Skyddad natur – en motor för regional och lokal utveckling

en motor för regional

och lokal utveckling

En främjande utvärdering av arbetet för

hållbar regional utveckling genom skötsel

och nyttjande av skyddade områden

regional och lokal utveckling

En främjande utvärdering av arbetet för hållbar regional utveckling genom skötsel

och nyttjande av skyddade områden.

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 91-620-5504-6.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2005

Elektronisk publikation Omslagsbilder: Staffan Widstrand

Förord

Sverige har 28 nationalparker och drygt 2 500 naturreservat med en landareal av över fyra miljoner hektar. Det motsvarar ca 10 % av landets yta. Att sköta alla des-sa stora och små områden till gagn för såväl människor som djur och växter är en väldig uppgift.

Skötselns två huvuduppgifter är att bevara och upprätthålla områdenas natur-värden och att göra det möjligt för människor att uppleva och nyttja dem. God till-gänglighet till de skyddade områdena är en nyckelfaktor för att detta ska vara möj-ligt.

Naturvårdsverket har i sin utvärderande verksamhet bl.a. studerat användning-en av några stora sakanslag. Skötseln av skyddad natur är användning-en stor och växande kost-nadspost. Detta är ett motiv för den utvärdering som vi nu har genomfört. Ett annat är regeringens skrivelse (2001/02:173) En samlad naturvårdspolitik, som bl.a. tar upp de skyddade områdena och skötseln av dem som en drivkraft i arbetet för håll-bar utveckling.

Utvärderingen har genomförts i två delar som publiceras samtidigt. Denna för-sta del uppehåller sig vid skötselåtgärder för tillgänglighet och skötselns och de skyddade områdenas betydelse för hållbar utveckling regionalt och lokalt. I den an-dra delen, Effektiv skötsel av skyddade områden, Naturvårdsverkets rapport 5505, granskas skötselns organisation, ansvarsfördelning, styrsystem, resursfördelning m.m.

Rapporten har skrivits av Inger Vilborg och Olof Svanberg. Projektledare har varit Ulf E Andersson.

Innehåll

Växlande tyngdpunkter över tiden 20 Naturvård och hållbar utveckling 21 Vår programteori – utgångspunkten för utvärderingen 22 Intervjuer, webbplatser, dokument – så har vi arbetat 26 Skyddad natur - bakgrundsfakta 28 Skötseln ökar tillgängligheten 31

Har signalerna gått fram? 31

Stigar, skyltar, parkering och guider 34

Foldrar och landshövdingar 38

Skötselplaner – barn av sin tid 39

Natur och kultur 40

Vår bedömning: tillgängligheten ökar 40 Skötseln bidrar till regional och lokal utveckling 42 Naturvärdar, entreprenörer och upphandling 42

Kaffe, stugor och äventyr 44

Naturturism en växande inkomstkälla –

men vad betyder de skyddade områdena? 46 Allemansrätt och kommersiell naturturism 52 Naturturism, friluftsliv, söndagspromenad – olika krav, olika områden 53 Skyddad natur – en resurs för hälsa och integration 54 Vår bedömning: Skyddade områden bidrar till regional utveckling 56 Naturvårdens roll i regional utveckling kan stärkas 62

Från regionala tillväxtavtal till regionala tillväxtprogram –

från länsstyrelse till region 62 De regionala tillväxtprogrammen styr 63 Varierande framgång för natur i tillväxtprogrammen 63 Vår bedömning: Naturvård ofta bortglömt i tillväxtprogrammen

och tillväxten i naturvårdsprogrammen 65

Goda exempel är viktiga 70

Tid och forum för skriftlig erfarenhetsförmedling saknas 70 Förvaltarträffar och handböcker 71

Muntlig information viktig 71

Mest utbyte med kolleger på nära håll 71 Vår bedömning: Kontakt över gränserna behövs 72 På rätt väg i skyddade områden – slutsatser och förslag 75 Referenser 82 Bilagor (Exempelsamling, intervjuguider och intervjulista) 85

Läsanvisning

Utvärderingen inleds med en redovisning av bakgrunden till utvärderingen, syftet med den och de metoder vi har använt. Vi redogör också för de huvudsakliga upp-gifterna för skötseln av skyddade områden och hur den och en ökad tillgänglighet till områdena tänks medverka till hållbar regional och lokal utveckling – ringens programteori. Med utgångspunkt i programteorin formuleras fem utvärde-ringsfrågor.

I de följande kapitlen redovisar vi uppgifter som vi samlat genom dokument-studier och intervjuer och som belyser de fem utvärderingsfrågorna. I slutet av var-je kapitel kommenterar vi och försöker diskussionsvis svara på respektive fråga.

Avslutningsvis sammanfattar vi våra bedömningar och förslag.

I en bilaga redovisar vi en del av de exempel på användning av skyddade om-råden för företagande och turism som vi fått under våra intervjuer och vår läsning.

Metoden att inledningsvis redogöra för programteorin, därefter skildra ”verk-ligheten” som vi uppfattar den och slutligen redovisa våra slutsatser av det vi sett och läst kan ge intryck av och ibland också innebära viss upprepning. Vi tror dock på att separat redovisa det material som vi sedan drar slutsatser från.

Utvärderingen bygger till stor del på intervjuer med personer som arbetar med skyddade områden och skötseln av dem, liksom folk som planerar och stödjer regi-onal utveckling. För att undvika alltför långa formuleringar i referenserna till deras svar använder vi ofta uttryck som ”naturvårdare” resp. ”regionala utvecklare”. ”Informanter” är en samlande beteckning för de personer vi har intervjuat.

Vi vill understryka att de olika uppfattningar vi redovisar inte avser ställnings-taganden från de myndigheter och andra organisationer som informanterna repre-senterar, utan utgör personernas egna bedömningar och åsikter.

Följande förkortningar förekommer i texten: KSO kommunalt samverkansorgan LOU lagen om offentlig upphandling RTA regionalt tillväxtavtal RTP regionalt tillväxtprogram

RUP regionalt utvecklingsprogram (motsvaras i Stockholms län av RUFS) SLU Sveriges lantbruksuniversitet

Sammanfattning

Skötseln av skyddade områden är en omfattande uppgift

Sverige har 28 nationalparker och drygt 2 500 naturreservat med en landareal av ungefär fyra miljoner hektar. Det motsvarar ca 10 % av landets yta. Skötseln syftar till att bevara och utveckla natur- och kulturvärden i ett område och att göra det tillgängligt och attraktivt för besökare.

Regeringen har i sin skrivelse (2001/02:173) En samlad naturvårdspolitik lyft fram sambandet mellan regional utveckling och naturvård. Skötseln kan ge syssel-sättning och inkomster till de brukare, lokala entreprenörer eller liknande som åtar sig skötseluppdrag.

Bättre tillgänglighet och fler besökare kan i sin tur utgöra grund för besöksnär-ing och naturturism. Välbelägna och lätt tillgängliga naturområden ger möjligheter till friluftsliv och rekreation med positiva effekter på människors hälsa och välbe-finnande. Dessa är några av de effekter av skötseln av skyddade områden som sam-mantaget kan bidra till hållbar utveckling lokalt och regionalt.

Frågor om tillgänglighet och regional utveckling

Vår utvärdering av skötseln gäller främst dess bidrag till att öka tillgängligheten till och användningen av landets skyddade områden och betydelsen av skötseln och av de skyddade områdena för lokal och regional hållbar utveckling. De frågor som ut-värderingen söker besvara är följande:

• Främjar skötseln tillgänglighet till och nyttjande av reservaten? • Vad betyder skötseln för lokal sysselsättning och ekonomi?

• Vilken roll spelar de skyddade områdena för regional ekonomisk och social utveckling – som underlag för företagsamhet, turism och fri-luftsliv och för attraktionskraft för kvarboende och inflyttning? • Integreras naturvården/de skyddade områdena i arbetet för regional

utveckling?

• Hur fungerar informations- och erfarenhetsspridning?

För att närma oss svaren på utvärderingsfrågorna har vi främst riktat in oss på regi-onala aktörer som vi bedömer har stor betydelse för dels ökad tillgänglighet till skyddade områden, dels nyttjandet av dem på ett sätt som bidrar till regional ut-veckling och lokal förankring. I huvudsak kvalitativa data till utvärderingen har vi samlat genom intervjuer och dokumentstudier.

