Redovisningen av vad vi fått veta om skötsel och användning av skyddade områ- den genom intervjuer, dokument och utflykter på Nätet ska belysa två av våra ut- värderingsfrågor, nämligen:
• Vad betyder skötseln för lokal sysselsättning och ekonomi?
• Vilken roll spelar de skyddade områdena för regional ekonomisk och so- cial utveckling – som underlag för företagsamhet, turism och friluftsliv och för attraktionskraft för kvarboende och inflyttning?
Skötselmedlen ett tillskott för glesbygden runt skyddade områden.
Liksom i utvärderingens andra del har det i våra intervjuer framgått att skötseln av de skyddade områdena organiseras på många olika sätt. Det betyder också variatio- ner i fråga om i vilken utsträckning skötselmedel och ev. andra medel kommer des- sa områdens omgivning till del.
Ett allmänt intryck är strävan hos förvaltarna att så långt möjligt anlita områ- dets brukare eller lokala företag för skötseln i reservaten antingen det sker via upp- handling eller olika former av andra avtal. För mer specialiserade uppgifter, t.ex. nybyggnader, produktion av informationsmaterial och liknande större engångsin- satser vänder man sig till företag inom ett vidare område.
Där skötseln utförs av skogsvårdsstyrelse eller helt i länsstyrelsens egen regi, dvs. med anställd personal, blir den lokala anknytningen mindre. Också med såda- na lösningar kommer dock en del skötselmedel de skyddade områdenas omgivning till del genom lokalt boende anställda.
De tillskott som skötseluppdragen ger till exempelvis jord- eller skogsbruk gör i många fall det möjligt för brukare eller närboende att bo kvar, eventuellt i kombi- nation med ytterligare någon annan verksamhet med anknytning till det skyddade
19
området eller till besöksnäring i allmänhet. Det är mera tveksamt om de direkta skötselmedlen också medverkar till ekonomisk tillväxt i det berörda området.
Att engagera sig i tillsyn av området med kontakter med besökare, någon form av ”turistvärdskap” med krav på social kompetens är dock inte problemfritt för alla och kan för en del innebära betydande omställningssvårigheter. För andra är ökade sociala kontakter positiva, liksom att visa på resultatet av egna och företrädarnas mödor i skötseln av sin mark.
I Västra Götalands län går t.ex. uppskattningsvis 70 % av skötselmedlen till ut- förare av skötsel i glesbygd. Det har inte gått att belägga hur representativ denna nivå är för övriga län.
Det råder enighet bland dem vi intervjuat om vikten av lokal förankring genom att det skapas utkomstmöjligheter antingen direkt genom skötselmedel eller indi- rekt genom möjligheter till företagsamhet med anknytning till ett reservat eller en nationalpark. Vi betraktar informanterna som representativa för sina respektive sakområden.
Den nyligen genomförda uppföljningen i Fulufjällets nationalpark visar också på att turismutvecklingen där uppskattas just av de kringboende. Det ekonomiska tillskottet till bygden har ökat.
Upphandling enligt LOU och lokal förankring – svårförenliga mål?
Den lokala anknytningen är däremot knappast avhängig av upphandling enligt LOU. I många fall upplevs kravet på upphandling snarare som ett hinder för att anlita lokala utförare. Det är svårt att avgöra om detta faktiskt beror på gällande regler eller främst på den uppfattning om reglerna som många förvaltare har.
Ett skäl kan vara att det på många håll ännu inte utvecklats sådana metoder och rutiner som ger en tillräckligt smidig upphandling av den typ av tjänster som det ofta rör sig om när det gäller skötsel. Det gäller här mestadels relativt begränsade belopp och viktiga krav är närhet till området, kontinuitet i utförandet och kunskap om områdets tidigare hantering. Oftast finns inte någon egentlig marknad där olika uppdragstagare kan konkurrera. Det formella anbudsgivandet kan upplevas som både svårt och onödigt av den enskilde och hela upphandlingsförfarandet som tids- ödande för förvaltaren.
