4.1 Statsbidragsförordningar innehållande överklagandeförbud
4.1.2 En praktisk tillämpning av slumpvis utvalda statsbidragsförordningar
4.1.2.1 En reell och seriös tvist mellan två parter
I avsnitt två nämndes att Europadomstolen inte ställer särskilt höga krav på innebörden av tvist mer än att det ska röra sig om rättsliga anspråk. Frågan om det föreligger en tvist eller inte medför därför sällan några tvivel. Tvisten ska föreligga mellan en enskild och en annan person eller en myndighet och kan röra dels huruvida en viss rättighet föreligger, dels rättighetens omfattning eller användning. I fråga om konflikter rörande statligt stöd kan konstateras att det handlar om en fråga mellan en enskild, som exempelvis har sökt statsbidrag, och en myndighet eller annan som utför myndighetsuppgifter. Vad avser statsbidrag enligt pensionärsorganisationsförordningen är det Socialstyrelsen som fattar beslut, det vill säga en statlig myndighet. Likaså är Jämställdhetsmyndigheten, som beslutar om statsbidrag enligt kvinnoorganiseringsförordningen, en statlig myndighet. Så långt råder det inte några oklarheter.
Fråga uppkommer här om det kan sägas föreligga en tvist mellan sökanden, den enskilde eller i dessa fall organisationer, och den beslutande myndigheten.
Ett statsbidrag är som ovan konstaterat ett bidrag som kan sökas. Det föreligger en tvist mellan parterna om sökanden får ett för denne negativt beslut, exempelvis att ansökan avslås. När beslutsmyndigheten avslår ansökan
262 Framledes benämnt pensionärsorganisationsförordningen respektive kvinnoorganiseringsförordningen.
263 SOU 2019:35, s. 228.
55
uppkommer för den enskilde ett rättsligt anspråk på myndigheten i form av en önskan att tilldelas bidraget. Tvisten tycks alltså uppkomma redan i det skede som beslutsmyndigheten avslår det av sökanden begärda statsbidraget. Tvisten kan exempelvis avse om beslutsmyndigheten haft fog för att avslå ansökan.
Det ska uppmärksammas att Jämställdhetsmyndigheten enligt 25 § kvinnoorganisationsförordningen har möjlighet att besluta att ett utbetalat belopp ska återkrävas under vissa förutsättningar. Är så fallet råder det inte någon tvekan om att en tvist har uppkommit mellan myndigheten och den enskilde.
Ytterligare ett krav för tillämpligheten av artikel 6.1 EKMR är att tvisten är reell och seriös. Europadomstolen, och HFD likaså, har uttalat att en tvist presumeras vara reell och seriös. Under förutsättning att det inte framkommer omständigheter som klart visar att en tvist inte är reell och seriös betyder det med andra ord att domstolen kan utgå från att rekvisitet är uppfyllt och någon prövning därav behöver inte göras. Mot den bakgrunden förutsätts en tvist kring statsbidrag enligt angivna förordningar vara av reell och seriös karaktär.
4.1.2.2 En civil rättighet i nationell rätt
Fråga uppkommer sedan om statsbidrag anses vara en civil rättighet i nationell rätt. Här blir bedömningen komplicerad till följd av statsbidragens karaktär.
Utgångspunkten ska som tidigare nämnts ske utifrån konventionsstatens lagstiftning och praxis.
Statsbidrag kan utges till sökande på olika grunder. Det kan handla om fastställda kriterier som ska vara uppfyllda för att statsbidrag ska meddelas. I HFD 2016 ref. 49 bedömde domstolen att det förelåg en nationell rättighet till följd av att den aktuella förordningen uppgav kriterier som skulle vara uppfyllda för att bidrag skulle beviljas. I samband härmed uttalade domstolen att:
Det förhållandet att bidrag lämnas enbart i mån av tillgång på medel talar […] för att det inte finns en rätt för sökandena att erhålla bidraget. […] Om emellertid de anslagna medlen enligt föreskrift eller väl etablerad myndighetspraxis fördelas mellan samtliga sökanden som uppfyller förutsättningarna för bidrag har det mindre betydelse för bedömningen av överklagbarheten att tillgången på medel är begränsad. Begränsningen påverkar i sådant fall endast bidragets storlek.
