DE NATIONELLA MILJÖKVALITETSMÅLEN OCH TILLSTÅNDSSYSTEMET

I rättsliga sammanhang brukar det ofta påpekas att de nationella miljökvali- tetsmålen inte är bindande. Miljökvalitetsmålen är inte beslutade som lagtext och de återges inte heller i miljöbalken. De kan därför inte direkt och utan att ha fått en ”rättslig klädsel” ligga till grund för avgöranden i enskilda fall. Som tidigare konstaterats omfattar miljökvalitetsmålen också en vidare verktygs- låda än miljö regleringar och är ämnade att fungera som mål- och resultat- styrningsprocess för den nationella förvaltningen av miljön. Däremot är det klart att miljökvalitetsmålen ska vara både vägledande och ibland, när ”rättslig klädsel” getts, direkt styrande för beslut utifrån miljöbalken. I enskilda fall får därför miljökvalitetsmålen rättslig betydelse i två hänseenden; dels som bas för tolkning, dels som direkt styrande i form av miljökvalitetsnormer.

De nationella miljökvalitetsmålen utgör ett tolkningsunderlag genom att vara en konkretisering av meningsinnehållet i miljöbalkens målparagraf om främjande av en hållbar utveckling (MB 1:1).35 _{Målparagrafen får betydelse}

i enskilda ärenden som tillstånds- och tillsynsbeslut om det finns tolknings- utrymme i de särskilda regler som ligger till grund för beslutet, till exempel när hänsynsreglerna i kapitel 2 ska tolkas, men kan inte omkullkasta regler som uttryckligen och otvetydigt tillåter ett visst agerande.36 _{I rättspraxis finns}

få exempel där miljökvalitetsmålen uttryckligen använts. Förslag om att i målparagrafen tydliggöra kopplingen till de nationella miljökvalitetsmålen har framställts och skulle kunna underlätta för domstolarna vars rättspraxis idag är otydlig kring miljökvalitetsmålen som tolkningsunderlag37_{. I en studie}

2008 föreslår Carl Dalhammar att det införs en allmän regel om att miljö- kvalitetsmålen ska beaktas vid tillståndsgivning.38 _{Stefan Rubenson menar}

däremot i en rapport från samma tid att sådant allmänt påbud i balken torde vara meningslöst.39

Som framgår av dokumentstudien (avsnitt 3.3) så redovisas enskilda verk- samheters påverkan på miljökvalitetsmålen ofta i miljökonsekvensbeskriv- ningar40 _{som är underlag för miljöbedömningen inom tillståndsprocessen.}

Miljökvalitetsmålen kan även i enskilda prövningar ge grund till tolkning för vad som är att bevara biologisk mångfald41 _{eller vad som är till nytta för}

miljön när en begränsningsåtgärd för en verksamhet bedöms inom ramen

35 _{Prop. 1997/98:45 del 2, s 8 (detta är författningskommentaren och alltså till skillnad från citaten från del}

1 ovan utgör denna text rättsliga förarbeten) ’Av riksdagens fastställda miljömål ger ledning vid tillämpning- en av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Sådana miljömål kan avse miljö- kvalitet och kan då ses som en precisering av miljöbalkens mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd.’

36 _{Prop. 2009/10:155 s 11; Michanek & Zetterberg, 2017, s 100} 37 _{Ibid, s 101.}

38 _{Dalhammar, 2008} 39 _{Rubenson, 2009 s 10}

40 _{Se även Helker Lundström, 2017} 41 _{Ebbesson, 2015, s 66}

för avvägningen i MB 2:742_{. Detta senare skulle potentiellt sett innebära en}

stor betydelse av miljökvalitetsmålen vid tillståndsprövning, se vidare nedan om vikten av MB 2:7 i dessa processer.

Att beakta miljökvalitetsmålen i samband med tillståndsprövningar leder inte automatiskt till skärpningar av villkor eller beslut. Ett speciellt fall är Mark- och miljööverdomstolens yttrande till regeringen i målet om Preems utökade oljeraffinaderi i Lysekil där utformningen av miljökvalitetsmålet

Begränsad klimatpåverkan diskuteras i yttrandet. Domstolen noterade att det

nya etappmålet till 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandels- system och att det saknas redovisning av något nytt synsätt för sådana utsläpp i förhållande till tillståndsprövningen43_{. Detta konstaterande spelar ingen}

avgörande roll för slutsatserna i yttrandet men visar hur en domstol kan läsa i miljömålssystemet om hur miljöpolitiska verktyg ska användas och hitta stöd för att etappmål inte bör beaktas vid tillståndsprövningen.