Även förvaltare/länsstyrelser som i stor utsträckning tillämpar upphandling av skötseltjänster uppfattar förfarandet som tidsödande och krångligt. Vid sidan av att man är nöjd med t.ex. skogsvårdsstyrelsernas skötsel eller den egna personalens ar- bete kan också uppfattningen av upphandlingen som besvärlig vara en faktor som får vissa länsstyrelser hålla fast vid de mönster för skötseln som de har i dag.
Naturvårdsverkets specialister på upphandling hävdar dock att LOU-reglerna kan fungera väl även för upphandling av de relativt små ”poster” som det ofta är fråga om när det gäller skötsel eller delar av skötselåtgärderna. Det gäller bl.a. att göra ”lagom stora” upphandlingar och beskriva tjänsten som ska upphandlas på ett lämpligt sätt.
Vår slutsats är att de kurser i upphandling som Naturvårdsverket aviserar i
Värna Vårda Visa är mycket angelägna och bör ha stark inriktning på hur upphand-
skäl att överväga hur utförare utan tidigare erfarenhet av anbudsgivning etc. kan få stöd.
Resurs och inkomstkälla – svårare belägga tillväxt
Regeringsskrivelsens syn på de skyddade områdenas funktion som resurs för eko- nomisk och social utveckling gäller inte enbart direkta ekonomiska bidrag och ar- betstillfällen i form av skötselmedel. I än högre grad riktas intresset mot dessa om- råden som bas för friluftsliv och natur-, kultur- och upplevelseturism till gagn för den lokala turistnäringen.
Just skötselns betydelse ligger i att vårda och vidmakthålla de natur- och kul- turvärden som konstituerar de skyddade områdenas attraktivitet och att göra områ- dena tillgängliga för besök och friluftsliv. Föreskrifternas och skötselns inriktning spelar också roll för hur områdena kan användas. God tillgänglighet gynnar fram- för allt friluftsliv och enskilda turistbesök.
Dessutom har vi noterat att skötselmedel ibland kan fungera som något av en katalysator när det gäller att finansiera åtgärder även med andra medel, t.ex. EU- medel eller regionalt utvecklingsstöd. Om också skötselmedel satsas, ses det som en form av kvalitetsgaranti för åtgärden i fråga.
I övrigt är det svårt att skilja skötselns roll från betydelsen av de skyddade om- rådena som sådana, och därför har vi fått vidga vår analys från skötselns betydelse till att också avse de skyddade områdenas roll.
Generellt uppfattas det så bland våra informanter att skyddade områden innebär att investeringar i besöksnäringen kan göras med större långsiktighet. Man vet att de kommer att finnas kvar. De ger också en viss kvalitetsstämpel åt det utbud av naturupplevelser som bygger på dessa områden. Nationalparker och naturreservat har för många en extra dragningskraft.
Den nationalekonomiska analys som nyligen refererats i Tidningen Fjällfokus (se sidan 48) såg inget samband mellan skyddade områden och tillväxt eller mellan turism och tillväxt i fjällkommunerna. Den motsäger mycket av tankarna bakom strävan att använda skyddade områden för regional ekonomisk utveckling. Inte hel- ler stämmer den med de berättelser om ökade framgångar för besöksnäringen och nya arbetstillfällen som vi hört och läst om.
Några tankar om orsaken till det oväntade resultatet för författaren själv fram, främst att antal anställda i turismnäringen kanske inte är ett tillräckligt upplysande mått. Med tanke på att företagande inom turism och besöksnäring ofta drivs som bisyssla till skogs- eller jordburk eller annan verksamhet kan valet av mått enligt vår uppfattning vara en del av förklaringen. Det är många som har inkomst av ”an- dras upplevelser av naturen” (som företagande inom naturturismen ibland definie- ras) men inte beskriver sig som turismföretagare.
I bedömningen av turismens och ekoturismens betydelse kan man inte enbart söka efter tillväxt. En viktig bedömningsgrund är också bidragen till att upprätthål- la nuvarande förhållanden – turismsatsningen handlar inte sällan om att t.ex. skogs- ägare söker nya inkomstkällor för att klara sin försörjning.
