Maktförhållanden mellan stat och kommun

Det finns en fundamental obalans i interdependensförhållandet mellan stat och kommun genom att staten har lagstiftningsmakten och således formellt ensidigt kan bestämma över kommunerna. Som vi ska se hindrar detta dock inte att det är relevant att tala om interdependens. Det faktum att staten har en resurs i sin maktbas innebär inte automatiskt att staten kan eller vill använda den. Att mot kommunernas vilja tvinga igenom ett visst förfarande kan också vara ödesdigert vid genomförandet av politiken eller senare inom ett annat politikområde. Centralt ensidigt beslutsfattande är inte utan kostnader. Det finns således en spänning mellan interdependens och användandet av tvingande auktoritet.371 Att befalla kan leda till motstånd från den man försöker styra och det kan också leda till att flexibiliteten på lägre nivåer minskar. När det föreligger interdependens blir förhandlande och reciprocitet viktigt – ”the government cannot command; it must use new tools and techniques to steer and guide”.372 Genom förhandlande kan då aktörerna bättre förstå varandra och få förtroende för varandra vilket är viktigt för relationen.373

368 Rhodes, 1986a, s. 392-393. 369 Stoker, 2000, s. 104. 370 Stenelo, 1996, s. 222.

371 Rhodes, 1986b, s. 6; Rhodes, 1997a, s. 114. 372 Rhodes, 2000, s. 61.

Maktens fördelning blir med andra ord en empirisk fråga.374 Kommunerna har också en självständighet genom att de har av medborgarna direkt valda representanter och möjligheter att själva finansiera sina verksamheter.375 Trots sin formella underordning har kommunerna alltså en viss egen hand-lingsförmåga genom den kommunala självstyrelsen. Kommunerna kan ses som en administrativ enhet med egen politisk organisation som är en del av en större och mer omfattande politisk och administrativ enhet, staten.376 Det är dock alltid, som diskuterades i föregående kapitel, centralmakten som definierar kommunernas befogenheter både politiskt och ekonomiskt och som utfärdar regler för olika sektorer för kommunerna att följa.377

Staten har således en särpräglad position. Den har inte bara lagstiftnings-makten, den kan även kontrollera vilka aktörer som får delta i beslutsprocessen, vilka frågor som finns på agendan, reglerna för konsultation och när denna ska ske, alltså olika typer av politiska resurser. Staten kan bjuda in andra aktörer i beslutsprocessen och välja att låta sig påverkas men har alltid valet att utöva tvångsmakt. Staten har genom sina resurser fler valmöjligheter än andra aktörer; den kan utnyttja andra, mer tvingande, delar av sin maktbas om den indirekta kontrollen över policyn inte fungerar. Staten kan till viss del också manipulera andra aktörer vilket gör att relationen mellan stat och kommun kan vara mer asymmetrisk än vad den först verkar.378

Statens agerande kan trots dess överordnade position begränsas av andra aktörer. Statens beroende av kommunerna beror framförallt på att staten är beroende av kommunerna för genomförandet av den nationella politiken. De statliga organen kan inte själva genomföra politiken utan måste förlita sig på kommunerna för detta. Detta gör att hur mäktig staten än kan verka kommer den alltid att till viss del vara beroende av kommunerna. Staten och kommunerna behöver varandra då ingen har all information som krävs för att lösa komplicerade problem.379 Kommunernas autonomi kan också vara större än den verkar då kommunerna på informella vägar har tillträde till statligt beslutsfattande, genom att kommunerna har tillgång till viktig information

374 Lundquist, 1987, s. 81. 375 Sharpe, 1970, s. 170. 376 Kjellberg, 1995, s. 45. 377 Pierre, 1994, s. 51. 378 Rhodes, 1986a, s. 26.

och genom att de implementerar politiken. Detta kommer att gälla trots att staten kan förefalla ha stark kontroll över kommunerna.380 Staten kan ses som senior partner i relationen men är fortfarande en partner.381

Interdependensförhållandet innebär att de olika aktörerna har olika mycket handlingsfrihet vilken hör samman med maktförhållandena i relationen. Den relativa maktpotentialen mellan aktörerna kommer att bero på respektive organisations resurser, spelreglerna och hur utbytesprocessen mellan organisationerna ser ut. Interaktionen blir ett potentiellt plussummespel där båda aktörerna kan vinna samtidigt genom samarbete. Av olika anledningar använder sig staten inte alltid av lagstiftningsmakten, vilket gör att förhandlande uppstår mellan aktörerna382 – ”[t]he effective division of labour is often contextual and negotiated”.383