Insatser för tillgänglighet ökar

Vår granskning har bl.a. visat att intresset ökar för friluftsinriktad skötsel och för att göra områdena tillgängliga för fler kategorier av besökare. Flera länsstyrelser har under senare år kraftsamlat på att generellt öka tillgänglighet till och informa-tion om de skyddade områdena. Effekterna av dessa satsningar i form av ökade besökarantal har dock kunnat beläggas enast i vissa fall. Hittills har endast ett fåtal besöksstudier genomförts.

De skyddade områdenas betydelse för friluftsliv, rekreation, lokal och regional utveckling etc. varierar med belägenhet, naturtyp, storlek, omgivande infrastruktur och liknande faktorer. Flera förvaltare har redovisat en indelning av områdena efter ”attraktionskraft” för att rikta framför allt tillgänglighetsskapande åtgärder till om-råden där utbytet av dessa åtgärder kan bli störst.

Bland åtgärder för tillgänglighet ses allmänt stigar och vägvisning som de vik-tigaste, men tillgänglighet till den skyddade naturen handlar inte bara om fysiska förhållanden som framkomlighet och vägvisning. Man måste veta att den finns, var den finns, vad naturreservat och nationalparker står för och att man är välkommen dit. Information om de skyddade områdena är därför en viktig del i arbetet med att göra dem tillgängliga. Några länsstyrelser och kommuner har satsat på guidning i reservaten med mestadels positiva resultat. Framför allt har kostnadsfri guidning rönt stort intresse.

Särskilt i tätortsnära reservat kan det behövas en högre servicegrad för att locka besökare som inte är vana att vistas i naturen. Avståndet har en avgörande betydel-se för användningen av ett naturområde för friluftsliv och rekreation. Inte minst från hälsosynpunkt talar många för att ”vanlig” tätortsnära natur bör avsättas som rena friluftsreservat där folk kan vandra, rida, plocka bär, kanske tälta och grilla. Ett hinder för friluftsliv i såväl skyddade som andra naturområden är den otrygghet som främst kvinnor och äldre upplever.

Även med en förskjutning av tyngdpunkten mellan områdesskyddets mål i rikt-ning mot ökad tillgänglighet finns det skäl att fortsatt uppmärksamma att också orördhet och otillgänglighet hör till motiven för skyddet. Den zonering inom och mellan områden som redovisats från flera håll ser ut att fungera som en väg att lösa eventuella konflikter mellan områdesskyddets olika mål.

Skötselplaner viktiga, men ofta föråldrade

Skötselplanerna är viktiga dokument i skötselarbetet. Samtidigt är många både re-servatsföreskrifter och skötselplaner föråldrade – hur mycket beror på tidpunkten när reservatet avsattes.

Nackdelarna med att många planer är gamla är kanske framför allt att de inte tar hänsyn till vare sig besökarnas ändrade vanor eller ny kunskap om natur och skötselåtgärder. De har ofta utformats utan kontakt med dem som genom sin tidiga-re skötsel av sin mark medverkat till att skapa höga naturvärden.

Det friluftsliv som planerna avser är i huvudsak enklare former av friluftsliv som vandring, bad och naturstudier. De gamla skötselplanerna ger i allmänhet inte heller utrymme för att använda reservaten för regional ekonomisk utveckling ge-nom naturanknutna företag som förutses i regeringsskrivelsen. De innehåller t.ex. ofta förbud mot kommersiell verksamhet.

Såväl regeringsskrivelsen som Naturvårdsverkets program för de skyddade om-rådena Värna Vårda Visa stryker under att ett hållbart nyttjande av de skyddade områdena inte behöver utesluta kommersiell verksamhet i dem, så länge nyttjandet i övrigt är förenligt med skyddets syften. Naturvårdsverket har aviserat att kvarva-rande förbud för kommersiell verksamhet i nationalparksföreskrifterna ska tas bort.

Ett av målen i Värna Vårda Visa är att sådana förbud också ska tas bort ur skötsel-planerna.

Skötseln bidrar till regional och lokal utveckling

Skötselmedlen utgör i allmänhet ett tillskott för glesbygden runt de skyddade områ-dena och medverkar till en lokal förankring av områdesskyddet bl.a. genom att ut-förare från trakten anlitas för skötselinsatser. Kravet på upphandling enligt Lagen om offentlig upphandling, LOU, upplevs dock av förvaltarna i många fall som ett hinder för att anlita lokala utförare snarare än som ett medel för lokal förankring.

I övrigt är det svårt att skilja skötselns roll från betydelsen av de skyddade om-rådena som sådana, och därför har vi fått vidga vår analys från skötselns betydelse till att också avse de skyddade områdenas roll.

De skyddade områdenas betydelse för regional och lokal utveckling ligger bl.a. i att investeringar i naturturism och annan besöksnäring kan göras med större trygghet och långsiktighet, eftersom dessa områden avsatts och skyddats för fram-tiden. De ger också en viss kvalitetsstämpel åt det utbud av naturupplevelser som bygger på dem.

Naturum, guidning etc. bidrar till områdenas attraktivitet och ger arbetstillfäl-len. Särskilt gynnsamt för turismen förefaller det vara med flera näraliggande om-råden med natur- och kulturvärden och aktiviteter som möjliggör längre vistelse, rundturer osv.

I välkända och välbelägna områden kan enskilt eller oorganiserat friluftsliv och turism ge ett gott underlag för besöksnäringen i bygden i form av boende, servering och försäljning av livsmedel, men också en rad andra kringaktiviteter med mer el-ler mindre direkt anknytning till den omgivande naturen som utställningar, gårds-butiker, konsthantverk m.m. Kvantitativa data om arbetstillfällen, ekonomiska och sociala effekter saknas i stort sett.

För friluftsliv är god tillgänglighet till skyddade områden enbart positiv. För or-ganiserad naturturism av det slag som till stor del vänder sig till en utländsk kund-krets eller en inhemsk publik med specialintresse varierar däremot värdet av till-gänglighet. Välskötta leder är t.ex. en viktig kvalitet för vandringsturism med eller utan guide, medan alltför tydliga spår av ”civilisation” kan störa mer vildmarksin-riktad turism.

Det kan alltså finnas en motsättning mellan strävan att visa upp ett skyddat om-råde, att göra det tillgängligt och informera om det och önskan att skapa ett lokalt mervärde genom kommersiell visning av området eller andra aktiviteter med an-knytning till det.

Det stryker under vikten av att föreskrifter och skötselplaner utformas med stor hänsyn till det enskilda områdets lämplighet för olika nyttjandeformer och i dialog med såväl lokala turismföretag som lokalbefolkningen i övrigt

Zonering inom och mellan de skyddade områdena är ett sätt att tillmötesgå önskemål från många olika kategorier av besökare. Fulufjällets nationalpark utgör ett pilotprojekt när det gäller såväl lokal förankring som zonindelning mellan stor tillgänglighet och bibehållen vildmark.

Varierande satsning på skyddad natur som drivkraft för regional och lokal utveckling

Uppmärksamheten och satsningarna på natur och särskilt skyddad natur som driv-kraft för regional utveckling varierar mellan de studerade länen/regionerna. Det be-ror dels på olika grad av samverkan mellan naturvårdare och dem som arbetar med näringslivsutveckling/regional utveckling, dels på respektive regions ekonomiska utveckling, näringsstruktur, befolkningsutveckling och naturgivna förutsättningar.

De senaste åren har varit något av en förändringsperiod för arbetet med utveck-ling på regional och lokal nivå. I flera län har bildats regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan med något olika ansvarsområden. I dessa län har ansvaret för arbetet med regional utveckling helt eller delvis flyttats över till samverkansorganen.

Intervjuer med berörda kategorier och genomgång av strategidokument för re-gional utveckling (RUP och liknande dokument) och rere-gionala tillväxtprogram (RTP) ger ett klart intryck av skråtänkande. Det har delvis att göra med tidsbrist, men ser också ut att vara en ”kulturfråga” som det är viktigt att hitta medel att mot-verka. Det har också påtalats att regionala naturvårdsprogram och liknande doku-ment på motsvarande sätt ofta saknar utvecklingsperspektiv med anknytning till tillväxt. Tankegångar om att använda skyddade områden för ekonomisk och social utveckling i regionen i linje med t.ex. Fulufjället eller i mer blygsam skala före-kommer knappast.

