Avsaknad av informationsresurs

Ett utmärkande drag för flyktingmottagandet är att informationsresursen är mycket begränsad vilket leder till en stor osäkerhet. Denna osäkerhet är ”inbyggd” och präglar området som i hög grad påverkas av externa, opåverkbara faktorer. Osäkerheten emanerar dock också från aktörernas egna ageranden. Det finns vidare olika sätt att försöka reducera denna osäkerhet. Som vi kommer att se i detta avsnitt är osäkerhet ett problem som påverkar såväl staten och kommunerna som relationen dem emellan på olika sätt. Osäkerheten påverkar därmed interdependensförhållandet.

av den bristande informationsresursen, så är det statens känslighet och sårbarhet som i störst utsträckning påverkats av bristen på information.

Den grundläggande osäkerheten är hur många flyktingar som kommer till landet. Denna osäkerhet består dels av en osäkerhet om hur många som söker asyl i landet, dels av en osäkerhet om hur många av dessa som får uppehållstillstånd och således ska bo i en kommun. Osäkerhet finns som ett permanent drag – det är i princip omöjligt att försöka förutsäga flyktingin-strömningen. Detta framgår också av fluktuationen i diagram 5.1.596

Diagram 5.1 Antal asylsökande och beviljade uppehållstillstånd (Källa: Migrationsverket).

När det lokala mottagandet infördes 1985 räknade man med att 5 000 platser per år skulle behövas i kommunerna. Dessa beräkningar kom dock nästan omedelbart på skam genom att det årliga antalet asylsökande fördubblades mellan åren 1985 och 1989 (från ca 15 000 till ca 30 000).597Under hela tiden motsvarade således kommunernas mottagande inte behovet (således fick flyktingar med färdiga uppehållstillstånd vistas på en statlig förläggning i

596 Migrationsverket, 2001, s. 8.

597 SOU 1991:1, s. 101; PM om flyktingmottagande, socialbidragskostnader, arbetsmarknadsläge mm i Malmö och Norrköping 1996-05-29, s. 1, 8, In96/1600/KE.

väntan på kommunalt mottagande).598 Under perioden 1980-2000 fick 267 000 asylsökande uppehållstillstånd i Sverige och skulle således kommun-placeras. Till detta kommer anhöriga till flyktingar som ofta anländer en tid efter sin släkting, uppskattningsvis ca 66 000 under åren 1985-1996.599

Flyktingmottagandet uppnådde en helt ny nivå 1994 då 70 000 personer behövde kommunplaceras efter regeringens beslut att skyddsbehövande från Bosnien skulle få uppehållstillstånd i landet. Sverige var då det land som efter Tyskland tog emot flest asylsökande från f.d. Jugoslavien.600 Hur svårt det är att förutse något inom detta politikområde illustreras av att för budgetåret 1993/94 fanns avtal med kommuner om mottagande av 32 000 flyktingar medan behovet för samma period alltså beräknades till ca 70 000 platser.601

Bara under åren 1991-1995 tog kommunerna emot nästan 140 000 flyktingar.602 Därefter sjönk antalet drastiskt och nivån låg på 9 000 för 1999. Antalet ökade åter år 2000 till 16 303, på grund av inträdet i Schengen-samarbetet.603 Från och med 1995 har kommunernas flyktingmottagande motsvarat det behov av platser som funnits.604

Då flyktingmottagandet aldrig på förhand kan förutses är kraven på beredskap och flexibilitet höga.605 Det är naturligtvis inte lätt att utforma en organisation där arbetsbördan varierar så kraftigt och inte heller går att förutsäga samt är mycket svår att påverka.

Trots dessa svängningar har det grundläggande systemet bestått med enbart några få förändringar. Det är i grunden samma organisation och samma tillvägagångssätt som använts under hela perioden trots dessa kraftiga variationer. En del av de förändringar som kommit, exempelvis det egna boendet (som vi ska återkomma till senare) var just en följd av den vid tidpunkten rådande situationen och således av yttre omständigheter som inte kunde förutses.606

Siffrorna visar hur svårt det är att förutse någonting inom detta politikområde. Den borgerliga regeringen uttryckte det på följande vis 1991:

599 Demker och Malmström, 1999, s. 93, 128. 600 Prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 8, s. 10.

601 Prop. Om överföring av flyktingar till Sverige från f.d. Jugoslavien och anslagsbehov i övrigt med anledning av regeringens Bosnien-beslut i juni, 1993-09-21, Bilaga 2, s. 1, Ku93/3031/IP.

602 SOU 1996:55, s. 231.

603 Prop. 2000/2001:1 utgiftsområde 8, s. 19; Migrationsverket, 2001, s. 7. 604 Skr. 1997/98:23, s. 41.

605 Prop. 1993/94:100, Bil 12, s. 173.

”[f ]örutsägelser om den framtida invandringen till Sverige har nästan alltid kommit på skam. Det ligger närmast i sakens natur att sådana knappast kan

göras med någon större träffsäkerhet”.607

Migrationsverket har heller inte att ta hänsyn till antal flyktingar i sitt arbete utan det betraktas som en exogen faktor.608

Osäkerheten om antalet flyktingar kom också på olika sätt att fortplanta sig vidare till kommunerna. Eftersom behovet är så svårt att förutse är det också svårt för ansvarig myndighet att träffa avtal om mottagande för korrekt antal flyktingar.609 I mitten av 1980-talet kunde man inte få fram tillräckligt med kommunplatser för flyktingar med uppehållstillstånd, vilket ledde till att flyktingarna fick vänta på förläggningar, detta samtidigt som det fanns brist på arbetskraft i flera kommuner.610 Under andra perioder, som när praxis för uppehållstillstånd skärptes (1990-1991), fick färre asylsökande uppehålls-tillstånd, vilket ledde till att en del kommuner inte fick ta emot så många flyktingar som man hade avtal med invandrarverket om – differensen var ca 3 000 platser för mycket vid den tidpunkten.611

Det finns dock fler externa faktorer än antalet flyktingar där informations-bristen är påtaglig och påverkar statens och kommunernas beroende-förhållande. En faktor som i hög grad påverkat relationen är konjunkturen. Redan innan det lokala omhändertagandet infördes fanns det från statens sida en rädsla för att villigheten från kommunernas sida att teckna avtal kunde variera med den ekonomiska konjunkturen.612

Denna osäkerhet inom området påverkar också de politiska resurserna inom området. När antalet flyktingar är lågt och konjunkturen god är fokuseringen på problemet litet, men detta kan snabbt ändras:

”om … du får en kraftig invandring igen, då tror jag att frågorna direkt kommer att komma upp på dagordningen, försämras Sveriges ekonomi … då

kommer frågorna upp om invandrarna direkt”.613

607 Skr. 1991/92:80, s. 10.

608 Riksrevisionsverket, 1988, s. 7; intervju med Anders Westerberg, Migrationsverket, 2002-01-31. 609 Riksrevisionsverket, 1988, s. 28-29.

610 Skr. 1989/90:68, s. 52. 611 Skr. 1992/93:157, s. 41, 44.

612 Yttrande från Statens invandrarverk på Ds A 1981:11, s. 8, IM3597/81; yttrande från Uppsala kommun på Ds A 1981:11, s. 2-3, IM3597/81.

I ett sådant läge ökar statens sårbarhet p.g.a. samverkan mellan externa och interna faktorer.