Det framgår inte heller av artikeln hur arbetstillfällen inom turism avgränsats – i vilken utsträckning verksamheter med anknytning till besöksnäringen men utan
direkt ”turismstämpel” har räknats med. Slutligen finns det skäl till försiktighet när man jämför synpunkter och effektbedömningar som rör hela landet med en analys av effekterna i de fyra fjällänen.
Turism i glesbygd, boendemiljö och hälsa i tätort
Det finns anledning att skilja mellan friluftsliv på allemansrättslig grund, ”organi- serad” och ”oorganiserad” naturturism – mellan långväga turism, vandringsturism o dyl. och promenaden, joggingrundan eller dagisutflykten ”hemmavid”– även om gränsen inte är skarp. De olika varianterna har olika anspråk på skötsel, tillgänglig- het och service.
När man diskuterar områdenas och skötselns betydelse är det också viktigt att skilja på besökarnas nytta och den ekonomiska nyttan i området av de utgifter besökarna har – de möjligheter till sysselsättning och inkomster som besöken skapar.
Enskilt eller oorganiserat friluftsliv gynnas av god tillgänglighet, men ger inte alltid ett tillräckligt underlag för en mer utvecklad besöksnäring. Vilken använd- ning av de skyddade områdena som dominerar eller som är lämplig att satsa på be- ror i stor utsträckning på belägenhet, storlek och omgivande infrastruktur.
Lite hårdraget kan man säga att tätortsnära natur har sin största betydelse för ”vardagligt” friluftsliv för bättre hälsa och välbefinnande och för attraktivt boende, medan de skyddade områdenas betydelse för sysselsättning och lokal ekonomisk utveckling överväger i glesbygden.
Besöksnäring och allemansrätt
I välkända och välbelägna områden kan enskilt eller oorganiserat friluftsliv och tu- rism ge ett gott underlag för besöksnäringen i bygden i form av boende, servering och försäljning av livsmedel, men också en rad andra kringaktiviteter med mer el- ler mindre direkt anknytning till den omgivande naturen som utställningar, gårds- butiker, konsthantverk.
Naturum, guidning etc. bidrar till områdenas attraktivitet och ger arbetstillfäl- len. Särskilt gynnsamt för turismen förefaller det vara med flera närliggande områ- den med natur- och kulturvärden och aktiviteter som möjliggör längre vistelse, rundturer osv.
För organiserad naturturism av det slag som till stor del vänder sig till en ut- ländsk kundkrets eller en inhemsk publik med specialintresse varierar värdet av tillgänglighet. För vandringsturism med eller utan guide är välskötta leder en viktig kvalitet, medan alltför tydliga spår av ”civilisation” kan störa mer vildmarksinrik- tad turism.
Det finns också ett mått av konkurrens mellan enskilt eller oorganiserat frilufts- liv i ett område och den kommersiella turism som använder samma område. Vill- koren för användningen av området är olika: allemansrätt mot krav på tillstånd, som kan vara svåra att få vid kvarstående förbud mot kommersiellt nyttjande eller om användningen i mer organiserad form bedöms strida mot områdets syfte.
Den kvalitet och det inslag av exklusivitet som förväntas av dem som betalat för en aktivitet eller ett ”vildmarkspaket” kan också vara svår att upprätthålla jäm- sides med annat organiserat eller omfattande oorganiserat nyttjande av samma re-
surser. Det gäller inte minst i fråga om fiske- och jaktturism, men också andra typer av naturturism.
Förutsättningarna för fisketurism behandlas av Naturvårdsverket, Fiskeriverket m.fl. inom ramen för ett särskilt regeringsuppdrag20. Man för där fram tanken på upplåtelseavtal på statlig mark inom eller utanför skyddade områden för fisketuris- tiskt företagande till företag med någon form av certifiering, t.ex. Ekoturismföre- tag. Det kan finnas skäl att överväga sådana avtal också för annan ekoturistisk användning om det visar sig behövas för ett hållbart nyttjande av ett område.