Vår utvärdering kan ses som en studie av ett stycke sektorsintegrering. Natur-vård och arbete med regional och lokal utveckling ska tillsammans bidra till att skapa hållbar regional utveckling och tillväxt och samtidigt lokal förankring och förståelse för skyddade områden.

Det är på många håll långt till en sektorsintegrering i den meningen att beslut inom respektive sektor – naturvård och regionalutveckling/tillväxt – fattas med be-aktande av konsekvenserna för den andra sektorn eller fattas samordnat.

Eftersom de regionala utvecklingsprogrammen, som avses bli obligatoriska, kommer att bli ett slags samlande strategidokument som kan sägas vara överordna-de bl.a. tillväxtprogrammen och naturvårdsprogrammen är överordna-det viktigt att skyddad natur som utvecklingsfaktor behandlas redan i dessa program. Därmed skapas en ”inkörsport” för att ta upp frågorna i de regionala tillväxtprogrammen och i andra sammanhang som rör regional utveckling.

Goda exempel finns men sprids dåligt

Enligt regeringsskrivelsen En samlad naturvårdspolitik är det en angelägen uppgift för berörda centrala myndigheter att samla, informera om och sprida goda exempel på tillgänglighetsskapande åtgärder, användning av skyddade områden till fördel för de omkringboende etc.

Sådana exempel är svåra att hitta – med undantag för de största och mest påtag-liga framgångsberättelserna. De sprids inte systematiskt. Enkla och lättillgängpåtag-liga webblösningar behövs, liksom former för möten mellan naturvårdare och dem som arbetar med utveckling på regional och lokal nivå.

Det personliga mötet är viktigt för erfarenhetsutbyte. De möten och konferenser om dessa frågor som förekommer håller sig oftast ganska strikt inom gränserna för respektive sakområde, medan det är tydligt att det finns ett behov av möten över professionsgränserna.

Våra förslag i sammanfattning

Det är viktigt att myndigheter, samverkansorgan m.fl. på central, regional och lokal nivå samverkar och arbetar för att:

1. ändra bilden av skyddad natur från förbud och restriktioner till resurser och möj-ligheter bl.a. genom att informera om:

• att naturen skyddas för människorna och inte mot dem. Särskilt i tät-ortsnära lägen skyddas områden för att främja friluftsliv och rekrea-tion,

• att skötseln av skyddade områden i ökad utsträckning inriktas på att göra dem tillgängliga och välkomnande,

• att de nu finns en större öppenhet för att nyttja skyddade områden som en resurs för lokal och regional utveckling,

• att skyddade områden ger en tryggare grund för investeringar i be-söksnäring och liknande verksamheter än icke skyddad natur, • att myndigheterna med stöd från regeringen verkar för ökad

till-gänglighet och större möjligheter att använda de skyddade område-na genom att revidera skötselplanerområde-na,

• att skyddade områden har olika syften och att många av dem kan an-vändas för en rad aktiviteter och verksamheter.

2. skydda även s.k. trivial natur i tätortsnära lägen för mångfacetterat friluftsliv, äventyrslek och rekreation.

3. se ekoturismkonceptet som en väg mot hållbart nyttjande av skyddad natur – en kvalitetsstämpel som ger försteg i samband med nyttjandet av skyddade områden inom de gränser som syftet med skyddet sätter,

4. stimulera utvecklingen av kunskaper om hur skyddad natur kan nyttjas för regi-onal utveckling genom att i större utsträckning följa upp och utvärdera vidtagna åtgärder och genom att förmedla resultaten av forskning inom området.

5. stärka förmedlingen av positiva projekt- och verksamhetsresultat – ”goda exem-pel”– och råd om hur sådana goda exempel kan beskrivas och förmedlas genom att verksamheterna dokumenteras på ett bra sätt. Dokumentationen görs tillgänglig via webbplatser och liknande och förs ut i sammanhang där de kan nå potentiella an-vändare.

6. skapa gemensamma mötesplatser för erfarenhetsutbyte och ökad ömsesidig för-ståelse när det gäller nyttjande av skyddad natur mellan regionalutvecklare,

natur-vårdare, kulturmiljönatur-vårdare, och turismfrämjare. Detta gäller på såväl regional nivå (länsstyrelser, samverkansorgan, regionala turismorganisationer) som på kommu-nal nivå (kommukommu-nala och andra lokala organ som ansvarar för lokal ekonomisk utveckling, naturvård, kulturmiljö och turism). Arbetet bör inriktas mot att:

• informera och utbilda dessa grupper om varandras kompetens och roller,

• på central nivå skapa samordning och samsyn mellan NUTEK, Na-turvårdsverket, RAÄ och Turistdelegationen (eller dess nya myn-dighetsdel inom NUTEK) till stöd för den regionala och lokala ni-våns arbete,

• söka former för att tillgodogöra resultatet av centrala och regionala utvecklings- och samordningsinsatser,

• dokumentera erfarenheter av lämpliga sätt att utnyttja skyddade om-råden genom integration av bevarande och nyttjande i arbetet med RUP/RTP, strukturfonder och annat regionalt utvecklingsarbete, • dokumentera verksamheter och projekt inom kommunerna med

po-sitiva resultat inom området, t ex guidningsprojekt, aktiviteter som når nya nyttjargrupper och andra intressanta insatser för ökad till-gänglighet, samverkan för friluftsliv m.m.,

• ta till vara erfarenheter av metoder för att bättre beskriva och utnytt-ja naturens upplevelsevärden och sociala värden, både i skyddade områden och i andra områden, inte minst då i den tätortsnära natu-ren,

• ta till vara kulturmiljövårdens erfarenheter av metoder att integrera bevarande- och utvecklingsperspektiv,

• även den regionala naturvården skapar utvecklingsplaner kring skyddade områden som kan vara underlag i regionens samlade ut-vecklingsarbete.

7. stödja arbetet med upphandling av skötselinsatser genom utbildning och rådgiv-ning bl.a. om hur upphandling enligt LOU kan förenas med lokal förankring.

Summary

Protected nature – an engine for regional and local development

In Sweden, valuable nature areas can be protected against development or other encroachment in various ways. The purpose of this protection is often to conserve biodiversity, but nature protection can also be aimed at promoting outdoor activi-ties and recreation, and creating or recreating valuable natural environments or habitats for species worthy of protection. Often, several purposes are combined.

Perhaps the most well-known form of protection is the national park, which is set aside on state land by decision of the Riksdag. The nature reserve is the most widely used form of protection and can include both private and public lands. The reserve is established after negotiations with the landowner, which may result in encroachment compensation or purchase of the land. The protection rules are adap-ted to each reserve and can vary from case to case depending on the reasons for creating the reserve.

A decision to create a nature reserve is made by the county administrative board or the municipality. Some form of nature management is usually required in order to preserve the natural values in the protected areas. Management measures are also needed to make the protected areas accessible to visitors. These measures therefore also include informing the public about the protected areas.

Sweden now has 28 national parks and more than 2,500 nature reserves with a land area of more than four million hectares. This is equivalent to about 10% of the country’s area. The management of all these small and large areas for the benefit of both man and nature is a huge task.

Management of protected nature is financed via a large state appropriation, which is allotted to the county administrative boards by the Swedish EPA. The Swedish EPA has central responsibility for area protection. This entails, in addition to the allocation of funds, overseeing the activities and disseminating knowledge on how different types of natural areas can be managed. The Agency has regular contact with the county administrative boards in nature management questions and also arranges training and information annually for the county administrative boards and other managers of protected areas.

The Swedish EPA is also in charge of evaluating the environmental work in society. In this evaluating capacity, the Agency has, for example, studied the use of some large activity appropriations. Management of protected nature is a large and growing cost item. This is one reason for the evaluation which we have now car-ried out. Another is the Government’s communication (2001/02:173) En samlad naturvårdspolitik (“A cohesive nature conservation policy”), which takes up the protected areas and their management as a driving force in the work for sustainable development.

