Makt och interdependens

En interdependensrelation innehåller alltid en maktdimension, som kan vara antingen symmetrisk eller asymmetrisk till sin karaktär. Interdependens handlar om relativ makt.236 Makt är inom statsvetenskapen ett ofta närvarande men mycket svårfångat problemområde. Många författare har försökt lösa ”gåtorna” kring makt, men kumulativiteten är bristfällig och det finns en rad olika uppfattningar om vad makt är och hur den ska definieras och mätas. Litteraturen kring makt är enorm varför jag här med nödvändighet begränsat mig till att diskutera vissa distinktioner hämtade från några av de klassiska verken på området. För den mer explicita kopplingen mellan interdependens och makt har jag koncentrerat mig på litteratur av Robert Keohane. Min ambition är således inte att här försöka åstadkomma någon egentlig maktanalys utan endast att framhäva de begrepp som behövs för min studie.

De flesta är dock överens om att ett grundläggande kännetecken för makt är att det är relationellt, makt är inget som kan ägas utan finns bara i relation till någon annan aktör.237 Det är ingen mening att säga att någon har makt om man inte också säger över vem eller vad.238

Den klassiska definitionen av makt är att en aktör – individ eller kollektiv – har makt över en annan om den förste aktören kan få den andre att göra något som den andre annars inte skulle ha gjort.239 För att kunna operationalisera att en

235 de Wilde, 1988, s. 163. 236 Moravcsik, 1998, s. 3.

237 Bachrach och Baratz, 1972, s. 30-32. 238 Emerson, 1962, s. 31.

aktör har makt över en annan aktör krävs det att man kan visa att den andre aktörens förändrade agerande beror på krav från den förste aktören.240 Det krävs således enligt detta synsätt en viss sekvens av handlande och ett visst tidsutrymme för att man ska kunna tala om makt – att den ene aktörens agerande påverkar den andres.241 Det finns med denna typ av definitioner ingen makt om den inte används.

Många författare har vänt sig mot detta synsätt inte minst därför att bara för att en aktör har, vad som kan tolkas som, maktmedel behöver det inte innebära att aktören har makt.242 Alternativa sätt att se på makt är att se den som en potential där man då skiljer mellan potentiell makt och framgångsrik makt. Man kan också se makt som ett taktiskt instrument där aktören själv avgör om maktresursen ska användas.243 Denna potentiella makt har av vissa författare kallats för kapacitet (”capability”) och kan mobiliseras för att användas för den verkliga ansträngningen som då kan kallas för makt. Med detta synsätt blir mobiliseringen av makt en dynamisk process med begränsningar orsakade av organisering och situation.244

I linje med denna typ av resonemang väljer jag att använda begreppet maktbas istället för kapacitet.245 En vedertagen definition på maktbas är:

”M ingår i A:s maktbas med avseende på relationen mellan A och B: M är en egenskap hos A, hos relationen mellan A och B, eller hos det system till vars

komponenter A och B hör, och M ger A makt över B”.246

Maktbasen består således av ett antal maktbaskomponenter som ger en aktör makt över en annan. Maktbaskomponenterna kan vara resurser som en aktör besitter (resursstruktur) eller egenskaper i relationen som exempelvis beroende (beroendestruktur) eller egenskaper hos systemet såsom normer (befogenhets-struktur).247

240 Emerson, 1962, s. 33. 241 Dahl, 1957, s. 204.

242 Bachrach och Baratz, 1972, s. 31. 243 Bacharach och Lawler, 1981, s. 44-46. 244 McClelland, 1970, s. 94-95. 245 Goldmann, 1978, s. 80-81.

246 Goldmann, 1978, s. 81; kursivering i original. 247 Goldmann, 1978, s. 81.

En aktörs maktbas kommer således att till viss del bestämmas av hans eget agerande men också av strukturella begränsningar. Denna maktbas kan aktören välja att använda, men det gäller i många fall att väga fördelarna gentemot nackdelarna i form av reaktioner från andra aktörer och det omgivande samhället.

Detta anknyter också till en form av kritik som ofta framförts mot maktens klassiska definition, att det inte tas hänsyn till olika typer av förutsägelser. Det kan ju vara så att en aktör förutser en annan aktörs reaktioner varför det kan förefalla som att den förstnämnde aktören har makt då den andre aktören accepterar förslagen medan verkligheten är den motsatta. Detta har kallats för ”lagen om föregripna reaktioner”.248 I denna typ av maktrelation kan också graden av varaktighet i förhållandet spela en avgörande roll. Det handlar om olika former av reciprocitet.249 Man kan gå med på mer eller mindre ofördelaktiga lösningar eftersom man hoppas att den andre gör eftergifter på samma sätt vid senare tillfälle då man vet att det finns både en historia och en framtid för relationen.250 Detta brukar kallas att relationen påverkas av fram-tidens skugga, ”the shadow of the future”.

