Avsaknad av auktoritetsresurs

Det kanske mest utmärkande draget för det politikområde vi undersöker är att det inte finns någon lagstiftning som reglerar relationerna mellan stat och kommun inom området. Om lagstiftning hade funnits hade det ömsesidiga beroendet sannolikt varit mycket lägre.

Staten har, som diskuterades i föregående kapitel, alltid en legal resurs som är dess ultimata maktmedel då den gör att staten ensidigt kan bestämma över andra nationella aktörer. Inom det här aktuella politikområdet har staten inte använt sig av denna resurs. Frågan är varför? Det svar som kan härledas ur våra teoretiska resonemang, och bekräftas av empirin, är att kostnaderna varit för höga. Låt mig påminna om att vi här talar om lagar som rör relationen mellan stat och kommun. Detta har staten inte velat lagstifta om. Detta innebär inte att hela politikområdet är oreglerat, det finns många lagar som reglerar t.ex. kommunernas skyldigheter gentemot flyktingar vad gäller undervisning, bistånd m.m. Vad som är oreglerat är relationen mellan stat och kommun och det leder till ömsidigt beroende mellan aktörerna.

Regeringen skulle således kunna upphäva eller mildra interdependensen genom att införa en lagstiftning om kommunernas skyldighet att ta emot flyktingar, exempelvis motsvarande en viss andel av sin befolkning. Detta har inte ansetts politiskt möjligt eftersom de politiska kostnaderna härför skulle vara höga opinionsmässigt och ha inneburit påfrestningar i relationerna med kommunerna. Auktoritetsresursbristen kommer således ur bristen på politisk resurs. Staten har varit rädd för kostnaderna och de konsekvenser som en lagstiftning kunnat innebära.

”Jag menar rent principiellt att det var viktigt för flyktingarna och för opinionen ute att visa på att man var överens om att göra det här och att kommunerna fick ersättning. … kommunerna var ju beredvilliga att ta emot

utan någon lagstiftning”.614

Alternativet lagstiftning slogs dock ganska snabbt ur hågen utan några större, ingående diskussioner.615 Den ansvarige tjänstemannen på departementet är tveksam till om det hade gått att lagstifta:

”då hade väl en del av de här starka kommunalpolitikerna bromsat … jag tror det hade fått majoritet i riksdagen om man hade lagstiftat … men det hade

kanske varit en diskussion om fel saker”.616

Från invandrarverkets sida krävde man heller ingen lagstiftning, då man menade att även det hade nackdelar.617 Även kommunförbundet tror att lagstiftningsalternativet skulle fått mycket starkt motstånd från kommunalt håll.618 Kommunförbundet såg lagstiftningsvägen som svårframkomlig – om man skulle få folklig uppbackning för flyktingmottagandet så kunde det inte komma som ett direktiv, politikerna hade inte kunnat försvara det. Lagstiftning skulle vara en utmaning mot opinionen.619 Avtalen innebar att kommunal-politikerna öppet tvingades ta ställning till frågan och argumentera för sina beslut, vilket var viktigt för de politiska resurserna.620 De politiska kostnaderna för en tvångslagstiftning, både gentemot opinionen och kommunerna, var med andra ord för höga. Ett annat problem med lagstiftning är att den riskerar att bli svår att kontrollera då det är svårt att straffa kommuner som inte följer den.621

En sådan lagstiftning skulle dock ha tagit bort eller åtminstone reducerat det ömsesidiga beroendet inom området. Nu finns interdependensen där och den relevanta frågan är hur aktörerna har försökt påverka denna till sin egen fördel. Som vi påpekade i kapitel två utgör självstyrelsen en viss, om än delvis föränderlig, begränsning för statens agerande gentemot kommunerna. Att regeringen är medveten om att man inte kan ålägga kommunerna vad som helst med tanke på den kommunala självstyrelsen framgår av citatet:

615 Intervju med Lars G Johansson, Kulturdepartementet, 1999-06-23. 616 Intervju med Lars G Johansson, Kulturdepartementet, 1999-06-23. 617 Intervju med Anders Westerberg, Migrationsverket, 2002-01-31.

618 Intervju med Karl-Axel Johansson, Svenska Kommunförbundet, 1999-06-21.

619 Intervju med Tommy Holm, Svenska Kommunförbundet, 1999-06-18; intervju med Anders Wester-berg, Migrationsverket, 2002-01-31.