The evaluation has been carried out in two parts, both of which are being pub-lished at the same time. The first part dwells on the management activities aimed at accessibility and the importance of the protected areas and their proper manage-ment for regional and local sustainable developmanage-ment. The second part of the

evaluation, Effektiv skötsel av skyddade områden (“Efficient management of pro-tected areas”), Swedish EPA Report 5505, examines organization, division of re-sponsibilities, control systems, resource allocation, etc for management of pro-tected areas. The reports can be read separately.

In its communication (2001/02:173) En samlad naturvårdspolitik (“A cohesive nature conservation policy”), the Government has highlighted the relationship be-tween regional development and nature conservation. Management of protected areas can provide employment and income for the users, local contractors or others who perform management activities.

Better accessibility and more visitors can in turn constitute a base for visitor industry and nature tourism. Well-situated and easily accessible nature areas pro-vide opportunities for outdoor activities and recreation with positive effects on people’s health and well-being. These are some of the effects of the proper man-agement of protected areas that can contribute to local and regional sustainable development.

Questions concerning accessibility and regional development

Our evaluation of the management of protected areas concerns primarily its contri-butions to increasing accessibility to and use of Sweden’s protected areas and the importance of the management of protected areas as such for local and regional sustainable development. The questions which the evaluation attempts to answer are as follows:

• Does nature management enhance accessibility to and utilization of the re-serves?

• What does nature management mean for local employment and the local economy?

• What role do the protected areas play for regional economic and social de-velopment – as a basis for business, tourism and outdoor recreation and in attracting people to remain in and move into the region?

• Are the natural values and protected areas integrated in the promotion of regional and local development ?

• How effectively are information and experience disseminated?

In order to get answers to these questions, we have mainly focused on regional actors who we judge to be of great importance for both increased accessibility to protected areas and utilization of these areas in a way that contributes to regional development and local affiliation. Data for the evaluation have been gathered via interviews and document studies.

More initiatives to enhance accessibility

Our evaluation has shown that interest in recreationally-oriented management and in making protected areas accessible to more categories of visitors is increasing. More county administrative boards have made an effort in recent years to enhance accessibility to and information about the protected areas.

The importance of the protected areas for outdoor activities, recreation, local and regional development etc. varies with location, type of landscape, size, surrounding infrastructure and similar factors. An increasing number of managers have reported a ranking of the areas according to “attractiveness” in order to focus accessibility-enhancing measures in particular on areas where they will have the greatest effect.

Among accessibility-enhancing measures, paths and guided trails are generally considered the most important, but accessibility to protected nature areas has to do with more than just physical attributes such as paths and trails. People also need to know that the areas exist, where they are located, what nature reserves and national parks stand for, and that they are welcome to visit.

Information on the protected areas is therefore an important part of the work of making them accessible. Some county administrative boards and municipalities have invested in guided tours in the reserves with mostly positive results. Free guided tours in particular have attracted great interest.

A high level of service may be needed, particularly in reserves near urban ar-eas, to attract visitors who are unaccustomed to nature. Distance is of crucial im-portance for use of a nature area for outdoor activities and recreation. From a health point of view in particular, many voices are being raised for setting aside “ordinary” nature areas close to urban areas where people can hike, ride, pick ber-ries, and maybe camp and grill. An obstacle to outdoor activities in both protected and other nature areas is the lack of security which women and elderly persons in particular feel.

Even with a shift in emphasis between the goals of area protection towards in-creased accessibility, there is reason to continue to emphasize pristineness and inaccessibility as reasons for protection as well. The zoning within and between areas that has been reported from various sources appears to work as a way of solv-ing possible conflicts between the various goals of area protection.

Management plans important, but often outdated

Management plans are important documents in the management work process. At the same time, many reserve regulations and management plans are outdated – how much depends on when the reserve was set aside.

The principal disadvantage of outdated plans is perhaps that they do not take into account either the changed habits of visitors or new knowledge about nature and appropriate management activities. They have often been drawn up without contact with those who contributed to the creation of high natural values by proper management of their land in the past.

The outdoor activities called for in the plans are primarily simple forms of rec-reation such as hiking, bathing and nature study. The old management plans do not generally allow for use of the reserves for regional economic development through nature-related enterprises, as foreseen in the Government communication. For example, they often prohibit commercial activities.

Both the Government communication and the Swedish EPA’s programme for the protected areas Värna Vårda Visa (“Protect, Preserve, Promote”) underline the fact that sustainable utilization of the protected areas does not have to exclude

commercial activities in them, as long as the utilization is otherwise compatible with the purposes of the protection. The Swedish EPA has announced that the re-maining prohibition on commercial activities in the national park regulations will be abolished. One of the goals of Värna Vårda Visa is that such prohibitions should also be removed from the management plans.

Management, accessibility and regional development

The nature management funds generally represent an economic injection for the rural region surrounding the protected areas and contribute to a local affiliation of the area protection due to the fact that service providers from the region are en-gaged for management activities. Mandatory public procurement under LOU (the Public Procurement Act) is, however, often experienced by the managers as an obstacle to engaging local service providers rather than as a means to promote local affiliation.

Otherwise it is difficult to distinguish the role of management from the impor-tance of the protected areas as such, and for this reason we have had to broaden our analysis from the importance of management to also include the role of the pro-tected areas.

The importance of the protected areas for regional development lies in the fact that investments in nature tourism and other visitor industry enterprises can be made with greater security and a longer time horizon, since these areas have been set aside and protected for the future. They also give a stamp of quality to the na-ture experiences based on them.

Naturum info centres, guided tours etc. contribute to the attractiveness of the areas and create jobs. Tourism would seem to benefit particularly from having several nearby areas with natural and cultural values and activities that permit long visits, tours, etc.

In well-known and well-situated areas, private or unorganized outdoor activi-ties and tourism can provide a good base for the local visitor industry in the form of lodging, serving and sales of food, and a number of other peripheral activities with more or less direct links to the surrounding countryside such as exhibitions, farm stores, handicrafts, etc.

For outdoor activities, good accessibility to protected areas is only positive. For organized nature tourism of the kind that is mainly aimed at foreign tourists or domestic special-interest groups, however, the value of accessibility varies. Well-tended trails are, for example, an important asset for hiking with or without a guide, while too many signs of “civilization” can disturb more wilderness-oriented tourism.

In other words, there may be a conflict between the ambition to show a pro-tected area, to make it accessible and provide information on it, and the desire to create local added value by commercial tours or other activities associated with it.

This emphasizes the importance of designing regulations and management plans with a view towards the suitability of the individual area for different types of use and in dialogue with both local tourism companies and the local population.

Zoning within and between the protected areas is one way to satisfy the wishes of many different categories of visitors. Fulufjället National Park is a pilot project in terms of both local affiliation and zoning between high accessibility and retained wilderness.

Varying investments in protected nature as a driving force for regional and local development

Attention to and investments in nature, and particularly protected nature, as a driv-ing force for regional development varies between the studied counties and regions. This depends in part on different degrees of interaction between nature conserva-tionists and those who work with business and regional development, and in part on the economic development, industrial structure, population development and natural assets of the different regions.

The last few years have brought a great deal of change to the regional devel-opment work. Regional self-government bodies or municipal liaison bodies with somewhat different areas of responsibility have been formed in a number of coun-ties. In these counties, responsibility for the regional development work has been transferred in full or in part to the liaison bodies.

Interviews with concerned categories and review of strategy documents for re-gional development, as well as rere-gional growth programmes, underline the impres-sion of different stakeholders being part of different profesimpres-sional cultures, with sometimes a very limited and particular perspective. This is partly due to a lack of time, but also appears to be a “culture question” for which it is important to find an antidote.

It has also been pointed out that regional nature conservation programmes and similar documents often lack a growth-related development perspective. Little thought is given to using protected areas for economic and social development in the region, in line with e.g. Fulufjället or on a more modest scale.

Our evaluation can be regarded as a study of a case of sectoral integration. Na-ture conservation and regional development work should together contribute to-wards sustainable regional development and growth and at the same time local affiliation and understanding for protected areas.

Sectoral integration in the sense that decisions within a given sector – nature conservation or regional development and growth – are made with a view towards the consequences for the other sector, or in coordination, is a long way off in many places.