Vår slutsats vid anläggandet av ett interdependensperspektiv är att relationen mellan stat och kommun ter sig annorlunda än hur den normalt uppfattas – det rör sig om två aktörer som är ömsesidigt beroende av varandra. Att kommunerna är beroende av staten är helt oomtvistat. Det är från staten som kommunerna får sin kompetens och i många fall sina finansiella förutsätt-ningar. Att staten skulle vara beroende av kommunerna kan däremot tyckas vara mer kontroversiellt. Jag menar dock att det i många fall är så. Staten kan inte med dagens stora offentliga sektor ombesörja alla uppgifterna själv utan måste lita till att kommunerna tar hand om mycket av det praktiska genomförandet inom de av staten satta ramarna. Att göra ett tankeexperiment om hur det skulle se ut om alla kommunala uppgifter skulle centraliseras till statlig nivå ger en antydan om vilka problem som skulle uppstå. Jag menar alltså att relationen mellan stat och kommun rent allmänt kan ses som ett beroendeförhållande. Vissa aspekter av dessa beroendeförhållande ligger utanför kommunernas kontroll medan andra är lättare att påverka, i vissa fall med hjälp av Svenska Kommunförbundet. Motsvarande gäller för staten, vissa aspekter av dess beroendeförhållande kan den lättare manipulera än andra.384

Man måste dock ta hänsyn till att aktörerna kanske inte alltid är medvetna om det eventuella maktövertag som de besitter, vilket kan vara en förklaring

380 Sharpe, 1985, s. 362, 364.

381 Rhodes, 1988, s. 206; jämför Jenssen, 1995a, s. 139. 382 Rhodes, 1986a, s. 21-22.

383 Pierre och Peters, 2000, s. 91. 384 Bengtsson, 1999, s. 70.

till att kommuner ibland accepterar central intervention utan strid – kommunerna tror inte att de kan påverka. Det är således inte bara de faktiska resurserna som påverkar utan också de respektive målen och aktörernas perceptioner. Resurserna är således inte makt i sig utan bara del i maktbasen, vilken måste omsättas till makt. Denna potentiella makt kan i sin tur ses som en resurs i sig. Om maktbasen utnyttjas av organisationerna beror på spel-reglerna och på aktörernas val av strategi.385 Om en kommun inte tror sig ha makten att påverka kan det alltså leda till att man inte inser att man har möjlighet att minska sitt beroende av en annan aktör.386

Relationer mellan stat och kommun tar ofta formen av vertikala, funktionella länkar mellan de olika nivåerna.387 Således kommer det att variera vilken organisatorisk enhet som representerar staten respektive kommunerna.388

Relationerna är med andra ord ofta specialiserade beroende på vilket politikområde det handlar om. Det är alltså viktigt att här komma ihåg att staten inte är en enhetlig aktör, vilket man ofta utgår ifrån, utan att olika delar av vad som här sammantaget kallats för staten kan ha olika intressen och kan använda sig av olika medel för att genomföra sina intressen inom olika politikområden. Det kan vara så att de centrala myndigheterna vill få kommunerna att satsa mer pengar på just deras område, ge så bra service som möjligt inom området o.s.v. Varje myndighet kan antas främst ha intresse av sitt område och kan då komma att konkurrera om kommunernas intresse för sitt område.389 Detsamma gäller för kommunerna, trots att även de här behandlats som ett kollektiv. Olika kommuner har olika intressen, beroende på storlek, kommuntyp m.m., och det kan i vissa sammanhang vara svårt att tala om kommunerna generellt. Det finns också en funktionell differentiering inom kommunerna, på samma sätt som det finns inom staten, där de olika politikområdenas intressen kan konkurrera med varandra.390

Med detta synsätt hamnar vi en bra bit ifrån det vanliga synsättet på ”government” vilket kännetecknas av statscentrism, institutionell isolering och homogenitet, statens överhöghet och fokus på legala arrangemang. Vårt

385 Rhodes, 1981, s. 104-105, 108, 111; Rhodes, 1986a, s. 18-19. 386 Pierre, 1994, s. 78.

387 Rhodes, 1997a, s. 13. 388 Rhodes, 1986a, s. 20. 389 Rhodes, 1988, s. 103-104. 390 Rhodes, 1988, s. 186.

synsätt ger att statens makt är förhandlingsbar, relativ och kontextuell istället för absolut – ”it is much more a matter of ’power over’ than ’power to’”.391