RTP-arbetet i förändringsfas
Med RTP som styrinstrument för hur utvecklingsmedel, strukturfonder och liknan- de fördelas och används är det angeläget att naturen som bas för näringslivsutveck- ling i form av bl.a. upplevelse- och besöksnäring uppmärksammas i RTP. Kunska- pen om att skyddade områden mer är en tillgång än ett hinder måste bli allmän ock- så bland ekonomer och planerare. Som en turismföreträdare uttryckte det: ”När- ingslivssidan behöver öppna ögonen för möjliga naturrelaterade projekt, samtidigt som naturvårdarna måste förstå att man inte får hållbarhet utan ekonomisk hållbar- het.”
Genom intervjuerna har vi emellertid också förstått att det faktum att natur och naturvård är styvmoderligt behandlade i en del RTP inte alltid innebär ett tydligt ställningstagande till värdet av skyddad natur och natur över huvud taget.
Arbetet med de regionala tillväxtprogrammen befinner sig fortfarande i en övergångsfas. I vissa län har det regionala samverkansorganet, regionen, tagit över ansvaret, medan vissa näringslivsuppgifter och viss bidragsgivning fortfarande lig- ger kvar på länsstyrelsen. I andra län ligger motsvarande uppgifter helt och hållet på länsstyrelsen.
Natur och regional utveckling – oklara roller
Roller och arbetsfördelning mellan region och länsstyrelse är inte alltid utklarade, och regionen har ibland inte hunnit utveckla alla önskvärda kompetenser. RTP:s utformning kan alltså, som det utrycktes på en länsstyrelse, bero på ”olycksfall” i bemanningen inför RTP-arbetet på regionen eller från länsstyrelsens sida. Man kan förvänta att ett större mått av samverkan kommer till stånd efter hand, och det är angeläget att en sådan utveckling påskyndas.
I vår jakt på goda exempel på företagsamhet med skyddade områden som bas har det visat sig att det faktum att sådant inte förekommer i RTP inte behöver bety- da att inget görs, att intresse inte finns. Ibland visar det sig att utvecklingspengar ändå går till naturturismföretag och -anläggningar.
Naturvårdsverket fann för några år sedan i en studie av självstyrelseorgan, sam- verkansorgan och länsstyrelser, om samverkan mellan miljö och regional utveck- ling21 att både länsstyrelser och regioner (motsv.) upplevde en gråzon mellan de
båda områdena med oklara roller. Flera kommunrepresentanter har påpekat att naturvård är ett sakområde som ofta flyttas runt mellan olika förvaltningar vid omorganisationer inom kommunen.
Vissa RTP ger ett intryck av att det inte är helt klart att miljöfrågor också om- fattar naturen. Det förefaller vara lättare för regionalekonomerna att se potential i s.k. miljödriven företagsamhet – företag som producerar miljöteknisk utrustning, miljöanpassade produkter och liknande – än i företagande med naturen som bas.
Våra slutsatser om vad som skulle behöva göras ligger nära många av de råd och förslag från självstyrelseorgan och länsstyrelser som förmedlades i den nämnda samverkansrapporten. De gick bl.a. ut på följande:
21
• Red ut roller och ansvar gemensamt i en överenskommelse, och minska utrymmet för gråzonen.
• Lär känna varandras mål och syften, organisationer och arbetsfor- mer. Bygg upp bra, personliga relationer, ha en kontinuerlig dialog. • Visa respekt och intresse för varandras kompetenser, roller och an-
svar. Ta vara på varandras kompetenser. Var öppen att erbjuda insyn och deltagande i varandras arbetsprocesser kring regionala utveck- lingsprogram, tillväxtprogram, infrastrukturprogram, miljömålsarbe- te – och, kan man tillägga, arbetet med skyddade områden.
• Avsätt erforderliga resurser för samverkan mellan organen. • Driv gemensamma projekt för att stärka samverkan.
Våra intervjuer om arbetet med RTP, natur och skyddade områden tyder på att des- sa punkter hör till framgångsfaktorerna i arbetet. Eftersom de regionala utveck- lingsprogrammen, som avses bli obligatoriska, kommer att bli ett slags samlande strategidokument som kan sägas vara överordnade bl.a. tillväxtprogrammen är det också mycket viktigt att skyddad natur som utvecklingsfaktor behandlas redan i dessa program. Därmed skapas en ”inkörsport” för att ta upp frågorna i de regiona- la tillväxtprogrammen och i andra sammanhang som rör regional utveckling.
