Användande av auktoritetsresursen – visum och praxis

Principiellt finns det två möjligheter för staten att komma ur eller minska sitt beroende. Antingen reglerar man kommunernas mottagande av flyktingar, vilket vi sett inte ansågs möjligt, eller så minskar man det antal flyktingar som ska kommunplaceras. Båda alternativen hade politiska kostnader, den ena i

627 Yttrande från Uppsala kommun på SOU 1997:82, In97/1429/IE.

628 Yttrande från Invandrarverket på SOU 1997:82 och Ds 1997:47, s. 1, In97/1429/IE; yttrande från Göteborgs kommun på SOU 1997:82 och Ds 1997:47, s. 1, In97/1429/IE; yttrande från Arbetsmarknads-styrelsen på SOU 1997:82 och Ds 1997:47, s. 3, In97/1429/IE; yttrande från Svenska Kommunförbundet på SOU 1997:82 och Ds 1997:47, s. 2, In97/1429/IE; yttrande från Statskontoret på SOU 1997:82, s. 3, In97/1429/IE; yttrande från Riksrevisionsverket på SOU 1997:82 och Ds 1997:47, s. 2, In97/1429/IE. 629 Yttrande från Statskontoret på SOU 1997:82, s. 3, In97/1429/IE; yttrande från Riksrevisionsverket på SOU 1997:82 och Ds 1997:47, s. 2, In97/1429/IE.

form av nationell opinion, den andra internationellt, i form av minskat politiskt anseende i Sveriges internationella relationer. Ur statens synvinkel handlar det om att ställa dessa olika typer av kostnader mot varandra och mot andra typer av kostnader av ekonomisk och organisatorisk art. Under den allra största delen av den undersökta perioden har de politiska kostnaderna bedömts som högst, men när flyktingmottagandet exploderade i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet gjordes det motsatta valet. I valet mellan vilken typ av åtgärder som skulle ge de lägsta politiska kostnaderna valde regeringen, att genom visum och praxis, reglera flyktingströmmarna till landet. Detta ledde till att den grundläggande sårbarheten mellan stat och kommun inom politikområdet fanns kvar, men att statens känslighet minskade temporärt. Det finns här också en koppling till informations-resursen, då denna reglering samtidigt innebar en minskad osäkerhet inom området.

Staten kan således reducera den externa osäkerheten för både stat och kommun genom att försöka kontrollera hur många som får uppehållstillstånd, vilket regeringen kan göra genom att ändra utlänningslagens praxis. Staten använde sig således vid detta tillfälle av sin auktoritetsresurs. Dessa förändringar kan antingen vara i skärpande eller mildrande riktning, resultatet ur informationssynvinkel är detsamma, osäkerheten minskar. Ett par exempel i mildrande riktning utgjordes av regeringens beslut om att de som sökt asyl innan den 1 januari 1988 och vid årsskiftet 1988/89 ännu inte fått besked, som huvudregel skulle få stanna i landet.630 Samma gällde från maj 1989 för barnfamiljer som varit i landet i mer än ett år.631 Trots den borgerliga regeringens uttryckliga avståndstagande från tidsregler för uppehållstillstånd beslutade den i april 1994 att en sådan vistelsetidsregel skulle gälla för barnfamiljer som sökt uppehållstillstånd före den 1 januari 1993. Detta innebar att i princip alla dessa (ca 20 000 personer) fick uppehållstillstånd.632

Praxisförändringar har också skett åt andra hållet, att reglerna skärpts. I december 1989 (det s.k. Luciabeslutet) skärptes asylreglerna dramatiskt. Detta skedde genom att regeringen åberopade särskilda skäl, nämligen att Sverige inte hade kapacitet att ta emot alla de som ville söka asyl här.633 Således gavs asyl endast

630 Skr. 1988/89:82, s. 31.

631 Skr. 1989/90:68, s. 31-32; skr. 1990/91:77, s. 34-35. 632 Skr. 1994/95:131, s. 15.

till dem som hade särskilt starka skyddsbehov. Praxisändringen ledde till att andelen asylsökande som fick permanent uppehållstillstånd minskade från 80 procent till 50 procent.634 Förändringen av praxis innebar också att antalet asylsökande, åtminstone under den första tiden efter beslutet om den ändrade praxisen, minskade.635 Detta kan ses som att möjligheten att få stanna kan ha en ”pull-effekt”, att det påverkar antalet asylsökande.636

Vid riksdagsvalet 1991 fick Sverige en ny, borgerlig regering och denna fattade i december 1991 beslut om att det inte längre förelåg sådana förhållanden att man skulle ha kvar de skärpta reglerna för asyl utan istället övergå till normal praxis.637

Det mycket kritiserade Luciabeslutet upphävdes med andra ord.638 Den borgerliga regeringen uttalade vid ett flertal tillfällen att det skulle vara skyddsbehovet och inte hur länge man varit i Sverige som skulle avgöra om man fick stanna eller inte. Den s.k. väntetidspraxisen avskaffades därför successivt.639

