Mot en helhetssyn i miljöprövningen

En utgångspunkt i denna rapport är att ett ökat fokus på miljökvalitetsmålen är önskvärt, i synnerhet i samband med miljöprövningar av tillståndspliktiga verksamheter. Eftersom miljökvalitetsmålen är utformade för att täcka in samtliga miljöer i Sverige bör i princip alla miljöproblem också gå att koppla till dessa, inklusive de negativa kumulativa effekter som tillståndsverksamhet kan bidra till. Det är emellertid vanligt att helhetsproblematiken och de samlade effekterna missas i tillståndsprövningar och istället är det de lokala effekterna som får störst uppmärksamhet. Det svenska miljömålssystemet hanterar inte heller global miljöpåverkan helt tillfredsställande96_{, exempelvis gällande import}

av råvaror som används inom svensk produktion av varor. Generellt sett är det lättare att i en tillståndsprocess kräva att en verksamhet rättar sig efter en specifik djur- eller växtart och dess habitat, men svårare att få genomslag när det handlar om miljöproblematik på nationell eller global skala, som exem- pelvis den globala uppvärmningen. Detta är uppenbarligen problematiskt med tanke på att de tillståndspliktiga verksamheterna sammantaget har en betydande påverkan också på de storskaliga miljöproblemen som hanteras av miljömålssystemet. Denna problematik utgör en viktig del av bakgrunden till de utvecklingsmöjligheter som undersöks i denna rapport och till de rekom- mendationer som följer.

Det finns en rad utmaningar kopplade till detta och flera konsekvenser av möjliga förändringar som återstår att utreda. Vad innebär det för den enskilda verksamhetsutövarens förutsebarhet när miljöprövningen inte enbart berör den egna verksamheten utan den samlade effekten av många verksam- heter? Vi har pekat på några möjliga juridiska verktyg som kan hantera det, exempelvis inom ramen för åtgärdsprogram. En utmaning i detta är att alla verksamheter med befintliga tillstånd i någon mån begränsar utrymmet för de enskilda verksamheter som prövas i individuella processer. Helhetslösningar i form av åtgärdsprogram för vatten förekomster, Science Based Targets eller sektormål utgår vanligen från ett nuläge där nya aktörer, nya branscher och ny teknik inte finns med i kalkylen. Men samtidigt som rättvisa och stor förutsebarhet bör eftersträvas måste detta vägas mot nödvändigheten av att uppnå de svenska miljökvalitetsmålen och generationsmålet.

Det förtjänar att poängteras att det specifika behovet av att minska de tillstånds pliktiga verksamheternas miljöpåverkan i syfte att nå miljökvalitets- målen skiljer mellan olika preciseringar, av åtminstone två orsaker. För det första är de olika miljökvalitetsmålen trots allt olika långt ifrån att uppnås. För miljökvalitetsmål med en positiv trend är behovet rimligtvis mindre än för de som uppvisar en otydlig eller negativ trend. För det andra är de till- ståndspliktiga verksamheternas bidrag olika stort för olika preciseringar. Bland de preciseringar där en signifikant påverkan påvisats handlar det i vissa fall om flera tiotals procent av den totala påverkan, i andra fall handlar

det om nära eller kanske rentav knappt tio procent. En konsekvens av detta i kombination med att påverkanstrycket fördelar sig mellan olika många verk- samheter och sektorer för olika preciseringar är att tillstånds processen som verktyg för att styra mot miljökvalitetsmålen är vassare i vissa fall och trub- bigare i andra. Givetvis behöver förändringar i tillståndsprocessen sättas i ett större perspektiv, där de tillståndspliktiga verksamheternas påverkan ses som en del i en större helhet, och där hela bördan inte faller på dessa verksamheter.

6 Slutsatser

• Miljökvalitetsmålen skiljer sig sinsemellan åt, där vissa är mer visionära i sina formuleringar medan andra kan sägas vara mer konkreta. Det finns ett stöd bland aktörer för att miljökvalitetsmålen på en övergripande nivå bör vara visionära, men samtidigt behöver bli mer preciserade för att få en mer aktiv roll i tillståndsprövningar.

• Miljökvalitetsmålen är inte i sig juridiskt bindande men i flera fall har de fått en direkt rättslig påbyggnad, exempelvis i form av miljökvalitetsnormer.