Samverkan – en ledningsfråga
Flera informanter har betonat personkemins betydelse för ett fungerande samarbete även i turbulensen kring nya regionala organ och annan omorganisation.
Man har också strukit under att samverkan mellan de olika sakområdena inom länsstyrelsen eller mellan länsstyrelse och regionalt organ bygger på att ledningen är tydlig om att ett sådant samarbete ska komma till stånd. En god samverkan un- der en viss period med utgångspunkt från god personkemi kan brytas vid personal- byte. Samarbete utvecklas över tiden, och nätverk och goda kontakter ärvs inte. Det är angeläget att planera för mötesplatser och skapa arenor för informations- och er- farenhetsutbyte.
Förutsättningarna skiftar
Uppmärksamheten och satsningen på natur som en viktig tillväxtfaktor beror för- stås inte enbart på graden av samverkan mellan naturvårdare och regionala utveck- lare, utan också på respektive regions ekonomiska utveckling, näringsstruktur, be- folkningsutveckling och naturgivna förutsättningar.
I glesbygdsregioner, och regioner i övrigt med svag tillväxt, är det naturligt att intresset växer för att använda de resurser som det finns gott om för att skapa till- växt, dvs. natur, fiskevatten, områden för jakt etc. Det avspeglar sig också i flera av de regioner som vi varit i kontakt med.
Ett liknande intresse för att ta vara på natur och kultur i besöksnäringen verkar närheten till stora befolkningskoncentrationer ge. Från kontinenten är det relativt lätt att ta sig till naturområden i de sydligare länen, vilket ser ut att ha påverkat synen på naturen som tillväxtfaktor i några av dessa län.
I de större tätortsområdena ligger tyngdpunkten när det gäller skyddade områden och natur i övrigt på betydelsen för den egna befolkningens friluftsliv och hälsa, vilket kan vara ett skäl till mindre uppmärksamhet på naturen i sådana RTP. Att arbetet med RUP och delvis även RTP inte överallt utfallit helt enligt regering- ens intentioner kan man sluta sig till av ett uppdrag22 till ett antal myndigheter att ta fram förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram. Bland de områden som ska belysas särskilt är kultur, kulturarv, turism och natur- upplevelser som utvecklingsfaktor.
Bryt skråtänkandet
Våra frågor om kännedomen om regeringsskrivelsen ger ett klart intryck av ett skråtänkande som naturligtvis delvis har att göra med tidsbrist, men delvis ser ut att vara en ”kulturfråga”, som det är viktigt att hitta medel att bryta. Intrycket förstärks av att avsnitten om naturvård och skyddad natur i tillväxtpropositionen inte heller var särskilt kända bland dem som propositionen främst riktade sig till. Även från naturvårdarnas sida utgick man i flera fall från att detta var något som de skulle informera regionalekonomer m.fl. om, men att man inte riktigt lyckats.
Från flera naturvårdare framfördes å andra sidan svårigheter med att hitta finan- siering för skötseln utöver skötselmedlen. Långt ifrån alla är orienterade om vilka möjligheter medel för regional utveckling och EU:s utvecklingsfonder erbjuder.
De åtgärder som länsstyrelser och regioner själva rekommenderat via Natur- vårdsverkets rapport Samverkan Miljö och Regional utveckling är viktiga för att överbrygga de gränser som finns.
Andra åtgärder som kan övervägas är att vidga en del av Naturvårdsverkets sammankomster med länsstyrelserna till att även omfatta handläggare från länssty- relsernas regionalekonomiska enheter och folk från de regionala samverkansorga- nen. Det är också viktigt med motsvarande gränsöverskridande sammankomster både i fråga om regional personal och naturvårdare, planerare, näringslivsutveckla- re och turismföreträdare på kommunal nivå.
