett försök att skissa upp ett riktmärke.
Av HFD 2016 ref. 49 kan utläsas att ”en förmån som beviljas efter rent skönsmässiga överväganden” inte utgör en rättighet. I de situationer då en myndighet har haft en stor, men inte obegränsad, frihet i fråga om att efter en lämplighetsbedömning bevilja ett bidrag eller ett tillstånd har däremot artikel 6.1 EKMR ansetts vara tillämplig. Domstolen har i HFD 2019 ref. 10 även konstaterat att det inte är möjligt att uppställa en presumtion för att en viss rättighet förekommer i inhemsk rätt.128
Europadomstolen har uttalat att ett beslut av det slag då en myndighet, efter en inte obegränsad skönsmässig bedömning, har avgjort frågan innebär att myndigheten tillämpar vissa övergripande rättsliga bestämmelser eller principer.
Mer än så krävs inte för artikelns tillämplighet.129
Kraven tycks vara förhållandevis lågt ställda vad gäller att klassificera något som en rättighet. Ett sådant lågt ställt krav riskerar att medföra fler rättigheter än
122 Roche mot Förenade kungariket, p. 122–124.
123 Ibid., p. 118–119.
124 Ibid., p. 119.
125 Ibid., p. 120.
126 Ibid.
127 Ibid., p. 121.
128 HFD 2019 ref. 10, p. 16.
129 Se bl.a. Skärby mot Sverige, p. 28.
33
vad konventionsstaterna möjligen räknade med vid tidpunkten när de anslöt sig till EKMR.130
Som framställningen visar måste en åtskillnad göras mellan rättigheter och förmåner. En rättighet kan enskilda förvänta sig medan motsatsen gäller för förmåner. Om bedömningen inte enbart sker på rent skönsmässiga grunder, utan beslutsmyndighetens bedömning till viss del baseras på rättsliga regler och principer, är slutsatsen att det rör sig om en rättighet.131
2.2.3.4 En rättighet som bedöms vara en civil rättighet och prövningen är direkt avgörande för denna rättighet
För tillämpbarheten av artikel 6.1 EKMR krävs det att rättigheten som görs gällande är att anse som en civil rättighet och att resultatet av prövningen är avgörande för rättigheten. Begreppet ”civil rättighet” har en enhetlig betydelse för alla konventionsstater. Det betyder att en autonom tolkning är aktuell.132
En utvidgning av begreppet ”civila rättigheter” har skett i Europadomstolens praxis genom åren. Ett problem är dock att det är svårt att se några gemensamma principer som följs. Att det råder oklarheter avseende tillämpningen av artikel 6.1 EKMR kan troligen medföra att konventionsstaterna inte vet vilka skyldigheter de har samt att individer inte vet vilka rättigheter som de kan kräva av staterna.133 En sådan brist på förutsebarhet är inte önskvärd. Konventionsstaterna riskerar en process i Europadomstolen samt eventuellt skadestånd till den lidande individen för konventionsbrott. Den enskilde riskerar å sin sida en lång och utdragen process som kan medföra stort lidande och onödiga kostnader.
Samtidigt är det inte en enkel uppgift att klargöra vilka rättigheter som är att anse som civila och Europadomstolen har tidigare uttalat att den inte har någon avsikt att presentera en definition av begreppet ”civila rättigheter”. Det krävs enligt domstolen att en bedömning görs från fall till fall.134 Europadomstolen skulle dock enligt min mening med fördel kunna ställa upp ett antal tydliga kriterier för att underlätta bedömningen.
Europadomstolen har uttalat att begreppet ”civil” inte enbart ska hänföras till det direkta föremålet för prövningen utan begreppet ska ses i ett större perspektiv. Domstolen förklarar det på så sätt att den civila delen ibland har täckt sådana fall som inte direkt anses röra en civil rättighet men som kan leda till direkta eller betydande följder för civila rättigheter. Det är mot den bakgrunden som en del offentligrättsliga tvister har ansetts omfattas av artikel 6.1 EKMR.135 Första gången som en tolkning av civila rättigheter gjordes var i Ringeisen mot Österrike. Majoriteten av kommissionen och den österrikiska regeringen uttalade
130 Jfr prop. 1990/91:176, s. 3.
131 Jfr Pudas mot Sverige, p. 34. Se även Danelius, s. 164 f.
132 Danelius, s. 166.
133 Rainey m.fl., s. 284.
134 H. mot Belgien, p. 45.
135 Denisov mot Ukraina, p. 51.
34
att det krävdes att tvisten var mellan privatpersoner och inte i de fall då en person hade en tvist med myndighet.136 Europadomstolen uttalade då:
For Article 6, paragraph (1) (art. 6-1), to be applicable to a case (“contestation”) it is not necessary that both parties to the proceedings should be private persons, which is the view of the majority of the Commission and of the Government. The wording of Article 6, paragraph (1) (art. 6-1), is far wider; the French expression “contestations sur (des) droits et obligations de caractère civil” covers all proceedings the result of which is decisive for private rights and obligations. The English text “determination of … civil rights and obligations”, confirms this interpretation.137
Avgörande för frågan om anspråket rör en civil rättighet är om den kan kategoriseras vara av privat natur och inte vilka parter som är inblandande i tvisten. Vid bedömningen ska det beaktas om ett förfarande kan vara avgörande för rättigheter som är att anse som privata.138 Till kategorin civil rättighet hör ett stort antal olika typer av beslut. Det kan röra sig om förvärv av fast egendom, indragna tillstånd, sociala förmåner och så vidare.139 Det avgörande för om vissa typer av förvaltningsbeslut i praxis ansetts omfattas av artikel 6.1 EKMR tycks vara om de i tillräcklig grad påverkar privata rättigheter.140 De givna exemplen på beslut är sådana som typiskt sett påverkar enskildas personliga angelägenheter.
