Beroendeförhållanden mellan stat och kommun

Analysen av olika typer av beroendeförhållanden mellan stat och kommun ska kompletteras med de i avsnitt 3.2.5 introducerade begreppen känslighet och sårbarhet. Låt oss börja med känslighet vilket, som tidigare sagts, handlar om en aktörs kortsiktiga kostnader när denne påverkats av en annan aktör, alltså innan han haft tid att anpassa sig till förändringarna. Det handlar om att man ännu inte hunnit ändra användningen av sina resurser. Kommunerna är känsliga för statens beslut och åtgärder vilket kan komma till uttryck på många olika sätt. Hur staten fördelar statsbidragen påverkar givetvis kommunerna och deras skatteuttag. På samma sätt kommer statens regelförändringar givetvis att påverka kommunerna. I vissa fall kan även information förmedlad av staten till kommunerna komma att påverka kommunernas agerande.

Omvänt är staten känslig för vissa handlingar från kommunernas sida. Kommunerna kan i vissa fall påverka staten, åtminstone kortsiktigt. Denna påverkan kan vara direkt genom att man medvetet försöker påverka statens politik på något område. Det kan också vara så att kommunernas agerande omedvetet påverkar staten genom att man exempelvis implementerar beslut på ett sätt som staten inte önskat eller att även korrekt implementering inte leder till önskade effekter.

Sammantaget kan sägas att staten och kommunerna är känsliga för varandras agerande.

Vad gäller begreppet sårbarhet, som avser en långsiktig påverkan och ytterst handlar om kostnaden och tillgängligheten för alternativa handlingslinjer för aktören, kan noteras att kommunerna är sårbara för statens agerande. För många former av påverkan har kommunerna inga lättillgängliga och billiga alternativ utan förblir sårbara. Man ska samtidigt inte överskatta kommu-nernas sårbarhet. Inom vissa politikområden kommer det trots t.ex. regelförändringar att finnas möjligheter för kommunerna att själva utforma politiken. Det står emellertid klart att det finns ett moment av sårbarhet för kommunerna framför allt vad gäller lagstiftning och finansiella resurser.

När det gäller statens sårbarhet vill jag hävda att det finns situationer där staten är sårbar gentemot kommunerna. Detta kan tyckas oväntat – i utgångsläget skulle man kunna hävda att det inte borde vara så eftersom staten har alla möjligheter att anpassa sig genom att förändra lagstiftning och finansiella resurser. I teorin har ju staten som legal överhöghet alltid tillgång till alternativ. I praktiken är detta inte alltid fallet. I vissa fall kan lagstiftning ha mycket höga politiska kostnader, exempelvis vid intern oenighet (t.ex. att man inte är överens inom regeringen eller inte utan stora kostnader kan få politisk majoritet i riksdagen för sina förslag) eller externa påtryckningar (exempelvis från den allmänna opinionen i landet eller internationell kritik). Vi kommer att illustrera detta i de empiriska avsnitten. I dessa situationer är alltså alternativen så kostbara att de inte kan utnyttjas. Statens sårbarhet är ofta internt betingad då det inte är kommunerna som begränsar statens alternativ utan statens egen belägenhet. Utifrån ett interdependens-perspektiv är implikationen dock densamma. När lagstiftningsvägen är stängd är staten sårbar för kommunernas handlande och kommunerna får därigenom ett potentiellt maktövertag.

Resonemanget visar att staten och kommunerna i hög grad kan vara interdependenta. De kan påverka varandra och kan båda vara känsliga och sårbara för den andres agerande. Vi kan i teorin tänka oss att relationen kan falla in längs hela interdependensskalan med asymmetrisk interdependens till bådas nackdel. Då det vid interdependens och särskilt vad gäller sårbarhet finns, som vi uppmärksammat tidigare, en stark maktdimension prob-lematiseras relationen mellan stat och kommun väsentligt med detta angreppssätt. En ökad interdependens mellan stat och kommun kan, som tidigare nämnts, innebära att kommunerna har större möjligheter till sanktioner om de anser att staten hotar deras rättigheter. Kan vi tänka oss situationer där kommunerna har makt över staten, kan beroendet utvecklas i denna riktning? Låt oss återkomma till detta nedan.