Nya skyddsformer
Biosfär-områden är en skyddsform som grundas på UNESCO:s program ”Man and the Biosphere” (MAB). De är representativa landskapsavsnitt av ekosystem som kan omfatta både land- och vattenmiljöer. MAB-programmets uppgift är att ut- veckla fundamentet för uthålligt brukande och bevarande av biologisk mångfald i enlighet med konventionen för biologisk mångfald. Flera områden i Sverige (där- ibland Kristianstads Vattenrike) har ansökt eller är på gång att ansöka om att få bilda ett biosfärområde.
I Naturvårdsverkets rapport Biosfär-områden – hållbar utveckling i praktiken
och en inblick i framtidens naturvård23, påpekas det ömsesidiga beroendet mellan
bevarande och utveckling. Det finns nu många goda exempel på miljöteknikut- veckling och miljödriven tillväxt. Ett sådant arbete i biosfärområden bör också vara
22
Uppdrag att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram. Regeringsbeslut II 15, 2004-06-10.
viktigt. Biosfärtanken och bevarandet kan ge inspiration till innovationer, nya pro- dukter och ny teknik. Utvecklarna och bevararna behöver finnas kvar men det finns också behov av ”bevecklare” som kan både utvecklings- och bevarandefrågor.
Skötsel och nyttjande av skyddad natur – sektorsintegration natur- vård/regional utveckling
Vår utvärdering kan delvis ses som en studie av ett stycke sektorsintegrering. Na- turvård och arbete med regional utveckling ska tillsammans bidra till att skapa håll- bar regional utveckling och tillväxt och samtidigt lokal förankring och förståelse för skyddade områden. I vår utvärdering har vi försökt få en bild av hur man på oli- ka nivåer tar hand om regeringens signaler om sektorsintegrering på det här områ- det.
Signalerna är klara och tydliga – så som de kommit till uttryck i En samlad na-
turvårdspolitik och de övriga dokument som tagit upp naturen och särskilt skötsel
och nyttjande av skyddad natur som en drivkraft för hållbar utveckling.
På följande nivåer – i strategidokumenten och tillväxtprogrammen – varierar integrationen av natur och naturvård kraftigt mellan länen. Genomslaget av reger- ingens signaler i de olika dokumenten ser också ut att variera i motsvarande mån. När det gäller hanteringen av regionala utvecklingsmedel har vi dels fått utsa- gor om att bidrag inte ges till sådana projekt som inte har stöd i RTP. Å andra sidan förefaller det som om man i flera regioner/län ändå i kontakter mellan naturvårdare och näringslivsutvecklare/regionala utvecklare och mer av sakskäl ordnar bidrag till skötselprojekt och sysselsättnings- och företagsprojekt med naturens som bas. Här har handläggarnas kontakter och deras intresse av och syn på skyddad natur betydelse. Hanteringen av strukturfondsmedel har vi fångat upp mindre av, men den verkar följa ett liknande mönster.
Längst ut möter entreprenörer och enskilda med eller utan kännedom om signa- lerna i regeringsskrivelsen. Med brist på integration kan de kanske få bidrag till nå- gon naturbaserad verksamhet, men samtidigt möta motstånd när det gäller att nyttja (skyddad) natur för sin verksamhet.
Det omvända händer också: möjligheter till sysselsättning/företagande inom skötsel eller annan verksamhet i ett skyddat område går om intet genom utebliven strukturfonds- eller motsvarande finansiering.
Det är på många håll långt till en sektorsintegrering i den meningen att beslut inom respektive sektor – naturvård och regionalutveckling/tillväxt – fattas med be- aktande av konsekvenserna för den andra sektorn eller fattas samordnat.
Inom kulturmiljövården har utvecklats metoder, verktyg och synsätt som avser att förena ett bevarande- och utvecklingsperspektiv. Att förena ett utvecklings- och bevarandeperspektiv i naturvården bör i ökad utsträckning kunna vägledas av kul- turmiljövårdens erfarenheter och metoder. På kulturmiljöområdet finns det ”ut- vecklingsanpassade skötselplaner” som skulle kunna tjäna som en förebild för na- turvården. Kulturmiljövårdens arbete med regionala utvecklingsprocesser som RUP, RTP och strukturfondsarbetet ger också goda förutsättningar för samverkan mellan naturvård och kulturmiljövård.