För Ingen övergödning, Hav i balans och Levande sjöar och vattendrag

sammanfaller flera av preciseringarna med förordningar kopplade till EU- direktiv. Miljökvalitetsmålen utgör även en tolkningsram för miljö- balkens målformulering kring främjande av en hållbar utveckling och direktiv för myndigheternas arbete om att föreskriva om skydd för miljön. • Inom ramen för MERIT-projektet har uppfyllandet av 20 av 34 under-

sökta miljömålspreciseringar bedömts som signifikant påverkade av till- ståndspliktiga verksamheter, vilket indikerar att en väsentlig andel av det totala antalet miljökvalitetsmål och preciseringar berörs av denna typ av verksamheter. Allra störst andel märks för preciseringar som påverkas av utsläpp till luft och vatten inom exempelvis Giftfri miljö, Frisk luft, Begränsad klimatpåverkan och Ingen övergödning. Verksamheter som

påverkar dessa preciseringar inkluderar kommunala reningsverk, indu- strier, el- och fjärrvärmeproduktion, avfallssektorn samt transporter från tillståndspliktiga verksamheter.

• En dokumentstudie visar att miljökvalitetsmålen visserligen ofta tas upp i de miljökonsekvensbeskrivningar som är underlag för miljöbedöm ningen inom tillståndsprocessen, men inte på ett sådant sätt att den miljö påverkan som verksamheterna orsakar går att koppla till miljömåls uppfyllelsen. I intervjuer med olika aktörer framkommer att miljö kvalitets målen inte upplevs som ett fungerande eller viktigt verktyg i MKB-arbetet.

• De miljökvalitetsmål som påverkas mest av tillståndspliktiga verksam- heter kopplar i flera fall till storskaliga miljöproblem, medan tillstånds- processer i allmänhet har lättare att hantera miljöpåverkan i närområdet av den sökta verksamheten. Systemet har svårt att hantera kumulativa effekter och ”de små stegens tyranni”, eftersom prövningar av enskilda verksamheter sällan relateras till påverkan från andra verksamheter med liknande miljöpåverkan.

• Verksamhets överskridande åtgärdsprogram och principer om bästa möjliga teknik är exempel på verktyg som kan fungera i ett helhetsperspektiv och samtidigt påverka villkoren i enskilda fall. Det bör också vara möjligt att styra verksamheter i linje med miljökvalitetsmålen genom att peka ut vik- tiga och för prövningar relevanta preciseringar som miljökvalitetsnormer.

• Om kopplingen mellan miljöbalken och miljökvalitetsmålen tydliggjordes i lagtext skulle även rättspraxis kunna påverkas så att det blev lättare att ta hänsyn till miljökvalitetsmål i tillståndsgivning. Tillståndsgivningen kan också bättre utnyttja möjligheterna att begära ekologisk kompensation samt reglera transporter till och från verksamheterna i villkoren.

• Kunskapen om miljömålssystemet behöver generellt öka för att de ska spela en större roll i tillståndsprocesserna. Detta kan ske genom riktade informationsinsatser och vägledningar men skulle också kunna under- lättas genom att systemet som helhet harmoniseras och blir tydligare i sin struktur.

• Ett större fokus på miljökvalitetsmålen i tillståndsprövningar skulle också kunna uppnås om detta prioriterades av länsstyrelser och miljödomstolar. I dagsläget efterfrågar länsstyrelserna som regel inte mer utredning om miljökvalitetsmålen än den som genomförs idag, vilket bidrar till att de inte spelar någon väsentlig roll för bedömningar av MKB.

• Projektet har tagit fram en miljömålsnyckel som underlag vid avgräns- ningssamrådet för att avgöra när och vilka miljökvalitetsmål som bör ingå i en fördjupad miljömålsbedömning i samband med MKB. Tanken är att detta ska underlätta för verksamhetsutövare och länsstyrelserna att göra prioriteringar och avgöra i vilka fall fördjupade bedömningar av miljökvalitetsmål bör göras. Det är viktigt att påpeka att en noggrannare avgränsning inte nödvändigtvis innebär ytterligare arbete, tvärtom kan det göra tillståndsprocessen som helhet kortare och effektivare.