En direkt styrande verkan på enskilda tillståndsprocesser har miljökvali-

tetsmålen i de fall de utgör en standard som också ges rättslig verkan som rikt- eller begränsningsvärde för utsläpp eller bedömningsgrund för en rättsligt definierad miljökvalitet (miljökvalitetsnorm). Idag finns sådana värden i form av bullernormer samt som miljökvalitetsnormer för luft och vatten. Flera av miljökvalitetsnormerna för vatten är samtidigt även preciseringar för miljö- kvalitetsmål, medan varken bullernormerna eller luftkvalitetsnormerna direkt sammanfaller med målvärden i miljömålssystemet. På flera sätt framstår miljö- balkens femte kapitel som menat för just miljömässiga normer som ska ges en styrande verkan i enskilda fall.44

När de tillståndspliktiga verksamheternas bidrag till att uppfylla miljö- kvalitetsmålen analyseras måste dock miljökvalitetsmålens direkta påverkan i processen vidgas från enskilda ärenden och ses även till påverkan på till- ståndspliktens utformning, generella föreskrifter samt myndigheternas arbete gällande vägledning och tillsyn. Detta är ju vad som till stor del formar pröv- ningen i de enskilda fallen.

Eftersom miljökvalitetsmålen svarar på frågan om vilka miljöproblem som är svårast och vilka åtgärder som måste göras för att förbättra miljön ska de styra inte bara myndigheternas egna satsningar i form av stöd och åtgärder utan sätta prioriteringen för hela det ordinarie miljöförvaltnings- arbetet. Det påtalas också från regeringen i samband med besluten om miljö- målssystemet att myndighetsutövning enligt miljöbalken och andra lagar är centrala delar i det regionala arbetet för att nå miljökvalitetsmålen, samt att miljökvalitetsmålen kan utgöra grund för prioriteringar i den kommunala miljötillsynen då denna syftar till mest effektiv miljönytta.45 _{I alla hänseenden}

som myndighetsutövning tar sin utgångspunkt i vad som är effektiv miljö-

42 _{Bengtsson et al., 2019. Miljöbalken en kommentar, supplement 18, 2 kap 7 §} 43 _{MÖD, yttrande 2020-06-15, M 11730-18}

44 _{Dalhammar, 2008; Rubenson, 2009, s 7. Se även citaten från miljömålspropositionerna ovan.} 45 _{Prop. 2009/10:155 s 59 och 64}

nytta borde miljökvalitetsmålen därför vara styrande då de påvisar vad som är sådan nytta. Särskilt i arbetet med föreskrifter, vägledning och tillsyn kan miljökvalitetsmålen därmed påverka kraven som ställs mot tillståndspliktiga verksamheter och göra så att branscher och verksamheter bättre bidrar till att miljökvalitetsmålen uppfylls.

Detta ställer dock flera krav på hur miljökvalitetsmålen formuleras och preciseras (se även avsnitt 3.1 och 4.1), samt på analyserna kring varför mål- uppfyllelsen är svag. Idag beskriver uppföljningen av miljökvalitetsmålen förvisso vilka verksamheter som påverkar måluppfyllelsen men är otydliga i analysen av de olika rättsliga verktyg som myndigheternas kan använda gentemot branscher och verksamheter. Utifrån Tillsynsutredningen (SOU 2017:63) har ett förtydligande i miljöbalken beslutats från och med 1 augusti 2020 så att det med tillsyn menas åtgärder som syftar till regelefterlevnad genom t ex information och rådgivning. Utredningen betonar att tillsynen ska handla om efterlevnad av författningar och regler utifrån miljöbalken och inte om miljöstrategiskt arbete som direkt bygger på nationella, regionala eller lokala miljökvalitetsmål. Detta understryker vikten av att miljömålsarbetet blir specifikt och att skyddsbehoven förankras i gällande regler.

4.3.1.2 OM RÄTTSLIGA BEGRÄNSNINGAR FÖR SKYDDSKRAV I TILLSTÅND