Förhållandet mellan stat och kommun blir ofta motsägelsefullt då riksdagen enligt Regeringsformen genom lag kan inskränka eller utvidga vad kommunerna får respektive måste göra. Samtidigt har kommunerna ett stort handlingsutrymme genom att de är direkt valda, har en s.k. allmän kompetens och har rätt att ta ut skatt.43 Principen om kommunal självstyrelse är en utgångspunkt för den rättsliga regleringen av förhållandet mellan stat och kommun.44
”Det är i detta spänningsfält mellan de rättigheter som riksdagen gett kommunerna och den frihet som den kommunala självstyrelsen ger, som
förhållandet stat-kommun framträder och bestäms”.45
Det är således bara i teorin som självstyrelsen kan vara total, i verkligheten är den alltid begränsad och innehåller också en arbets- och uppgiftsfördelning mellan stat och kommun,46 ”[k]ommunerna är en del av nationalstaten eftersom Sverige är en enhetsstat”.47
Principen om den kommunala självstyrelsen är bara ett av de värden som finns i samhället, ett annat värde, som ofta sätts som motpol i debatten, är jämlikhet.48 Självstyrelse kan potentiellt leda till omfattande skillnader mellan olika kommuner och frågan uppstår hur långt samhället är berett att acceptera detta. Eller som det uttrycks i den internationella litteraturen:
”the tensions which exist in Swedish local government between the idea of
‘equal service delivery’ and ‘local self-government’”.49
43 Dahlkvist och Strandberg, 1999, s. 280; SOU 1996:129, s. 15. 44 Riksrevisionsverket, 1996, s. 91.
45 Riksrevisionsverket, 1996, s. 95.
46 Lundquist, 1972, s. 64; Riberdahl, 2001, s. 4; SOU 1996:129, s. 16; Stjernquist och Magnusson, 1988, s. 17. 47 Montin, 1996, s. 29.
48 SOU 1996:129, s. 17-18; Stjernquist och Magnusson, 1988, s. 47. 49 Goldsmith, 1995, s. 241.
Kommunal självstyrelse skapar skillnader mellan kommunerna och därmed ojämlikhet.50 Samtidigt möjliggörs att man kan pröva sig fram, vilket leder till en smidigare anpassning till ändrade förhållanden och att medborgarna får en ökad valfrihet.51
Inställningen till den kommunala självstyrelsen är dubbelbottnad i debatten p.g.a. den variation i service som självstyrelsen kan komma att leda till. Som Jörgen Westerståhl uttryckt det:
”[a]lla tycker att kommunal självstyrelse är något förträffligt bara den inte får
praktiska konsekvenser”.52
Många, även i kommunerna, vill ha både statlig omfördelning och kommunal självstyrelse.53 Kommunalt självbestämmande ses som positivt av medborgare och lokala politiker samtidigt som många menar att statlig styrning är nödvändig. Kommunal självstyrelse och statlig styrning uppfattas av många inte som något egentligt motsatsförhållande. Undersökningar visar att rättviseaspekter här ofta tar överhanden, även om åsikterna följer höger-vänster-skalan. 54
Självstyrelsens princip har ett stort egenvärde men måste hela tiden vägas mot andra principer och behov,55 vilket leder till att gränsen för självstyrelsen således är en politisk och inte en rättslig fråga.
”I realiteten ankommer det mest på den politiska viljan om
självstyrelse-aspekterna respekteras i lagstiftningen”.56
Det är också genom dessa politiska avvägningar som balansen kommer att variera mellan områden och över tid.57 Politiska överväganden kommer dock i slutändan att ta sig juridiska uttryck. Trots att den kommunala självstyrelsen
50 Pierre, 1991, s. 292; Pierre, 1996, s. 227-228; Sharpe, 1970, s. 169. 51 Magnusson, 1989, s. 8; Sharpe, 1970, s. 158, 171; Wetterberg, 2001, s. 37. 52 Westerståhl, 1987, s. 19.
53 Pierre, 1996, s. 228. 54 Pierre, 1994, s. 31-32. 55 SOU 1996:129, s. 21.
56 Riberdahl, 2001, s. 4; se även Adelsohn, 2001, s. 28; Riksrevisionsverket, 1996, s. 168. 57 Riberdahl, 2001, s. 3; Riksrevisionsverket, 1996, s. 168.