620 Intervju med Anders Westerberg, Migrationsverket, 2002-01-31.

”[e]n grundprincip är att kommuner inte skall svara för en uppgift som är en statlig angelägenhet eller som inte har anknytning till kommunens

medlemmar”.622

Även andra citat tyder på liknande överväganden:

”[d]e beslut som kommunerna fattar om flyktingmottagande är åtgärder som kommunerna vidtar inom ramen för den kommunala självstyrelsen. Kommunerna beslutar självständigt om detta. Om kommunerna skall tvingas

att ta emot ett visst antal flyktingar måste det ske genom lagstiftning”.623

Till viss, om än begränsad, del inskränktes alltså statens handlingsmöjligheter av den kommunala självstyrelsen.

Det har dock funnits tillfällen då den avtalsmodell (vilken diskuterades i föregående kapitel) som varit dominerande vid regleringen av beroendet har ifrågasatts. På senare år har det diskuterats att införa föreskrifter inom området genom skyldighetslagstiftning om målen för introduktionen av flyktingar. Det har dock inte varit tal om en lagstiftning om kommunernas skyldighet att ta emot flyktingar.

För att öka statens möjlighet att påverka kommunernas introduktion föreslog en utredning att staten skulle föreskriva nationella mål som skulle vara bindande för alla kommuner, alltså en generell lagstiftning.624Rättfärdigandet av en sådan lagstiftning var att kommunerna fick statsbidrag för verksamheten vilket gav staten rätt att reglera vad pengarna användes till samt utvärdera verksamheten.625

Utredningen tog upp att en tvingande lagstiftning kan verka oförenlig med att flyktingmottagandet är frivilligt för kommunerna, men ansåg inte att detta argument höll då frivilligheten för kommunerna trots allt är begränsad eftersom flyktingarna måste bosätta sig i någon kommun.626 Förklaringen till att det är först

622 Prop. 1993/94:94, s. 32.

623 Brevsvar från invandrarministern (Georg Andersson) 1987-03-31, IP1434/87. 624 SOU 1997:82, s. 59, 62, 73.

625 Inrikesdepartementet, promemoria 1997-09-22, Sammanställning av remissvar på betänkandet av Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur för det integrations-politiska området (SOU 1997:82) och på departementsskrivelsen Introduktionsersättning – tre alternativ (Ds 1997:47), s. 7, In97/1429/IE.

626 SOU 1997:82, s. 73-74; yttrande från Göteborgs kommun på SOU 1997:82 och Ds 1997:47, s. 1, In97/ 1429/IE.

på ett mycket sent stadium som en diskussion förs om att reglera interdependensen med lagar är att staten tidigare framförallt påverkat genom ekonomiska instru-ment, något som vi återkommer till senare i detta kapitel. Att påverka genom ekonomi fungerade dock inte längre då flyktingmottagandet sjönk och således inte alla kommuner var berättigade till ersättning.

Det fanns positiva röster till en sådan lagstiftning eftersom den skulle binda även de centrala myndigheterna.627 De flesta var dock negativa, såsom in-vandrarverket, Riksrevisionsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och kommun-förbundet, vilka menade att existerande frivilliga avtal var ett smidigare sätt att se till att målen för introduktionen uppfylldes.628 Statskontoret och Riksrevisions-verket var också kritiska med tanke på den kommunala självstyrelsen och menade att en ny lag inte kan tvinga en kommun att, mot sin vilja, ge en kvalitativt bra introduktion.629 Dessa förslag om lagreglering realiserades dock inte, delvis p.g.a. den massiva kritiken, och avtalskonstruktionen finns därför kvar.

Vi ser här att det finns kostnader för att använda den legala maktresursen. Kostnaderna är framförallt politiska i form av en negativ opinion från befolkning och kommuner men lagstiftning kan också framkalla reaktioner i strid mot lagstiftarnas intentioner. Istället för att ta dessa kostnader valde regeringen att inte föra förslaget vidare. Det är dock värt att återigen påpeka att även den lagstiftning som har övervägts inte hade upphävt inter-dependensen då den ej gällt kommunernas mottagande av flyktingar utan introduktionen när flyktingarna redan mottagits i kommunen.