Inte heller begreppet styrning är entydigt, även om man kan peka ut vissa karaktäristiska drag. Styrning är en medveten strävan att påverka någon att göra något. Styrningen faller ofta inte ut på det avsedda sättet, vilket gör det viktigt att skilja mellan framgångsrik styrning och styrningsförsök. Med begreppet styrning avser jag i likhet med de flesta andra författare styrningsförsök. Styrning förutsätter också en hierarkisk relation som är erkänd av både den som styr och den som blir styrd.140
Ett problem med styrningsbegreppet är dess oklarhet. Att exempelvis ekonomiska incitament är viktiga kommer vi att se många exempel på i det empiriska materialet, men måste de därför vara ett uttryck för styrning? Om kommunerna tar initiativ genom att begära ersättning av staten och får det, är den ersättningen då en styrning av kommunerna från statens sida? Svaret torde vara nej, vilket implicerar att styrning är svårt att studera och att förekomsten av styrning inte kan tas för given utan att relationerna mellan aktörerna empiriskt kartläggs. Om enbart statens handlande studeras finns det, enligt detta sätt att resonera, en stor risk att styrningens betydelse överskattas.
Styrning består ofta av många olika delar i en styrningskedja fram till dess att politiska beslut implementeras. Förvaltningsstyrning är politikernas styrning av förvaltningen. Organisationsstyrning sker inom förvaltningen medan samhällsstyrning är förvaltningens styrning av samhällsmedlem-marna.141 För vår analys av relationen mellan stat och kommun är det förvaltningsstyrningen och dess problem som aktualiseras.
Det finns många olika instrument som kan användas för styrning. Gemensamt för dessa är två egenskaper: de har ett handlingsinnehåll och en auktoritativ kraft.142 ”A policy instrument is an authoritative choice of means to accomplish a purpose”.143 Styrning handlar således ytterst om makt.144
140 Riksrevisionsverket, 1996, s. 103; Westerståhl, 1987, s. 49. 141 Lundquist, 1987, s. 71-72.
142 Vedung, 1998, s. 34. 143 Elmore, 1987, s. 175. 144 Vedung, 1998, s. 28, 50.
Styrning kan också förekomma på många olika abstraktionsnivåer. Lundquist skiljer mellan styrningssystem, styrningsformer och styrningstekniker.145
Styrning kan ses som en, men enbart en och kanske inte den viktigaste, av de faktorer som påverkar kommunernas handlande.146 Att kommunerna i dag är så stora och betydelsefulla för stora delar av den offentliga servicen gör det också svårare för staten att styra dem.147 Alla kommunala beslut fattas givetvis i en process där yttre krav också kan komma in. Staten kan sägas vara den aktör i kommunernas omgivning som i störst utsträckning påverkar kommunernas handlingsutrymme.148
Man kan skilja mellan den statliga styrningen av den kommunala verksamhetens form och dess innehåll. Formen styrs av Kommunallagen och genom den nya Kommunallagen är det i princip upp till kommunerna att bestämma om denna. Innehållet i kommunernas verksamhet styrs av en lång rad olika regler, ofta efter vilken sektor som avses. Det är först på kommunal nivå som dessa två typer av regler sammanstrålar.149 Styrning av kommunerna från statens sida motiveras oftast med en jämlikhetsargumentation, 150 såsom tidigare diskuterades.
Det finns en omfattande litteratur om styrning och i det närmaste lika många sätt att klassificera styrning som det finns författare. Ett sätt att kategorisera styrning är att säga att det finns tre grundläggande typer av styrinstrument: reglering, ekonomi och information.151 Givetvis finns det många variationer inom dessa kategorier, en sådan är om styrningen är positiv eller negativ.152 Man kan också dela in styrningen i om den är direkt – anger innehållet i åtgärderna, eller indirekt – påverkar på annat sätt.153
Den första huvudgruppen av styrning är reglering, vilken kan kallas för juridisk eller bindande och innebär att man försöker påverka beteendet hos den som handlar genom förbud och påbud.154 Den andra huvudgruppen är ekonomisk,
145 Lundquist, 1992, s. 74. 146 Westerståhl, 1987, s. 49. 147 Pierre, 1994, s. 27. 148 Pierre, 1994, s. 48, 80. 149 Pierre, 1994, s. 185. 150 Magnusson, 1989, s. 15. 151 Vedung, 1998, s. 29.
