Förhandling

Från en diskussion om beroende är steget inte långt till förhandlingar: ”Förhandlingar är inte minst av intresse som regleringsmekanism av den interdependens som nu tillmäts så stor vikt”.296 Vid ökat ömsesidigt beroende blir det allt mer förhandlingar som bestämmer aktörernas agerande då ingen av aktörerna ensidigt kan besluta – ”Autoritet har forvitret til forhandlinger”.297

Beroendeförhållandets utseende bestämmer vilken förhandlingsmakt som olika deltagare har. Vissa författare menar att beroende inte bara är en variabel vid förhandlingar utan i själva verket grundförutsättningen. Följande citat illustrerar denna inställning:

”Dependence can both define the bargaining relationship and analyze the

variation that occurs within bargaining relationships”.298

”Power is central to bargaining, and dependence theory offers the optimal

framework for analyzing bargaining power”.299

Grad av beroende kan antas avgöra trovärdigheten hos aktörerna i en förhandling.300

Det finns en skillnad i synsätt mellan förhandlingar och den tidigare diskuterade styrningen, men ska förhandlingar överhuvudtaget diskuteras i styrningstermer ses förhandlingar som en form av informationsstyrning då en part försöker övertala sin motpart i förhandlingarna. Förhandlingar är således inget styrinstrument i sig.301

Förhandlingar har tilldragit sig ett stort intresse och litteraturen på området är mycket omfattande. Jag anser dock att det finns en risk att en alltför stark fokusering på det förhandlingstekniska spelet kan leda till att man inte ser kontexten. Som Rhodes uttrycker det:

296 Stenelo, 1990, s. 282. 297 Olsen, 1990, s. 108.

298 Bacharach och Lawler, 1981, s. 79. 299 Bacharach och Lawler, 1981, s. 206. 300 Moravcsik, 1998, s. 52.

”[t]he problem with a focus on negotiative behaviour, however, is that it is ”context-less”; it ignores the hard realities of politics and power, ignoring the

structural limits to negotiation”.302

Eftersom målet med denna avhandling är att studera relationen mellan två aktörer inom ett politikområde kommer det naturligtvis att finnas tillfällen när förhandlingar ägt rum. Men det finns också, som jag kommer att visa i de senare kapitlen, tillfällen när förhandling inte begagnades. Det är med andra ord inte nödvändigt att det förekommer konkreta förhandlingar i ett beroendeförhållande. Man kan säga att förhandlingar är en möjlig strategi för att försöka kontrollera beroendeförhållandet. Bland andra tänkbara strategier kan nämnas konsultation, samråd och övertalning. Vi återkommer till det i avsnitt 3.3.2.

Hade man valt att ta sin teoretiska utgångspunkt i förhandlingar, istället för i interdependens, för att analysera det politikområde jag valt, skulle interdependensen tagits som given då ett ömsesidigt beroende ses som en förutsättning för förhandlingar.303 Detta ställningstagande är dock inte oprob-lematiskt, varför min utgångspunkt ligger ett steg tidigare – att visa att det finns ett ömsesidigt beroende mellan stat och kommun som kan vara asymmetriskt åt båda håll och således kan leda till förhandlingar mellan aktörerna.

Jag kommer i avhandlingen att betrakta förhandlingar som ett möjligt sätt för aktörerna att reglera sitt ömsesidiga beroende. Därför ska vi här helt kort beröra några för analysen viktiga dimensioner i förhandlingslitteraturen.

Den allmänt vedertagna definitionen av förhandlingar är att det är en process i vilken två eller flera aktörer som har både gemensamma och motstridiga intressen kommunicerar med varandra för att försöka nå en överenskommelse.304 De möjliga lösningar som kan accepteras av alla de inblandade aktörerna kallas i litteraturen för kontraktszon.305 Denna kontraktszon bestäms av hur stora kostnader aktörerna har om det inte blir någon överenskommelse, d.v.s. vilka alternativ som finns tillgängliga.306 Man

302 Rhodes, 1986b, s. 8. 303 Persson, 1992, s. 8.

304 Se bland annat Sannerstedt, 1992, s. 44; Sannerstedt, 1996, s. 20. 305 Sannerstedt, 1992, s. 46.

kan då hävda att genom kontraktszonen kan man avläsa aktörernas upplevelse av beroendeförhållandet. Om det inte blir någon överenskommelse kommer status quo att kvarstå; vilken betydelse har det för aktörerna? Den som förlorar mest på att det inte blir någon överenskommelse är villig att gå längst i förhandlingarna.307 Det är således viktigt att skilja mellan tillstånd och förändring och varför förändringar kommer till stånd.