Regeringen pekar i En samlad naturvårdspolitik på möjligheterna att genom fö- reskrifter, samråd och information se till att nyttjandet av skyddade områden inte medför att bevarandevärden försämras. Samtidigt bör sådana föreskrifter inte in- skränka det allemansrättsliga nyttjandet mer än vad som krävs med hänsyn till bevarandesyftet.
Synpunkter från främst turismrepresentanter tyder på att det i vissa områden kan bli fråga om en balansgång mellan nyttjande för naturturism och allemansrätts- ligt nyttjande. Värderingen av vad turismen kan tillföra en bygd och betydelsen både ekonomiskt och socialt av sedvanligt nyttjade av ett område kan bli en svår- löst fråga.
Det stryker under vikten av att föreskrifter och skötselplaner utformas med stor hänsyn till det enskilda områdets lämplighet för olika nyttjandeformer och i dialog med såväl lokala turismföretag som lokalbefolkningen i övrigt. Det kan vara en väg att ta vara på och ge stöd åt redan befintliga företag, liksom att framöver kunna för- ena olika intressen. Här är erfarenheterna från arbetet kring Fulufjällets national- park värdefulla. Uttalandena om de skilda bedömningarna från olika länsstyrelser visar också på behovet av de aviserade nationella riktlinjerna för hållbar turism i skyddade områden.
Tätortsnära skyddade områden för attraktivt boende och hälsa.
Tankarna kring användningen av de tätortsnära reservaten rör framför allt deras be- tydelse för hälsa och livskvalitet för tätortens invånare genom att erbjuda möjlighe- ter till friluftsliv och rekreation.
Regeringsuppdraget till länsstyrelserna i de tre storstadslänen att planera för att bevara tätortsnära grönområden har uppenbarligen stimulerat till avsevärda plane- ringsinsatser och ser ut att ha ökat uppmärksamheten i kommunerna på naturens betydelse.
Arbetet har också bl.a. lett till ökad kunskap om förhållandet till naturen hos de storstadsbor som söker sig till naturen. Det visar sig att den främsta drivkraften till att vistas i naturen är att söka lugn och ro, att stressa av. Bland övriga drivkrafter finns motion och behovet att andas frisk luft. Hälsoaspekterna på naturen och då också de skyddade områdena är alltså viktiga. Medvetenheten om detta finns i de kommuner vi har intervjuat.
Däremot har vi inte fått indikationer på samverkan mellan kommunal naturvård och hälsovård när det gäller skötsel eller användning av de skyddade områdena.
Men i en kommun talade man om planer på sådana kontakter. ”Hälsans stig” finns i flera kommuner, men av tillgänglighetsskäl belägna mer centralt i kommunerna än de skyddade områdena.
Bl.a. Folkhälsoinstitutets studie av avståndets betydelse för vistelse i natur och grönområden visar på vikten av att behålla riktigt tätortsnära naturområden. Vi vill stryka under fritidsorganisationernas uppfattning om det viktiga i att avsätta natur- områden även utan några speciella naturvärden som lätt tillgängliga områden för vandring, bärplockning, ridning, för barnens kojbyggande och andra lekar.
Användningen av skyddade områden för arbetet med integration är ganska be- gränsad, så vitt vi kan se, även om tankar på en ökad sådan användning finns. Så- dan verksamhet ser framför allt ut att drivas av ideella organisationer. I dessa avse- enden finns ett stort utrymme för utvecklingsarbete och kunskapsspridning, där bl.a. erfarenheterna från de ideella organisationerna förtjänar att samlas och spri- das.
Tilltalande natur som attraktionskraft för bosättning och företagsetablering är svårbedömd, även om det står klart att det är en allmänt mycket positiv faktor. Vi har fått information om undersökningar som visar att natur är en faktor som kan fälla avgörandet för bosättning när förhållanden i övrigt är ungefär lika. Välbesökta skyddade områden drar till sig folk som väljer ett attraktivt naturnära boende om de samtidigt ser försörjningsmöjligheter.
En hel del kommunala och regionala planerare och näringslivsutvecklare ser dock ut att jämställa attraktivt boende med boende inom strandskyddsområde.