Europadomstolen har framhållit att det är av ringa betydelse hur det nationella rättssystemet kategoriserar en viss rättighet. Det avgörande sägs vara det materiella innehållet, närmare bestämt karaktären hos rättigheten.141 Vid bedömningen av om en rättighet är civil eller inte ska Europadomstolen också beakta konventionens syfte och övriga konventionsstaters rättssystem.142
I Feldbrugge mot Nederländerna konstaterade Europadomstolen att det rådde stora skillnader i hur konventionsstaterna bedömde sjukförsäkringsförmåner. En del stater hanterade det inom offentlig rätt, en del inom privaträtt och en del stater behandlade förmånen som en blandning av dessa. Den aktuella förmånen i det nederländska socialförsäkringssystemet ansågs omfatta både offentlig rätt och privaträtt.143 Domstolen bedömde att den del som omfattade privaträtt var dominerande. Rättigheten ansågs därför vara civil till sin karaktär trots att också offentligrättsliga inslag förekom.144 Praxis har härefter utvecklats och numera anses sociala förmåner generellt omfattas av artikel 6.1 EKMR. En förutsättning är dock att förmånen inte enbart tilldelas på skönsmässiga grunder.145
136 Ringeisen mot Österrike, p. 94.
137 Ibid.
138 Ringeisen mot Österrike, p. 94, König mot Tyskland, p. 90 och Danelius, s. 167.
139 Danelius, s. 167 ff. och därtill hörande hänvisningar.
140 Jfr Wenander, s. 436.
141 König mot Tyskland, p. 89.
142 Ibid.
143 Feldbrugge mot Nederländerna, p. 29.
144 Ibid., p. 40.
145 Salesi mot Italien, p. 19. Se även Danelius, s. 170.
35
Om uttalandena som Europadomstolen har uppställt kan vara tillräckliga när en bedömning ska göras i det enskilda fallet måste anses tveksamt. Trots Europadomstolens uppställda principer som ska vara vägledande vid bedömningen av vad som är en civil rättighet råder det oklarheter om hur dessa principer i praktiken ska tillämpas.146 I doktrin har det framförts att det egentligen bara är genom att betrakta praxis från Europadomstolen som det kan bringas klarhet i vad som är eller inte är en civil rättighet.147
HFD har för svensk rätts del uttalat att om det konstaterats finnas en rättighet så ska denna presumeras vara civil till sin karaktär. Presumtionen bryts endast om det finns klart stöd för en annan bedömning.148 En sådan presumtion underlättar utan tvekan bedömningen i nationell domstol i fråga om artikel 6 EKMR ska anses vara tillämpbar eller inte.
En slutsats kan dras rörande det faktum att det hela tiden kommer att vara möjligt att tolka in nya rättigheter som civila rättigheter. Det följer av att konventionen är att anse som ett ”levande” verktyg som anpassar sig till samhällsutvecklingen och konventionsstaternas ändrade uppfattningar om rätten.149 Det är mot denna bakgrund som Europadomstolen har uttalat att någon allmän definition på civila rättigheter inte kommer att ges.150 Utan en entydig och klar definition ökar risken för konventionskränkningar. Europadomstolens principer kan nämligen ges olika innebörd i konventionsstaterna genom olika tolkningar till följd av staternas individuella traditioner.151
Slutligen har Europadomstolen bland annat i Benthem mot Nederländerna konstaterat att tvister om medborgerliga rättigheter omfattar alla förfaranden vars resultat är avgörande för dessa rättigheter.152 I den officiella engelska versionen av konventionen framgår att artikel 6.1 är tillämplig ”[i]n the determination of […]”. Det innebär att det krävs en koppling mellan tvisten och den civila rättigheten.153 En svag koppling (tenuous connection) eller avlägsen konsekvens (remote consequense) för rättigheten uppfyller därför inte kraven i artikel 6.1 EKMR. Tvistens primära syfte, eller något av dess syften, måste med andra ord vara civila rättigheter.154 Rekvisitet att prövningen ska vara ”direkt avgörande”
för rättigheten innebär att det primära syftet inte måste vara att pröva civila rättigheter. Det är tillräckligt att resultatet av prövningen direkt kan påverka
146 Barkhuysen m.fl., s. 522.
147 Cameron, s. 104 och Barkhuysen m.fl., s. 522.
148 HFD 2019 ref. 10, p. 19.
149 Jfr Danelius, s. 55.
150 H. mot Belgien, p. 45.
151 Barkhuysen m.fl., s. 522. Barkhuysen m.fl. uttrycker att avsaknaden av en generell definition av civila rättigheter medför att ordningen blir oviss och att Europadomstolens framtagna principer för tillämpningen av artikel 6.1 EKMR är vaga och ibland kan vara svåra att tillämpa.
152 Benthem mot Nederländerna, p. 32.
153 Le Compte, van Leuven och de Meyere mot Belgien, p. 47 och Barkhuysen m.fl., s. 507 f.
154 Le Compte, van Leuven och de Meyere mot Belgien, p. 47.
36
sådana rättigheter.155 Det tycks alltså vara fullt tillräckligt att en åtgärd i någon mån påverkar en rättighet.156