En intressant aspekt i delar av litteraturen är att man lyfter fram vikten av icke-beslut. Att inte besluta kan manifestera makt minst lika mycket som fattade icke-beslut. Definitionen på ett icke-beslut är: ”ett beslut som består i att man undertrycker eller motverkar en latent eller manifest utmaning mot beslutsfattarens värderingar eller intressen”.251 Detta innebär då att status quo bevaras och att man utövar sin makt för att bibehålla den rådande relationen mellan aktörerna.252

Ett delvis annat synsätt på makt är att makt ofta är ömsesidig och anpassningen kanske istället är resultat av förhandlingar. Om ett beroende-förhållande är symmetriskt är det således tveksamt om man kan prata om att den ene aktören har mer makt över den andre än vice versa, vilket däremot går bra om beroendet mellan aktörerna är asymmetriskt.253 Man kan också hävda att makt inte är en relation utan en process som hela tiden växer fram hos aktörerna och hör samman med aktörernas externa omgivning. En aktör har då

248 Bachrach och Baratz, 1972, s. 34. 249 Stenelo, 1987, s. 288.

250 Scharpf, 1978, s. 353; jämför Axelrod, 1987, passim. 251 Bachrach och Baratz, 1972, s. 55.

252 McClellan, 1970, s. 106. 253 Crozier, 1973, s. 217.

makt om han har en viktig position som berör de problem som avgör relationens framtid. Denna makt kommer alltid att vara begränsad av de existerande spelreglerna, vilket kan göra att aktören inte kan använda makten på det sätt han vill.254 Utifrån denna typ av resonemang menar många att man inte kan undersöka makt mellan bara ett fåtal aktörer utan man måste ta hänsyn till hela nätverk eller liknande för att få en verklig bild av makten mellan aktörerna.255

Inom den internationellpolitiska litteraturen om interdependens ses makt som en resurs som kan användas för att påverka andra aktörer att göra något som de annars inte skulle ha gjort. Makt är således inte ett mål i sig utan ett medel för att uppnå andra mål.256 Vilka resurser som fyller denna funktion som maktresurser varierar beroende på omständigheterna. Detta gör att framtida maktförhållanden ofta är svåra att förutse i konkreta situationer.257

Kopplingen mellan maktresurser och utfall är också ofta svår då en aktör med mindre maktresurser kan, åtminstone till viss del, kompensera det genom en högre motivation att uppnå det önskade resultatet. 258 Kostnaderna för användandet kan då bedömas olika av de olika aktörerna:

”differential opportunity costs often lead competing actors to use different

proportions of their potential power”.259

Beroende kan sägas vara maktens motsats. Det är dock här viktigt att skilja mellan maktbas och faktiskt utövande av makt. Trots att en aktör har en överlägsen maktbas kanske denne inte vill, p.g.a. olika typer av kostnader, utöva makt, vilket kan leda till att även aktören med större maktbas kan vara beroende.

Interdependensbegreppet betonar just denna ömsesidighet som kan finnas i en verklig relation. En aktör kan vara beroende av någon annan aktör trots sin maktbas och beroendet och makten begränsar vartannat. Den relativa makten som en aktör har beror således på vilka resurser aktören har, spelreglerna och hur utbytet mellan aktörerna ser ut.260

254 Crozier, 1973, s. 219-220. 255 Hanf, 1978, s. 11. 256 Keohane, 1986, s. 11, 54, 95. 257 Keohane, 1989, s. 54-55. 258 Keohane, 1986, s. 11; Keohane, 1989, s. 56. 259 Keohane, 1989, s. 80. 260 Rhodes, 1997b, s. 42.

Det finns dock andra delar i maktbasen som inte baseras på utbyte av resurser. De tidigare diskuterade icke-besluten kan vara ett exempel på detta. Andra typer av maktutövning är att ändra spelreglerna för aktörerna och att på olika sätt mobilisera stöd eller motstånd.261 Låt oss komma tillbaka till detta när vi tillämpar resonemanget på stat-kommun-relationer då vi ska se att aktörerna använt sig av olika typer av makt och att en aktör kan ha en överlägsen maktbas och vara beroende på samma gång.

Inom litteraturen om internationell politik är utgångspunkten ofta den suveräna staten, vilket gör att vissa resonemang naturligtvis inte är tillämpliga på relationen mellan stat och kommun. Kommunerna är hierarkiskt underordnade staten men ingår i samma suveräna enhet. Att den ena parten är hierarkiskt överordnad den andre påverkar givetvis relationen eftersom staten har en större maktbas att använda mot kommunerna än mot andra stater. Å andra sidan innebär detta också begränsningar för staten då den vet att relationen kommer att vara bestående och det finns fler hänsyn att ta än på den internationella arenan, även alternativkostnaderna skiljer sig alltså mellan de olika arenorna. Man kan tänka sig att två stater kan straffa varandra på ett helt annat sätt än vad staten kan straffa kommunerna. Folkopinionen är mer direktverkande på det nationella planet då partipolitiska aspekter får ett starkare genomslag.