Since the regional development programmes, which are planned to be obliga-tory, will be integrating strategy documents that can be said to be super ordinate to the growth programmes and the nature conservation programmes, it is important that protected nature as a development factor be dealt with in these programmes. This will open the gate for addressing these issues in the regional growth pro-grammes and in other contexts related to regional development.

Good examples exist but are not effectively disseminated

According to the Government communication En samlad naturvårdspolitik (“A cohesive nature conservation policy”), it is urgent for the relevant central authori-ties to collect, communicate and disseminate good examples of accessibility-enhancing measures, use of protected areas for the benefit of the nearby residents, etc.

Such examples are difficult to find – with the exception of the most conspicu-ous and striking success stories. They are not disseminated systematically. Simple and easily accessible Internet based solutions are needed, as well as forms for meetings between nature conservationists and those who work with regional devel-opment.

Personal meetings are important for exchanging experience. The meetings and conferences on these matters that do occur are often held within the confines of their respective fields, while there is clearly a need for meetings across professional boundaries.

Our proposals in summary

It is important that authorities, liaison bodies etc. on a central, regional and local level collaborate and work to:

1. change the image of protected nature areas from one of prohibitions and restric-tions to one of resources and potential, for example by communicating:

• that nature is protected for people and not from them. In near-urban areas particularly, nature areas are protected for the sake of outdoor activities and recreation,

• that the management of protected areas is increasingly being focused on making them accessible and welcoming,

• that there is now a greater willingness to allow protected areas to be used as a resource for local and regional development,

• that protected nature areas provide a more secure basis for investments in the visitor industry and similar enterprises than unprotected areas, • that the authorities, with the support of the Government, are acting to

in-crease accessibility and facilitate use of the protected areas by revising the management plans,

• that protected areas have different purposes and that many of them can be used for a variety of recreational and business activities.

2. protect even so-called trivial nature in near-urban locations for multifaceted outdoor activities, adventure games and recreation.

3. see the ecotourism concept as a way towards sustainable utilization of protected nature – a stamp of quality that provides a benefit in connection with the utilization of protected areas within the boundaries set by the purpose of the protection,

4. stimulate the development of knowledge concerning how nature can be utilized for regional development by following up and evaluating adopted measures and by communicating the results of research in the field.

5. strengthen the communication of positive project and activity results – “good examples” – and advice on how such good examples can be described and publi-cized by documenting the activities effectively and making the documentation available via websites and the like and in contexts where it can reach potential users.

6. create common meeting-places for exchanging experience and knowledge re-garding how protected nature areas can be utilized between people who work with regional development, nature conservation, preservation of the cultural environ-ment and tourism on the regional level in particular by:

• informing and educating these groups about the competence and roles of the other groups,

• creating co-operation and consensus at the national level between NUTEK (the Swedish Business Development Agency), the Swedish EPA, the Na-tional Heritage Board and the Swedish Tourist Authority (or its new au-thority section within NUTEK) in support of the work at the regional level in particular,

• seeking appropriate ways to utilise the results of national efforts for devel-opment and coordination,

• documenting experience of suitable ways to utilize protected nature areas by integration of conservation and utilization in the work with regional velopment and growth programmes, structural funds and other regional de-velopment work,

• documenting activities and projects in the municipalities with positive re-sults, e. g. guidance projects, ways of reaching new categories of visitors and other interesting efforts for increased accessibility, cooperation with stake-holders in outdoor recreation activities etc,

• gather experiences of methods to better describe and make good use of the perceived experience values of nature and the social values of nature, both in protected areas and other nature areas, with a special emphasis of nature in or close to urban areas,

• benefiting from experience gained in preservation of the cultural environ-ment to integrate the conservation and developenviron-ment perspectives,

• regional nature conservation also creates development plans for protected areas that can serve as a basis for development work in the region, 7. support the work with procurement of management services by training and advice on how procurement under LOU (the Public Procurement Act) can be com-bined with local affiliation.

Bakgrund, programteori

Skötseln av skyddade områden syftar till att bevara och utveckla natur- och kultur-värden i ett område och att göra det tillgängligt och attraktivt för besökare. Sköt-seln kan ge sysselsättning och inkomster till de brukare, lokala entreprenörer eller liknande som åtar sig skötseluppdrag.

Bättre tillgänglighet och fler besökare kan i sin tur utgöra grund för besöksnär-ing och naturturism. Välbelägna och tillgänglig naturområden ger möjligheter till friluftsliv och rekreation med positiva effekter på människors hälsa och välbefin-nande. Det är några av de effekter av skötseln av skyddade områden som samman-taget kan bidra till hållbar utveckling lokalt och regionalt.

Vår utvärdering av skötseln gäller främst dess bidrag till att öka tillgänglighe-ten och användningen av landets skyddade områden och betydelsen av skötseln och av de skyddade områdena som sådana för lokal och regional hållbar utveckling. Vi inriktar oss särskilt på länsstyrelser, regionala samverkansorgan och andra aktörer på regional nivå. De frågor som utvärderingen söker besvara är följande:

• I vilken utsträckning främjar skötseln tillgänglighet till och nyttjan-de av reservaten?

• Vad betyder skötseln för lokal sysselsättning och ekonomi? • Vilken roll spelar de skyddade områdena för regional ekonomisk

och social utveckling – som underlag för företagsamhet, turism och friluftsliv och för attraktionskraft för kvarboende och inflyttning? • Integreras naturvården/de skyddade områdena i arbetet för regional

utveckling?

• Hur fungerar informations- och erfarenhetsspridning?

Växlande tyngdpunkter över tiden

Två grundläggande motiv för naturvården i allmänhet och områdesskyddet i syn-nerhet är dels att bevara värdefulla naturområden som livsmiljöer för växt- och djurliv, dels att upprätthålla och utveckla goda förutsättningar för friluftsliv och rika naturupplevelser. Under den statliga naturvårdens snart hundraåriga historia har betoningen växlat mellan den ”vetenskapliga” och den ”sociala ” naturvården.

Sitt historiska ursprung har naturvården i skyddet av särskilt värdefulla natur-områden och objekt, främst för vetenskapliga ändamål men också för ”kännedom om landets natur”. Efter några årtionden kom friluftslivet med som en aspekt på be-varandet, och från 1950-talet växte det fram som ett motiv jämställt med den mer vetenskapligt inriktade naturvården.

Framåt mitten av 1980-talet växlade tyngdpunkten över till biologisk mångfald, bl.a. som en följd av ökat internationellt arbete med inriktning på att bevara den biologiska mångfalden. Kring millennieskiftet lyftes friluftslivet åter fram, med ut-gångspunkter i bl.a. folkhälsoaspekter. I regeringsförklaringen uttalades att natur-vårdspolitiken skulle ”utvecklas för att hela folket skall få tillgång till vår rika na-tur”.

Regeringens skrivelse, (Skr 2001/02:173) En samlad naturvårdspolitik, för sam-man de båda motiven och pekar på att bevarad biologisk mångfald är en grund-läggande förutsättning för friluftsliv och naturupplevelser.

Samtidigt utgör friluftslivet en grund för många människors kontakt med och känsla för naturen. Men skrivelsen sätter också in naturvården och särskilt de skyd-dade områdena i ett större sammanhang – som viktiga inslag i och förutsättningar för en hållbar ekonomisk och social utveckling.

Naturvård och hållbar utveckling

En huvudtanke i En samlad naturvårdspolitik är att naturvården och de skyddade områdena kan och ska ses som en gemensam resurs som bidrar till en regions eko-nomiska och sociala utveckling. Det kan åstadkommas på flera olika sätt.

Skötseln av de skyddade områdena ger inkomster till bygden om den utförs av boende eller företag lokalt och regionalt. Dessutom kan förekomsten av attraktiv natur gynna turism och besöksnäring, och den vägen skapa inkomster.

Mer indirekt och långsiktigt fungerar attraktiv natur och möjligheterna till fri-luftsliv och rekreation som en positiv lokaliseringsfaktor som kan bidra till ortens eller regionens utveckling, menar regeringen. Sysselsättning och inkomst från skyddade områden har stor betydelse för den lokala acceptansen och förankringen av naturvården och områdesskyddet, särskilt i glesbygden.