Ett sätt att hantera interdependens kan emellertid vara just genom förhandlingar, eftersom kostnaderna att styra den andre aktören kan vara höga. Det uppmuntrar till ”management by negotiation…”308 Förhandling ses dock inte som ett styrningsredskap utan istället är det reciprocitet som betonas vid förhandlingar.309 Interdependensen kommer dock att påverka förhandlingarna – en enkel hypotes är att om aktören As beroende av B ökar kommer Bs förhandlingsmakt att öka.310

Aktörerna, som kan karakteriseras som komplexa organisationer, förhandlar ofta på flera nivåer. Dessa, på engelska rubricerade som ”two-level games”, förhandlingar förekommer dels externt mellan aktörerna men också internt inom respektive aktör.311 Båda aktörernas interna förhandlingar måste då leda till att det mellan aktörerna framförhandlade avtalet godkänns och omvänt måste de interna ståndpunkterna möjliggöra ett avtal med den andre parten. Dessa tvånivåförhandlingar påverkar varandra. Det kan t.ex. vara så att ju lättare det är att få igenom något internt desto svårare kan det vara att få sina krav tillgodosedda i den externa förhandlingen.312

Förhandlingar kan vara ett sätt att komma överens när aktörerna inte är hierarkiskt överordnade varandra eller när kostnaderna av att ensidigt bestämma anses vara för höga. 313 Precis som vi diskuterat kring interdependens finns i förhandlingarna utrymme för strategiska överväganden och försök till påverkan av olika faktorer runt förhandlingen. En komplicerande faktor i en förhandling är den asymmetriska tillgången på information. Varje aktör kan ha ett intresse av att inte dela med sig till motparten av den information som

307 Moravcsik, 1998, s. 62. 308 Rhodes, 2000, s. 74. 309 Lundquist, 1987, s. 83.

310 Bacharach och Lawler, 1981, s. 60-61. 311 Putnam, 1993, s. 438.

312 Putnam, 1993, s. 439, 443.

man besitter – förhandling handlar i detta ljus om det kontrollerade utbytet av ofullständig information.314 Detta leder till att förhandlingar karakteriseras av osäkerhet. Extra problematiskt blir detta i en situation kännetecknad av kris där överenskommelse måste träffas snabbt. Osäkerhet i förhandlings-situationen kan också leda till att breda överenskommelser sökes.315 Problem med osäkerhet kan dock komma att underlättas om aktörerna möts i flera förhandlingar, eftersom aktörerna då lär sig om varandra och det blir svårare att hota och bluffa. De tidigare diskuterade aspekterna av ett varaktigt samarbete och reciprocitet kan således underlätta förhandlingarna.316

Vårt huvudsakliga empiriska intresse i denna avhandling är relationen mellan stat och kommun inom ett avgränsat politikområde. Det i många fall mest intressanta är då inte att studera de förhandlingar som ägt rum utan de som aldrig kom till stånd och ställa sig frågan varför så var fallet. Särskilt om det är svåra frågor kan det finnas en motvilja att omförhandla hos aktörerna vilket leder till att överenskommelsen överlever och kanske blir en dogm långt efter att dess operativa värde minskat.317

Vad vi i första hand är intresserade av när det gäller förhandlingar är dess utgångspunkter snarare än den förhandlingstekniska processen i sig. Låt oss ta det populära exemplet med en enkel förhandling mellan köpare och säljare om priset på en vara. Ur ett strikt förhandlingsperspektiv tas ibland utgångspunkterna, det pris som köpare respektive säljare kan acceptera, som givna. Med vårt syfte är det just utgångspunkterna som är det intressanta – det speglar interdependensen. Inom förhandlingslitteraturen finns begreppet BATNA (”Best Alternative To Negotiated Agreement”).318 Det handlar om kostnaderna för att inte komma överens i förhandlingen – ju bättre alternativ man har desto starkare förhandlingsmakt.319 Detta beror då på interdepen-densrelationen mellan aktörerna.320 Alternativet till en förhandlingsöverens-kommelse behöver dock inte vara statiskt utan kan ändras under förhand-lingens gång och påverkas av de andra aktörerna – det ligger då i varje aktörs

314 Putnam, 1993, s. 454. 315 Sannerstedt, 1996, s. 21, 52, 56.

316 Putnam, 1993, s. 440; Sannerstedt, 1988, s. 165; Sannerstedt, 1992, s. 54. 317 Stenelo, 1991, s. 232.

318 Sannerstedt, 1992, s. 185.

319 Fisher och Ury, 1981, s. 98; Sannerstedt, 1996, s. 42. 320 Moravcsik, 1998, s. 60-61.

intresse att försöka förbättra sin egen BATNA och försämra de andra aktörernas.321 Återigen ser vi att alternativen handlar om olika sorters kostnader för aktörerna, precis som tidigare diskuterats i samband med beroende. Det handlar också om hur angelägna aktörerna är om att relationen fortsätter.322

Detta har också kallats ”The Nash solution” – att varje rationell aktör förkastar allt som är sämre än hans BATNA vilket leder till att den med bäst BATNA lätt får mest utdelning i förhandlingen.323

Låt oss innan vi går vidare till nästa avsnitt summera modellen så här långt. Relationer kan i många fall ses som interdependens mellan aktörer baserad på resursutbyte. De kan vara symmetriska eller asymmetriska och ha olika dignitet. Detta beroende kan också vara långsiktigt, vilket gör aktören sårbar, eller kortsiktigt, då aktören är känslig. Interdependens baseras ytterst på makt – aktörerna besitter maktbaser som de kan välja att utnyttja men att göra så kan också innebära kostnader. Makten blir utifrån detta diffus och så även ansvaret – olika typer av ansvar behöver inte höra samman. Extra allvarligt blir detta i situationer av osäkerhet, som påverkar aktörerna och deras relation och agerandet inom interdependensrelationen. Detta synsätt har också en beredskap för förändring då ändrade förhållanden eller agerande kan förändra relationen mellan aktörerna. Interdependensen kan således se olika ut vid olika tidpunkter och inom olika politikområden.