152 Bemelmas-Videc och Vedung, 1998, s. 250. 153 Lundquist, 1987, s. 149.
d.v.s. gör vissa typer av handlingar mer eller mindre ekonomiskt fördelaktiga. Ekonomisk styrning är sålunda inte tvingande. Det är inte heller den tredje typen, informerande styrmedel, vilka handlar om påverkan genom upplysning och rådgivning – man försöker således påverka handlandet genom kunskaper och värderingar.155 För förvaltningsstyrning kan man lägga till ytterligare två typer av styrning, nämligen styrning av organisation och rekrytering.156
Olika instrument passar olika bra beroende på kontexten och vilket styrinstrument man väljer att använda påverkar reaktionen på styrningen.157
Mot bakgrund av detta finns det ofta en viss tidsföljd i styrningen där man börjar med den minst tvingande för att sedan övergå till mer tvingande former.158 Dessa olika typer av styrning kombineras oftast för att styra en verksamhet – vilken kombinationen blir och vilken typ av styrning som betonas varierar över tid och mellan sektorer.159
2.4.1 Regelstyrning
Låt oss börja med att analysera statens styrning av kommunerna genom olika typer av normer eller regler. Normstyrning är försök att direkt påverka den kommunala verksamheten. Den anger således innehållet i förvaltningens åtgärder. Här är det också viktigt att skilja mellan generell styrning, som avser alla åtgärder av ett visst slag, och specifik styrning, som avser ett specifikt fall.160
Denna distinktion är central i Sverige där ministerstyre är förbjudet vid myndighetsutövning och tillämpning av lag161 och således är specifik norm-styrning, ordernorm-styrning, ej tillåtet i dessa fall. Det är endast generell normstyrning, även kallad regelstyrning, som kan användas av statsmakterna. Effekterna av styrningen kan dock variera mellan kommunerna då statliga regler inte påverkar alla kommuner på samma sätt.162
Det finns ca 250 lagar och förordningar som har till direkt syfte att styra
155 Vedung och van der Doelen, 1998, s. 66. 156 Lundquist, 1992, s. 79.
157 Lemarie, 1998, s. 61; Vedung, 1998, s. 40.
158 Bemelmas-Videc och Vedung, 1998, s. 263-264; van der Doelen, 1998, s. 132; Vedung, 1998, s. 40. 159 Bemelmas-Videc och Vedung, 1998, s. 258, 262; Vedung, 1998, s. 52.
160 Lundquist, 1992, s. 79.
161 Regeringsformen (SFS 1974:152), 11 Kap 7 §. 162 Pierre, 1994, s. 83.
kommunerna. 200 av dessa är riktade till olika sektorer medan omkring 40 är allmänt reglerande för den kommunala verksamheten och organisationen, såsom Regeringsformen, Kommunallagen och lagen om kommunal in-delning. Generellt för alla författningar, och för hela normstyrningen, gäller att procedurreglerna är viktiga och utgör ungefär hälften av alla regler. I många fall är således verksamhetens organisation mycket mer reglerad än inne-hållet.163 Mest betydelsefull är kommunernas roll i författningarna om hälso-och sjukvård, undervisning hälso-och flyktingmottagning. Tendensen är också att kommunerna blir allt viktigare i den nyare lagstiftningen.164
2.4.2 Ekonomisk styrning
Ekonomisk styrning innebär att resurser tillförs eller tas bort från en verksamhet för att den styrande ska uppnå det handlande som eftersträvas. Den stora skillnaden mellan ekonomisk styrning och styrning via regler är att den ekonomiska styrningen inte är tvingande i samma utsträckning utan kommer att påverka kostnaden för ett handlande så att det blir antingen billigare eller dyrare.165Det handlar således om en indirekt form av styrning som inte berör innehållet utan ger förutsättningar för olika typer av verksamhet.166 Den vanligaste statliga ekonomiska styrningen av kommunerna sker genom olika typer av bidrag, generella eller specialdestinerade. De specialdestinerade bidragen är förknippade med vissa villkor för att kommunerna ska få dem, exempelvis att kommunerna själva måste betala en viss del av kostnaderna för att kunna få bidrag av staten till resten. Detta kan gälla verksamheter som staten ålagt kommunerna att utföra eller uppgifter som kommunerna frivilligt åtagit sig.
I Sverige har de flesta av de specialdestinerade bidragen under 1990-talet ersatts med generella bidrag. Kommunerna får enkelt uttryckt en påse pengar som de sedan själv får fördela mellan olika verksamheter, vilket tänkes öka effektiviteten genom att kommunerna själva får göra prioriteringar. Den kommunala handlingsfriheten och självstyrelsen ökar.167 Vissa menar dock att