Tillgången till natur kan också knytas till andra politikområden och sociala mål, främst hälsa genom fysisk aktivitet och rekreation, men också bl.a. integra-tionssträvanden.

Sådana effekter gäller kanske framför allt för natur i tätortsområden. Regering-en lyfter också särskilt fram dRegering-en tätortsnära naturRegering-en och vill att dess ställning stärks i förhållande till annan markanvändning. Detta gäller enligt regeringen större städer i allmänhet och de tre storstadsregionerna i synnerhet.

Nyckeln till de positiva effekterna av den skyddade naturen är tillgänglighet i vid bemärkelse. Områdena ska vara kända, åtkomliga och välkomnande för besö-kare av alla slag. Tillgänglighet är också en central faktor för att öka naturvårdens legitimitet i samhället.

I en rad propositioner och andra viljeyttringar inom olika politikområden har regeringen under de senaste åren lyft fram naturvårdens betydelse för hållbar till-växt och utveckling. Man har pekat på behovet av ökad tvärsektoriell samverkan när det gäller att ta fram program för hållbar regional utveckling. I En samlad

na-turvårdspolitik sammanfattas och utvecklas regeringens inställning. Regeringen har

där uttryckt bl.a. att möjligheterna till samordning mellan naturvård och regional utveckling ska användas och utvecklas.

Därför bör möjligheterna att integrera naturvårds- och miljöåtgärder inom ra-men för EU:s strukturfonder tas till vara, påpekar regeringen. Också de regionala tillväxtprogrammen (RTP) och de mer övergripande programmen för regional ut-veckling (RUP) bör användas för att få med naturvården i den regionala utveck-lingen. De lokala och regionala natur- och kulturresurserna bör tas till vara mer och utvecklas för att främja tillväxt och ekologiskt hållbar utveckling i regionen.

Ett sätt att använda naturen och de skyddade områdena för tillväxt är att satsa på naturturism. Natur- och kulturområden utgör en viktig grund för turismen i Sveri-ge. Enligt regeringens bedömning har naturvård och naturturism stora möjligheter till ömsesidig nytta, och turismen är en av de näringar i Sverige som bedöms ha störst utvecklingspotential.

Därför bör också arbetet med vård och förvaltning av skyddade områden förstär-kas, dels för att bevarandevärdena i områdena verkligen ska vidmakthållas, dels för att naturen ska kunna användas och upplevas av både närboende och turister. Be-greppet ”vård och förvaltning” bör ges en vid innebörd. En viktig del är insatser för att öka tillgängligheten till områdena i form av såväl fysiska tillgänglighetsskapan-de åtgärtillgänglighetsskapan-der som information.

Regeringen erinrar om devisen ”Värna, vårda, visa”. Den skapades i samband med arbetet med nationalstadsparken och kan gälla som nyckelord för förvaltning-en av skyddade områdförvaltning-en. Att värna och vårda har lång tradition inom naturvårdförvaltning-en, men när det kommer till att visa kan ännu mycket utvecklas, inte minst i samarbete med lokala aktörer.

Friluftslivet och dess betydelse för folkhälsan hör också till det som lyfts fram i regeringsskrivelsen som ett viktigt motiv till att skydda natur och göra den tillgäng-lig. Det har blivit allt tydligare att fysisk inaktivitet är en av de största riskfaktorer-na för dagens människor för ohälsa och för tidig död. En viktig uppgift för det häl-sofrämjande och sjukdomsförebyggande arbetet är att öka den fysiska aktivitetsni-vån hos befolkningen. Naturupplevelser som sådana bidrar också till ökat välbefin-nande och bättre hälsa.

Eftersom friluftsliv samtidigt är en av de vanligaste formerna för fysisk aktivi-tet i Sverige, blir det en central uppgift för naturvården att se till att det finns till-räckligt med tillgängliga och attraktiva naturområden för friluftsaktiviteter. Delvis gäller det samma områden som är intressanta med hänsyn till naturturismen, men i än högre grad gäller det att erbjuda tätortsnära naturområden som kan nås relativt snabbt och därmed användas för kortare motionsturer och ett mer vardagligt fri-luftsliv.

Vår programteori – utgångspunkten för

utvärdering-en

Sammanfattningsvis och schematiskt kan man beskriva tankarna bakom bl.a. reger-ingsskrivelsen med hjälp av följande diagram:

Vår programteori – från insa

ts till utfall och effekter

Insats

Omvandling

Slutprestationer

Utfall

Effekter, primära Effekter, se- kundära

MB 7 kap FOM NP-förord- ning Sköts

el-medel NV:s väg-lednin g Re serv at s-föreskrifter Sk öts el-plane r Program, plane r o. strategi er Förvaltnin g (plan eri ng, upph andlin g,

avtal, info. etc.) Bidrag

sa n-sö knin g Dispen s prövnin g MB 7ka p 7§ U tför ande: skylt-ning, lede r, han-dika ppa npa ss-ning, parke rin g, övr. anlägg ni ng. Info etc . Tillstånd Öka d tillgäng -lighet Ök ad attrak -tionsk raft Bevarat sky dd sv är de B esö k S yssel sät t-ning (fö r sk öt sel, an -läggni ng,

un-derhåll, info, guidni

ng

etc.)

Uppl tag, serve Stuguthyrnin guidni skola, stimulans till lokalt/regionalt närin

En samlad naturvårds- politik

Regi onale ko no misk sat snin g; RUP, RTP etc.

Stöd till kommunal natu

rv ård EU stru ktu rfo nder, Life, LB U

LIP Lokala satsni

Insats - omvandling

Med utgångspunkt från miljöbalkens regler om områdesskydd, Naturvårdsverkets olika vägledningsdokument, reservatsbeslut och -föreskrifter samt lokala och re-gionala kunskaper om varje område, utarbetas skötselplaner. Med utgångspunkt från fördelningen av skötselmedel och ev. andra finansieringsmöjligheter planeras sedan skötseln och läggs ut på utförare av olika slag genom avtal, upphandling, an-ställda utförare el. dyl.

Utöver gällande lagstiftning, föreskrifter och Naturvårdsverkets handledningar, allmänna råd etc. kan regeringsskrivelsen En samlad naturvårdspolitik ses som en faktor som påverkar förvaltningen och skötseln. Den skulle också kunna ha bety-delse för de regionalekonomiska satsningar som görs. En förutsättning är då att dess tankegångar är kända av de myndigheter som svarar för förvaltning och sköt-sel, respektive arbetet med regional utveckling.

Med större öppenhet för även kommersiell verksamhet i anslutning till och i re-servaten skulle inställningen till undantag från reservatsreglerna (dispens) för nå-gon verksamhet kunna ändras. Olika former av EU-bidrag och regionalekonomiska satsningar kan tänkas påverka omfattningen av tillgänglighetsskapande åtgärder, liksom de satsningar på t.ex. besöksnäring etc. som görs med ett skyddat område som bas.

Utöver de s.k. skötselmedlen kan också andra medel tillföras, t.ex. genom regi-onala utvecklingsmedel, stödet till lokal naturvård, EU:s strukturfonder, miljöstöd mm. Det senare kräver kontakter med medelsfördelande enheter inom länsstyrel-sen, regionala eller kommunala samverkansorgan el. dyl. Vissa bidrag kan sökas endast av en markägare eller brukare.

Kommunala samverkansorgan

Ett kommunalt samverkansorgan (KSO) är enligt lagen om samverkan i länen (SFS 2002:34) en kommunal beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att sva-ra för regionala utvecklingsfrågor i länet. Samverkansorganet är ett kommunalförbund med samtliga kommuner i länet som medlemmar. Även landstinget kan ingå. Begrep-pet kommunalt samverkansorgan används i propositionen (2001/02:7 ”Regional sam-verkan och statlig länsförvaltning”), men lagen använder enbart samsam-verkansorgan. Ibland (t.ex. webbplatsen för Sveriges Kommuner och Landsting) benämns samma sak

regionalt samverkansorgan. I Skåne och Västra Götaland pågår försöksverksamhet

med s.k. regionala självstyrelseorgan. De utgörs numera av landstingen. I län utan nå-gon form av samverkansorgan svarar länsstyrelsen för arbetet för regional utveckling och tillväxt.