Slutsatsen av domstolens uttalande är att en sökande som uppfyller uppställda kriterier har rätt att förvänta sig att få bidraget. Statsbidraget ska inte heller betalas ut löpande till dess att pengarna är slut för att bedömas vara en rättighet enligt nationell rätt.
För pensionärsorganisationsförordningen tycks några större svårigheter inte uppkomma. Av 2 § i aktuell förordning följer ett antal kriterier för att statsbidrag ska lämnas. Uppfylls villkoren lämnas bidrag till organisationen enligt 5 § samma förordning. Statsbidrag enligt pensionärsorganisationsförordningen kan alltså sammanfattningsvis anses vara en rättighet enligt nationell rätt.
Vad gäller kvinnoorganisationsförordningen blir frågan mer komplex.
Förordningen föreskriver i 4 § att tre olika slags statsbidrag kan lämnas:
organisationsbidrag, etableringsbidrag och verksamhetsbidrag. Av förordningens
56
5 § framgår däremot att bidrag lämnas i mån av tillgång på medel. Som ovan nämnts tyder en sådan skrivning enligt HFD att det inte finns någon rättighet att få bidraget.264 I fråga om organisations- och etableringsbidrag sker en fördelning av anslagna medel mellan de sökanden som uppfyller kriterierna i 6 respektive 7
§§ i kvinnoorganisationsförordningen.265 Det visar på att förmånen inte beviljas efter rent skönsmässiga överväganden. För verksamhetsbidragen konkurrerar däremot sökandena om de medel som finns tillgängliga.266 Organisations- och etableringsbidragen ska mot den bakgrunden betraktas som en rättighet enligt nationell rätt. För verksamhetsbidragen gäller däremot motsatsen. Ett sådant bidrag kan mot bakgrund av att de sökande konkurrerar om medlen inte anses motsvara en rättighet enligt nationell rätt.
4.1.2.3 En rättighet av civil karaktär där prövningen är avgörande för rättigheten
När det har konstaterats att en rättighet finns enligt inhemsk rätt ska den presumeras vara civil till sin karaktär.267 Slutsatsen härav är att statsbidrag enligt pensionärsorganisationsförordningen och organisations- och etableringsbidragen enligt kvinnoorganisationsförordningen är civila rättigheter.
Verksamhetsbidrag enligt kvinnoorganisationsförordningen bör däremot inte betraktas som en rättighet och därmed inte heller som en civil rättighet.
Slutligen krävs också en koppling mellan tvisten och den civila rättigheten för att artikel 6 EKMR ska vara tillämpbar. En koppling krävs då mellan tvisten och rätten till statsbidrag. Prövningen av tvisten måste vara direkt avgörande för rättigheten i fråga. Härav följer ingen osäkerhet för de aktuella förordningarna.
En prövning av tvisten är tveklöst av stor betydelse för den sökande organisationen. Frågan om det sökta statsbidraget meddelas eller inte kan sannolikt i många fall påverka den sökande organisationens överlevnad.268 Det ska tilläggas att frågan om prövningen av tvisten är direkt avgörande för rättigheten i fråga inte har haft någon framträdande roll i svensk praxis. Det kan inte utläsas av något avgörande på senare år att HFD tagit ställning till frågan.269 Däremot har exempelvis kammarrätter vid ett flertal tillfällen prövat om en prövning är direkt avgörande för en rättighet.270
264 Se HFD 2016 ref. 49.
265 Jämställdhetsmyndigheten, Så fördelas organisations- och etableringsbidrag för kvinnors organisering.
266 Jämställdhetsmyndigheten, Verksamhetsbidrag för kvinnors organisering – så bedömer vi.
267 HFD 2019 ref. 10, p. 19.
268 Jfr HFD 2016 ref. 49.
269 Se bl.a. HFD 2016 ref. 49, HFD 2019 ref. 10 och HFD 2019 ref. 43.
270 Se bl.a. Kammarrätten i Sundsvalls dom den 27 juni 2014 i mål nr 476-14 samt Kammarrätten i Sundsvalls dom den 8 juli 2020 i mål nr 309-19.
57