finns inskriven i grundlagen är den varken obegränsad eller ovillkorlig – över tid och mellan områden sätter staten gränser för kommunernas självbestäm-mande.58 Det enda skyddet som finns för självstyrelsen är att den bara kan inskränkas genom lag, alltså genom beslut av riksdagen.59
”Den kommunala självstyrelsens gränser läggs fast av riksdagen och går i stort
sett i varje ögonblick där riksdagen vill att de ska gå”.60
Detta förhållande påverkar också i hög grad överklaganden av kommunala beslut. Genom besvärsinstitutets utformning kan man säga att den kommunala självstyrelsen ifrågasätts eftersom statliga myndigheter kan ersätta kommunala beslut (vid förvaltningsbesvär, detta gäller dock ej vid kom-munalbesvär). Detta kan tolkas som stridande mot den kommunala själv-styrelsen även om det främjar jämlikheten.61 I sin tur leder detta till att självstyrelsen till viss del bestäms av domstolarna och inte av riksdagen. Vissa forskare efterlyser belysning av dessa konsekvenser redan under lagstiftningens tillkomst.62 Kommunerna protesterar ibland mot besvärsinstitutet och kon-kreta exempel på domstolstrots, lagtrots och fördröjd verkställighet före-kommer inom den kommunala sektorn.63
Valet av utgångspunkt är viktigt. Det har hävdats att då självstyrelsen är både effektiv och demokratisk borde den vara huvudregeln, vilket innebär att det för uppgifter på central nivå måste motiveras varför de inte ska omfattas av självstyrelsen. Denna typ av resonemang brukar kallas för subsidaritets-principen och innebär att beslut ska fattas på så låg nivå som möjligt. Subsidaritetsprincipen strider delvis mot starka strävanden att integrera statlig och kommunal verksamhet och mot den statliga detaljregleringen av den kommunala verksamheten.64 Ett motiv för uppgifter på central nivå är att vissa funktioner eller viss service har anknytning till hela riket, såsom utrikespolitik och försvar. En annan grupp av uppgifter utgörs av sådant som p.g.a.
58 SOU 1996:169, s. 128. 59 Marcusson, 1992, s. 35. 60 Norrving, 1993, s. 225.
61 Billum, 2001, s. 13; SOU 1996:129, s. 18; Stjernquist och Magnusson, 1988, s. 81. 62 Billum, 2001, s. 14-15.
63 Vahlne Westerhäll, 2001, s. 8. 64 Marcusson, 1992, s. 34.
fördelningsproblem bör beslutas av den centrala nivån – frågor där jämlikhets-eller rättviseaspekter gör att alla ska ha samma service oavsett var man bor. Ett tredje motiv för central styrning är samhällsekonomiskt – för att staten ska kunna kontrollera ekonomin måste den kunna påverka kommunernas ekonomi genom att ange de finansiella ramarna. Detta är tre olika motiv för uppgifter som bör finnas på central nivå medan i princip allt annat kan decentraliseras till kommunerna.65
För analysen av stat-kommun-relationen är således valet av utgångspunkt viktigt då detta i sin tur avgör hur man uppfattar relationen. Om man tar utgångspunkt i styrning kan kommunen uppfattas som en agent till staten, d.v.s. en ”top-down-modell” i vilken kommunerna är utförare och genomför de centralt fattade besluten. I det andra fallet är utgångspunkten självstyrelse, vilket leder till att kommunerna istället ses som en självständig aktör, det handlar då snarare om en ”bottom-up-modell”.66 Om kommunerna ses som agenter står staten för arbetsledning medan om kommunerna ses som självständiga är de likvärdiga parter som båda lyder under riksdagen.67 Staten kan alltså uppfattas både som överordnad auktoritet och medspelare. Jag instämmer med de författare som menar att dessa olika perspektiv måste syntetiseras.68
Utifrån detta är det otillräckligt att bara studera formella förhållanden om man vill veta i hur hög grad kommunerna kan forma servicen. Man måste också undersöka den grad av handlingsfrihet som kommunerna har när de utför sina uppgifter. Handlingsfrihet avser möjligheten för lokala aktörer att fatta beslut om typ och nivå av service som den lokala aktören producerar och om hur denna service utförs och finansieras.69
Ytterligare en aktör i relationen mellan stat och kommun är Svenska Kommunförbundet. Kommunförbundet kan sägas vara en länk genom att man förmedlar information till båda parter. I vissa fall är kommunförbundets ställning mycket stark och kan då begränsa kommunernas handlingsutrymme, men kommunförbundet är också viktigt för kommunerna för mobilisering då det gäller politiska och legal-hierarkiska resurser. Det är dock inte klarlagt hur
65 Westerståhl, 1987, s. 61-63.
66 Carmichael, 1995, s. 32; Rhodes, 1981, s. 110; Stjernquist och Magnusson, 1988, s. 178. 67 Jenssen och Kleivan, 1999, s. 255; Rhodes, 1980, s. 289; Rhodes, 1988, s. 15; Rhodes, 1997a, s. 8. 68 Sannerstedt, 1988, s. 152.
kommunförbundet klarar av denna dubbla roll att både representera kommunerna inför staten och förmedla information från staten till kommunerna.70 Detta torde dock inte vara helt oproblematiskt.
Relationen mellan stat och kommun ska naturligtvis inte bara ses som konfliktfylld och motsägelsefull, även om det kan finnas en misstro mellan stat och kommun,71 utan det finns också sådant som förenar. Inom många områden föreligger konsensus mellan stat och kommun (även om denna inte är en gång för alla given).72 På en hel rad olika områden har kommunerna och staten också gemensamma uppgifter. Det är också på grund av de gemensamma uppgifterna som gränsen vad gäller uppgiftsfördelning är så svår att dra och kan variera över tid och mellan områden.73