En annan aspekt som komplicerar det förda resonemanget är den tidigare diskussionen om subjektiv kontra objektiv känslighet och sårbarhet. En analys kan visa att det finns möjlighet att tolka skeenden som interdependenta, men det kan vara en helt annan sak hur aktörerna själva upplever situationen. För att kunna uttala sig om det måste man känna till aktörernas inställning och upplevelse. Sådana empiriska belägg är svåra att presentera även om jag i den empiriska analysen kommer att så långt möjligt göra ett försök. Jag vill dock betona vikten av detta fenomen, inte minst eftersom det är den subjektiva upplevelsen som i första hand påverkar maktrelationen.

3.4 Avslutning

Låt oss, innan vi tillämpar dessa teoretiska resonemang på vårt empiriska material om relationen mellan stat och kommun inom flyktingmottagandet, säga något om hur teorins olika delar hänger samman.

Vi talar här om två aktörer som har var sin maktbas bestående av olika typer av resurser. Aktörernas maktbaser har olika sammansättning av dessa resurser. Staten har ensamrätt på auktoritetsresurser och övertag vad gäller finansiella resurser. Kommunerna har övertag vad gäller organisationsresurser och ofta också informationsresurser. Maktbaserna är således en form av potentiell makt som kan utnyttjas på olika sätt genom användning av de tillgängliga strategierna, exempelvis förhandling. Ansvaret kommer också att samman-hänga med resurserna i maktbasen.

Det är genom skillnaderna i maktbaserna som interdependensen, det ömsesidiga beroendet, kan uppstå. Strategiskt användande av resurserna i maktbasen gör att aktörerna försöker påverka interdependensen. Denna kan dock också påverkas av för aktörerna externa faktorer, vilket i hög grad ökar osäkerheten i relationen. Interdependensrelationen kan således förändras i symmetrisk eller asymmetrisk riktning, d.v.s. aktörernas sårbarhet och känslighet gentemot varandras agerande förändras.

Modellen för studien är klar – nästa steg är att använda den på ett konkret fall av stat-kommun-relationer, här flyktingmottagandet. Vi kommer att inleda med att fokusera på den oklara makten och ansvaret och hur detta resulterat i förhandlingar och avtalsträffande mellan parterna. Senare förskjuts fokus till respektive aktörs innehav respektive avsaknad av resurser i sin maktbas vilket leder till interdependens och gör att denna varierar i symmetri och dignitet. Avsikten är att empiriskt visa mitt falls position på inter-dependensskalan, och hur denna position varierat över tid, vilket avgörs av aktörernas respektive resurser. Aktörernas känslighet och sårbarhet har uppvisat stor fluktuation under den studerade tidsperioden. I detta perspektiv är lagstiftning bara en resurs bland andra, ett klart avsteg från den vanliga hierarkiska utgångspunkten.

Kapitel Fyra

Interdependensen inom

flyktingmottagandet

”Själva strukturen är ganska intrikat och komplicerad, det bygger på att asylfrågor och flyktingpolitik är ett statligt åtagande … men sedan när prövningsfasen är över … kan ju staten inte fortsätta att ta något ansvar, fullt ut i alla fall, det här är ju då nästan alltid kommunala strukturer … och då har man löst det på det här sättet att det är ett frivilligt åtagande från kommunerna

att ställa upp på att skriva avtal med staten”.392

4.1 Inledning

Låt oss börja denna empiriska tillämpning av de i föregående kapitel redovisade teoretiska resonemangen med en diskussion om hur interdependensen inom området kommit till uttryck och hur aktörerna har agerat för att påverka varandra. Detta utgör den i föregående kapitel nämnda beroendestrukturen, inom vilken aktörerna använder de resurser de besitter. Beroendestrukturen består således av det system som aktörerna byggt upp för att reglera interdependensen. Denna struktur kan dock komma att förändras över tid. Kapitlets första avsnitt diskuterar ansvarsfördelningen mellan stat och kommun inom området. I det andra avsnittet beskrivs hur aktörerna, i stället för styrning, försökt påverka varandra genom användandet av olika strategier, såsom förhandlingar. Även avtalen som reglerat interdependensen kommer här att analyseras.