I samband med att väldigt många asylsökande från f.d. Jugoslavien sökte sig till Sverige inträdde ett nytt regelinstrument – visum – som även det minskat osäkerheten. Visumtvång infördes och avskaffades för olika delar av det f.d. Jugoslavien, vilket till stor del påverkade antalet asylsökande.640 Viseringar har således använts för att komma till rätta med stor invandring från ett enskilt land.641

Vi kan här se en tveksamhet i regeringens agerande. Efter flyktingtoppen under sommaren 1992 (juni-september kom 45 000 flyktingar)642 infördes i oktober 1992 visumtvång för medborgare från Serbien-Montenegro, vilket gjorde att inströmningen från Kosovo upphörde. Samtidigt fattade regeringen beslut om att avskaffa visumtvånget för medborgare från Bosnien-Herce-govina. Under 1992 och första halvåret 1993 kom nästan 40 000 asylsökande från Bosnien-Hercegovina. Den 21 juni 1993 beslutade så regeringen genom ett praxisbeslut att i princip alla bosnier som då befann sig i Sverige skulle få permanent uppehållstillstånd. Detta innebar att kommunernas flykting-mottagande kraftigt behövde ökas till ca 70 000 år 1994. Vid samma

634 Skr. 1990/91:77, s. 10, 33. 635 SOU 1991:1, s. 134. 636 SOU 1992:133, s. 124. 637 Skr. 1991/92:80, s. 3, 32.

638 Demker och Malmström, 1999, s. 97. 639 Skr. 1992/93:157, s. 34.

640 Skr. 1992/93:157, s. 37-38. 641 Demker och Malmström, 1999, s. 99. 642 Skr. 1993/94:127, s. 14.

regeringsmöte infördes visumtvång för medborgare från Bosnien-Herce-govina. Visumtvånget infördes då det ansågs att många av flyktingarna hade skydd i närområdet. Efter beslutet om visumtvång sjönk antalet asylsökande drastiskt.643 Beslutet om att i princip alla bosnier som fanns i landet skulle få stanna kritiserades starkt dels för att det inte fattats av riksdagen, dels för att den beräknade omedelbara kostnaden av beslutet var ca 11 miljarder kronor.644

Man ser här tydligt två saker, dels hur regeringen med hjälp av visumtvången reglerade antalet asylsökande till Sverige, dels vilken vånda regeringen haft vid fattandet av dessa beslut då man hela tiden stängde en dörr och öppnade en annan. Det handlar här om en balansgång mellan å ena sidan politiska kostnader, framförallt i form av minskat internationellt anseende om att vara ett humanitärt land, och å andra sidan handfasta ekonomiska kostnader för den nationella ekonomin tillsammans med stora organisatoriska ansträng-ningar för att ta hand om alla asylsökande och flyktingar.

Detta visar också att skillnaderna mellan partierna varit mycket små när man haft regeringsmakten – det är i många fall omständigheterna som bestämmer vad som är praktiskt möjligt. Politiken kommer i andra hand, vilket leder till slutsatsen att det dagliga arbetet inte förändras så mycket beroende på vilken regering som finns vid makten.645

Tecken finns på att viseringsreglerna verkligen var effektiva då det gällde att stoppa asylsökande. Som framgår av diagram 5.1 sjönk antalet asylsökande från drygt 80 200 budgetåret 1992/93 till 17 000 budgetåret 1993/94.646 Även om en del av minskningen kommer av externa anledningar, såsom tillståndet i f.d. Jugoslavien har reglerna haft en betydande inverkan. UNHCR kritiserade i november 1995 Sverige för att ha stängt dörren alltför mycket.647 Detta kan ses som en konkret politisk kostnad för Sverige, vilken man i det längsta försökte undvika. Genom dessa förändringar i regler om visum och praxis kunde man således öka informationsresursen. Man försökte kontrollera hur många som kom hit och fick stanna i landet för att öka möjligheten för planering både för staten och på den kommunala nivån, dvs. minska osäkerheten. Staten kan således,

643 Prop.1993/94:94, s. 75; prop. 1993/94:100, Bil 12, s. 172; skr. 1993/94:127, s. 14, 35; skr. 1994/95:131, s. 21, 25.

644 Demker och Malmström, 1999, s. 97.

645 Intervju med Birgitta Ornbrant, utredningssekreterare, 2002-01-15; intervju med Anders Westerberg, Migrationsverket, 2002-01-31.

646 Prop. 1994/95:100, Bil 11, s. 143. 647 Demker och Malmström, 1999, s. 114.

åtminstone till viss del, påverka flyktinginströmningen. Beslutsfattarna är inte så helt utan handlingsmöjligheter som de själva ibland vill göra gällande.648

Däremot har handlingsalternativen ofta så stora politiska kostnader att de framstår som oattraktiva. Mot denna bakgrund förefaller Demkers och Malmströms påstående att ”[d]et finns således möjlighet att reglera flyktingströmmarna…”649 som tveksamt. Jag anser att man med en sådan slutsats har förbisett den politiska verklighet som styr besluten.

Bristande informationsresurser är således ett drag som utmärker det politikområde och den relation mellan stat och kommun som här studeras. Båda de i detta avsnitt behandlade bristande resurserna – auktoritetsresurser och informationsresurser – har sitt ursprung i bristande politiska resurser.