163 Westerståhl, 1987, s. 56-58.
164 Riksrevisionsverket, 1996, s. 111, 114-116.
165 Leeuw, 1998, s. 77; SOU 1996:169, Bilaga II, s. 13-14; Vedung, 1998, s. 32. 166 Lundquist, 1992, s. 80.
det nya systemet successivt urholkats.168 Generella statsbidrag innebär att staten överger en del av sitt inflytande över politiken i olika sektorer men istället stärker greppet över den totala kommunala ekonomin. Risker för kommunerna, såsom att regelstyrningen kan stärkas eller kostnader vältras över från staten till kommunerna, har uppmärksammats i forskningen.169
Ett påpekande är dock på sin plats: statsbidragen utformas inte mekaniskt utan genom förhandlingar både mellan kommunerna och mellan stat och kommun. Hur systemet för statsbidrag ser ut är inte en gång för alla givet utan ändras efter politiska prioriteringar och maktförskjutningar mellan styr-instrument och sektorer. Även ekonomisk styrning handlar i stor utsträckning om politik. Statsbidragen är heller inte isolerade från andra typer av styrning utan olika styrningsformer bör ses som en sammanhållen helhet, vilket ibland också ger att tydliga principer är svåra att urskilja.170
Samtidigt som alltmer av statsbidragen gjorts till generella bidrag, har staten inte helt velat överge den ekonomiska styrningen. Istället ger man i vissa fall stimulanspengar, genom exempelvis projektbidrag till vissa specifika verk-samheter.171 Detta är ett sätt att bakvägen smyga tillbaka till gamla sätt att styra genom att bevilja specialdestinerade projektpengar i stället för att höja det generella statsbidraget.172
Staten har således flera medel genom vilka den kan påverka kommunernas ekonomiska beslutsfattande – skattepolitiken, systemet för allmänna stats-bidrag, förändringar av statliga åligganden och systemet för specialdestinerade statsbidrag. Ofta finns det en inkonsistens mellan denna ekonomiska styrning och andra typer av styrning av kommunerna från statens sida p.g.a. att man vill uppnå flera mål samtidigt och ibland också med samma medel.173 Att använda statsbidrag för att styra är ofta ett komplement till andra styrformer och sällan den viktigaste styrformen.174
168 Riberdahl, 2001, s. 6. 169 Magnusson, 1989, s. 45.
170 Magnusson, 1989, s. 49, 56-57; Riksrevisionsverket, 1996, s. 97. 171 SOU 1996:169, Bilaga II, s. 58.
172 SOU 1996:169, s. 99. 173 Bäck, 1990, s. 35. 174 Carmichael, 1995, s. 34.
2.4.3 Andra typer av styrning
En annan typ av styrning är att staten utövar tillsyn över den kommunala verksamheten. På senare år har staten visat allt större intresse för denna typ av styrning, något som samtidigt försvårats genom att variationerna mellan kommunerna vad gäller organisation m.m. nu är så stora.175 Kommun-förbundet menar att styrning genom utvärdering och uppföljning till viss del kan ses som ersättning för tidigare regelstyrning.176
Vissa författare menar att styrning genom avtal är en ny typ av styrning. Staten tecknar avtal med kommunerna om deras åtagande, ansvarsfördelning och vilka resurser som ska finnas. Denna nya modell finns hittills bara inom ett fåtal politikområden, exempelvis flyktingmottagandet, åtgärder för arbetslösa ungdomar och storstadspolitiken, men kan komma att användas även för andra typer av verksamheter.177 Stat och kommun förhandlar då fram vilken ersättning som ska ges till kommunen för en viss prestation, vilket gör att behoven kan formuleras utifrån kommunens förutsättningar och kommunen vet på förhand vad staten förväntar sig av den. Det nya med avtalsskrivande mellan stat och kommun är också att man i ett sådant förhållande ser parterna som mer likvärdiga och inte i en hierarkisk relation till varandra, vilket är det normala när det gäller styrning.178 Mot bakgrund av detta vänder jag mig mot att se avtalsträffande som en form av styrning därför att avtal per definition är frivilliga överenskommelser mellan två parter och således inte en form av styrning. Att det kommit att kallas för styrning ser jag mest som ett tecken på att begreppsbildningen inom området är otillräcklig. I denna avhandling kommer således avtal att diskuteras som en samarbetsform, inte som en styrningsform.
Ytterligare en form av styrning är styrning genom information. Den styrande försöker då påverka den styrde genom överföring av kunskap och övertalning. Denna styrning kan då uppfattas som ”snällare” än andra former av styrning.179Det är här viktigt att skilja mellan när information används som
175 SOU 1996:169, s. 100.
176 Svenska Kommunförbundet, 1994, s. 22. 177 SOU 1996:169, Bilaga II, s. 54. 178 SOU 1996:169, s. 97-98.
ett fristående styrinstrument, ”information som”, och när informationen gäller andra former av styrning, ”information om”.180
Även styrning av organisationen kan förekomma. Att fördela arbets-uppgifterna mellan olika myndigheter och bestämma hur dessa ska utföras är ett sätt att styra ett politikområde. Det finns dock författare som menar att organisation snarare är en förutsättning för styrning och ser det därför inte som ett styrningsinstrument i sig.181