Slutprestation - utfall

Själva skötseln, ”slutprestationen”, omfattar ett brett spektrum av åtgärder, allt från naturvårdande skogsavverkning, betning, slåtter, fastighetsunderhåll och liknande åtgärder för att bevara och utveckla natur- och kulturvärden i ett område till skylt-ning, leder, handikappanpassskylt-ning, parkeringsplatser, information av olika slag, guidning och andra mer eller mindre långt gående åtgärder. Det förväntade utfallet är att natur- och kulturvärden bevaras och att tillgänglighet och attraktivitet ökar.

Primära effekter

De direkta effekterna av skötseln ska enligt tankarna i regeringsskrivelsen bli ökad kännedom om och tillgänglighet till de skyddade områdena och därmed fler besö-kare. Dessutom bör skötseln ge sysselsättning och inkomster till brukare, lokala en-treprenörer eller liknande som åtar sig skötseluppdrag. På många håll betyder ett (skyddat) naturområde i den närmare omgivningen också en ökad attraktivitet för boende.

Sekundära effekter

Bättre tillgänglighet och fler besökare kan i sin tur utgöra grund för besöksnäring-en, i form av t.ex. servering, övernattningsmöjligheter, stuguthyrning, naturskola och olika typer av naturturism – guidade turer, ridning, fiske, jakt etc. – sam-mantaget en utveckling av lokalt och regionalt näringsliv.

Möjligheterna till inkomst från den skyddade naturen bedöms i regeringsskri-velsen bidra till den lokala förankringen av områdesskyddet. I stället för att ett re-servat eller en nationalpark betraktas som en begränsning och ett hinder, kan de be-rörda komma att se den som ett lyft för bygden, en utkomstmöjlighet – en ”ekono-misk motor”.

Till fler och mer tillgängliga naturområden, särskilt i större tätortsområden, knyts också förhoppningar om ökat friluftsliv med bättre folkhälsa och förbättrad livskvalitet i olika avseenden. I förlängningen är detta effekter med stor samhälls-ekonomisk betydelse.

Utvärderingsfrågor

Med utgångspunkten att utvärdera skötseln och dess betydelse för att den skyddade naturen ska få avsedda effekter blir några centrala utvärderingsfrågor:

• I vilken utsträckning främjar skötseln tillgänglighet till och nyttjan-de av reservaten?

• Vad betyder skötseln för lokal sysselsättning och ekonomi?

Att försöka ta reda på vad just skötseln av skyddade områden betyder för utveck-lingen av turism och turismföretag är dock en alltför snävt formulerad uppgift. Det är svårt att skilja skötselns betydelse från betydelsen av det faktum att ett område finns och är skyddat.

Vi har därför vidgat vårt frågande till att gälla de skyddade områdenas betydel-se för friluftsliv, naturturism, besöksnäring, allmänt för en bygds eller en stads attraktivitet som bostads- och besöksort och mer speciellt för sociala hållbarhets-aspekter som hälsa och integration. Vilken betydelse har de i förhållande till annan natur? Hur används de i arbetet för regional utveckling? Ytterligare två utvärde-ringsfrågor blir därför:

• Vilken roll spelar de skyddade områdena för regional och lokal eko-nomisk och social utveckling – som underlag för företagsamhet,

turism, friluftsliv och rekreation och för attraktionskraft för kvarbo-ende och inflyttning?

• Integreras naturvården/de skyddade områdena i arbetet för regional och lokal utveckling?

Bra skötsel och ett hållbart nyttjande av de skyddade områdena bygger på kunskap. Erfarenheter och idéer om naturbaserat företagande i vid bemärkelse, nätverksbyg-gande etc. är också viktiga. Den avslutande utvärderingsfrågan blir därför:

• Hur fungerar informations- och erfarenhetsspridning?

Intervjuer, webbplatser, dokument – så har vi

arbe-tat

För att närma oss svaren på utvärderingsfrågorna har vi riktat in oss på aktörer och prestationer som vi bedömer har stor betydelse för dels ökad tillgänglighet till skyddade områden, dels nyttjandet av dem på ett sätt som bidrar till regional ut-veckling och lokal förankring.

Vi har valt ut ett antal länsstyrelser och intervjuat handläggare och/eller chefer med ansvar för naturvårdsförvaltning och deras motsvarigheter med inriktning på regional- och näringslivsutveckling. I län där arbetet med regional tillväxt och utveckling har förts över till någon form av samverkansorgan har vi också intervju-at företrädare för dessa organ.

Kommunernas naturvårdsarbete, inte minst när det gäller den tätortsnära natu-ren och invånarnas möjligheter till friluftsliv, har vi uppmärksammat genom inter-vjuer med ett antal ansvariga för kommunal naturvård och planering, liksom när-ingslivsutvecklare på kommunal nivå. Synpunkter på friluftslivets betydelse för hälsa och livskvalitet har vi diskuterat med Folkhälsoinstitutet.

För att också få uppfattningar från dem som på olika sätt använder natur och skyddade områden har vi talat med företrädare för turist-, friluftslivs- och natur-skyddsorganisationer, turistchefer och företagare.

Vi har också diskuterat med representanter för en rad andra organisationer som förvaltar och sköter natur, såväl reservat som andra naturområden med stora värden för friluftslivet, t.ex. Skogsvårdsorganisationen, Sveaskog och Västkuststiftelsen.

Vi har deltagit i ett antal konferenser och seminarier om dels skyddet av tätorts-nära natur, dels natur- och ekoturism.

Flertalet intervjuer har lagts in redan i planen för utvärderingen, men i viss mån har vi också tillämpat en s.k. snöbollsmetod: de planerade intervjuerna har lett till ytterligare intervjuer med personer eller organisationer som informanterna lämnat förslag om och som kunnat tillföra värdefull information.

Även om vi sökt upp våra informanter med hänsyn till deras arbetsområden och sakkunskap har vi också kunnat notera en god representation bland dem när det gäller köns- och åldersfördelning. Via deras kontakter med olika grupper i samhäl-let har vi också fått en inblick i synpunkter och behov hos t.ex. rörelsehindrade, kvinnor, nya svenskar etc.

Intervjuerna har varit obundna, men har i huvudsak följt en frågelista med något olika utseende för informanter inom området naturvård respektive regional ut-veckling. För informanter inom andra grupper har vi använt frågelistorna i tillämp-liga delar. Huvuddelen av intervjuerna har Naturvårdsverkets projektgrupp utfört, medan ett mindre antal gjorts av en konsult. Intervjuanteckningarna har omgående kommunicerats med informanterna för godkännande och ev. ändringar och tillägg. Frågelistorna redovisas i bilaga 2. En förteckning över intervjuade organisationer finns i bilaga 3

För att få en uppfattning om hur naturvård och skyddade områden uppmärk-sammas i strategier och program för utveckling och tillväxt har vi tagit del av ett antal regionala utvecklings- och strategidokument, regionala tillväxtavtal och till-växtprogram (RTA resp. RTP) i tryck eller via Internet. På samma sätt har vi tittat på informationsmaterial om skyddade områden från länsstyrelser, kommuner och turistbyråer.

Regionala utvecklingsprogram

Enligt prop. 2001/02:7 kan regionalt utvecklingsarbete handla om att bidra till att skapa tillväxt och sysselsättning, utbildningsmöjligheter, bra infrastruktur och en god livsmiljö. Program ska utarbetas för länets utveckling. Programmen kallas regionala utvecklings-program (RUP). De tänks utgöra grunden för de regionala tillväxtutvecklings-programmen (RTP) el-ler andra utvecklingsprogram som EU:s strukturfondsprogram och den regionala infra-strukturplaneringen, men kan också ta upp frågor som ligger utanför sådana särskilda program. RTP ska tas fram i en bred regional samverkan, s.k. partnerskap med före-trädare för privata, offentliga och ideella aktörer. Förslag till RTP skulle enligt ett reger-ingsuppdrag lämnas till regeringen i oktober 2003, för att sedan genomföras under ti-den 2004 – 2007. RTP efterträder de tidigare s.k. regionala tillväxtavtalen (RTA)

Slutligen har vi gått igenom litteratur om skötsel, skyddade områden, naturturism etc. Referenslista finns på sid. 82

Efter en förstudie hösten 2003 har skötseln av skyddade områden utvärderats i två steg. Föreliggande delprojekt tar främst upp frågor om skötselns inriktning på att göra de skyddade områdena tillgängliga och områdenas betydelse för hållbar re-gional och lokal utveckling. Ett annat delprojekt som publiceras separat1_{, ger i}

för-sta hand en översikt över ansvarsförhållanden och finansiering och behandlar frå-gor om kostnadseffektivitet och upphandling när det gäller skötsel av skyddade områden.

För att denna rapport ska kunna läsas fristående redovisas kort bakgrundsupp-gifter från det andra delprojektet om bl.a. typer av skyddade områden, terminologi och myndighetsroller.

1

Skyddad natur - bakgrundsfakta

Stora pengar, viktiga mål

Kring sekelskiftet 2000 genomförde Naturvårdsverket en övergripande analys av de stora sakanslagen på miljöområdet. Arbetet, det s.k. MARS-projektet resultera-de i rapporten Ny dynamik i resultera-det regionala miljöarbetet2_{. Flera av de slutsatser som}

drogs i projektet motiverar en djupare utvärdering av sakanslagen, bland dem det s.k. skötselanslaget dvs. den del av anslaget till ”Åtgärder för biologisk mångfald” som disponeras för bl.a. kostnader för skötsel.

En utvärdering har bedömts som angelägen bl.a. därför att skötseln omsätter stora och ökande medelsvolymer som hanteras via Naturvårdsverket och länssty-relserna. Skötseln har också anknytning till betydande volymer EU-medel. Även den kommunala naturvården ökar i omfattning. Dessutom har skötseln av skyddade områden en tydlig, men inte alltid tillgodosedd, social och regionalekonomisk di-mension. Många intressanta utvecklingsprojekt har dock genomförts under de se-naste åren.

Skyddade områden – 10 procent av Sverige

Nationalparker och naturminnen har funnits i Sverige sedan 1909. Nu finns också flera andra skyddsformer. Drygt fyra miljoner hektar eller ca 10 procent av Sveri-ges landyta är skyddade på något sätt. Över tre fjärdedelar av all skyddad areal utgörs av naturreservat. Naturskyddet har störst omfattning i fjällen, men under senare år har även skog och myr utanför fjällområdet skyddats i ökande omfatt-ning.

Odlingsmark förekommer i många av de skyddade områdena, men något syste-matiskt skydd av värdefulla odlingslandskap har ännu inte genomförts. En nationell bevarandeplan för sådana områden har dock tagits fram. Även marina områden kan skyddas.

Avsikten med de olika skyddsformerna är ofta att bevara den biologiska mång-falden, men naturskyddet kan också vara inriktat på rekreation och friluftsliv eller att återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddade arter.

Den kanske mest kända skyddsformen är nationalpark, som avsätts på statlig mark genom beslut av riksdagen. De i särklass största nationalparksarealerna finns sedan gammalt i Norrbottensfjällen. Naturreservat kan omfatta såväl privat mark som mark i allmän ägo. De bildas efter förhandlingar med markägaren om in-trångsersättning eller köp.

Den första nationalstadsparken bildades i Stockholm 1995, och är världens för-sta lagligt skyddade nationalför-stadspark. Parken beräknas ha ca 15 miljoner besökare per år.

Skyddsbestämmelserna ”skräddarsys” för varje reservat med hänsyn till de mo-tiv som ligger bakom reservatsbildningen. I vissa reservat förbjuds all markan-vändning som kan förändra eller skada de naturvärden som skyddet avser. I andra

kan t.ex. jord- och skogsbruk tillåtas fortgå i normal omfattning. Det gäller ofta reservat som främst har avsatts till förmån för friluftslivet. Beslut om att bilda na-turreservat fattas av länsstyrelse eller kommun.

Kulturreservat är en näraliggande skyddsform som infördes när miljöbalken trädde i kraft 1999. Sådana reservat kan man bilda för att bevara värdefulla kultur-präglade landskap.

Skötsel: allt från planering och praktiska skötselåtgärder till informa-tion.

Naturvårdens områdesskydd omfattar två faser. Dels säkerställandet av det skydda-de områskydda-det, skydda-dels skydda-den fortlöpanskydda-de skötseln av skydda-det. Skötseln består inte enbart av skydda-den verksamhet som finansieras och styrs övergripande av Naturvårdsverket och utförs av länsstyrelserna. Det finns också en rad andra finansiärer och utförare.

En betydande del av vissa länsstyrelsers skötselåtgärder finansieras via olika EU-projekt. Dessutom finansierar jordbrukets miljöstöd många typer av natur-vårdsåtgärder i och utanför reservat. Det är värt att notera att en stor del av skötsel-åtgärderna avser områden som inte är skyddade i formell mening. Biotopskyddet i skogs- och jordbruk, liksom generella naturvårdsåtgärder i jordbrukslandskapet kan hänföras till denna kategori.

Skogsvårdsorganisationen, vissa andra statliga myndigheter, kyrkan och de pri-vata och statliga skogsbolagen utför också skötsel. Dessutom är kommunerna och vissa regionala stiftelser också viktiga utförare när det gäller skötsel av skyddade områden.

I utvärderingen definieras skötsel som allt från förvaltning (planering, upp-handling, uppföljning, ekonomiadministration och annan administration av skötsel-insatser) till utförande av praktiska skötselåtgärder i fält. Det gäller såväl skötseln av områden som redan är skyddade enligt miljöbalkens sjunde kapitel, som områ-den som är på väg att bli skyddade.

I skötsel inkluderas inte bara mark- och vegetationsvård, utan även anläggning och löpande underhåll av stigar, leder, byggnader och anläggningar. Skötsel i vår utvärdering omfattar alltså alla de verksamheter som behövs för att upprätthålla de naturvärden som man i reservatsbeslut och skötselplan har beslutat att skydda fr.o.m. att reservatsbeslutet har fattats (inklusive beslutet om skötselplan) t.o.m. uppföljning/utvärdering och rapportering till Naturvårdsverket. Till skötseln räknas också de åtgärder som behövs för att göra skyddade områdena tillgängliga och för att informera om dem.

Ansvarsfördelning

Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för områdesskyddet enligt miljöbalkens 7 kap, 2 §. De senaste årens regleringsbrev ålägger också Naturvårdsverket att sär-skilt följa upp och återrapportera till regeringen hur skötseln av skyddade områden utvecklas. En viktig uppgift är då att följa upp verksamheten och sprida kunskap om hur olika naturtyper kan skötas.

I linje med Naturvårdsverkets pådrivande och stödjande roll arrangerar verket återkommande utbildning och information för länsstyrelser och övriga förvaltare av

skyddade områden. Dessutom träffas landets förvaltare för utbyte av information genom Naturvårdsverkets försorg.

Det är länsstyrelsen som ansvarar för att föreskrifter och skötselplaner tas fram för varje enskilt objekt (naturreservat m.m.) och som fattar de formella besluten. Länsstyrelsen är också en viktig samrådspartner när det gäller kommunernas och andra aktörers naturskyddsarbete inom länet.

För de skyddade områdena är länsstyrelsen regionalt ansvarig för den löpande skötseln, såvida någon annan inte särskilt har åtagit sig detta. Det ankommer på länsstyrelsen att svara för förvaltningen av statligt skyddade områden, såväl för de områden länsstyrelsen själv har beslutat att skydda (naturreservat, djurskyddsom-råde och naturminne), som för nationalparkerna (med något undantag).

I normalfallet innebär detta att länsstyrelsen förvaltar, dvs. leder och admini-strerar skötseln, medan någon annan, t.ex. markägare, arrendator eller entreprenör utför det praktiska fältarbetet på länsstyrelsens uppdrag. Länsstyrelsen eller kom-munen får besluta om att överlåta förvaltningen till någon annan myndighet, en ju-ridisk person eller en markägare som har förutsättningar för att åta sig den.

Förvaltaren (länsstyrelse eller kommun) anlitar ofta andra för att utföra den faktiska skötseln. Det kan vara markägare, skogsvårdsstyrelser, kommuner, enskil-da företag/entreprenörer, arrenenskil-datorer, stiftelser, skogsbolag, föreningar. Såenskil-dana utförare kan anlitas genom överenskommelser eller genom upphandling.