• Resultaten i denna rapport skulle i ett antal avseenden kunna stärkas genom ytterligare forskning. I rapporten nämns förslag på vidare utveck- ling av den framtagna miljömålsnyckeln. Det skulle vidare vara önskvärt att mer i detalj kartlägga de tillståndspliktiga verksamheternas regionala påverkan på miljökvalitetsmålen, för att på så sätt stärka möjligheten att ta hänsyn till målen vid tillståndsprövningar. Ytterligare behov av vidare forskning finns beträffande en rimlig förutsebarhet för den enskilda verksamhetsutövaren för det fall att miljöprövningen skulle grundas på kumulativa effekter av många verksamheter.

7 Rekommendationer

Rapportens resultat och analyser ger sammantaget underlag för ett antal rekommendationer som redovisas nedan. För utförligare resonemang kring dessa hänvisas till rapporten som helhet. Dessa rekommendationer ska inte ses som uttömmande och förutsätter inte heller varandra utan kan i de flesta fall genomföras var för sig. Projektets bedömning är att de, om de genom- fördes, sammantaget skulle föra närmare målet om att tillståndsprocesserna bidrar till uppfyllandet av de svenska miljökvalitetsmålen.

• Givet tillståndspliktiga verksamheters påverkan på uppfyllandet av de svenska miljökvalitetsmålen rekommenderas generellt att miljökvalitets- målen beaktas i miljöbedömningar och tillståndsprocesser i högre utsträck ning än vad som görs idag, och att miljöpåverkan från tillstånds- pliktiga verksamheter tydliggörs i den fortsatta uppföljningen av miljö- kvalitetsmålen.

• Naturvårdsverket bör informera aktörer om betydelsen av miljökvalitets- målen och i synnerhet klargöra att de tillståndspliktiga verksamheterna har betydelse för måluppfyllelsen, och att detta behöver tas hänsyn till i miljöprövningar.

• Länsstyrelserna bör i högre utsträckning lyfta miljökvalitetsmålen i avgränsningssamråd och miljöprövningar.

• Den miljömålsnyckel som tagits fram inom MERIT-projektet kan med fördel tillämpas i samband med avgränsningen av vilka miljökvalitetsmål som bör vara i fokus i miljöprövningar.

• God MKB-sed bör vara att verksamhetsutövare under MKB-processen överlämnar insamlad (ny) miljödata till berörd myndighet. Detta kräver ett register över efterfrågade datatyper och format för inrapportering. Ett flertal initiativ, däribland Smart miljöinformation och det miljööver- vakningsråd som regeringen av miljöövervakningsutredningen (SOU 2019:22) föreslagits att inrätta, kan relateras till detta ändamål. Ett sådant register skulle samtidigt ge ledning till vad som bör undersökas för att öka kunskapsläget regionalt och nationellt, vilket inte alltid behöver sammanfalla med vad som motiveras av den lokala situationen.

• Den kartläggning av tillståndspliktiga verksamheters påverkan på miljö- kvalitetsmålen som genomförts inom MERIT kan med fördel förfinas och utvecklas. Särskilt bör möjligheten att kartlägga dessa verksamheters påverkan på regional måluppfyllnad liksom en förfinad uppdelning på verksamhetstyper undersökas.

• Se över formuleringen av miljökvalitetsmålens preciseringar så att systemet får en enhetligare struktur och blir mer överskådligt och enklare att kommunicera till andra aktörer än miljömålsmyndigheterna.

• Ta fram bedömningsgrunder och/eller riktad information om särskilt relevanta aspekter med avseende på miljökvalitetsmålen och deras preci- seringar att väga in i tillståndsprocesser för olika typer av verksamheter. • Regeringen bör peka ut viktiga och för prövningar relevanta preciseringar

som miljökvalitetsnormer. För eventuellt tillkommande miljömålspreci- seringar kan det övervägas om dessa bör pekas ut som ”målstyrande” miljökvalitetsmål.

• Tydliggör i miljöbalken att miljökvalitetsmålen utgör tolkningsram för miljöbalkens syftes- och hänsynskapitel (kap 1 och 2). Idag finns detta bara i förarbeten och viss rättspraxis.

• Tydliggör i MB 6:35 att hänsyn till relevanta miljökvalitetsmål måste beskrivas i den specifika miljöbedömningen och inte bara i den strategiska bedömningen som idag.

• Ändra så att regeringen kan besluta om åtgärdsprogram även som verk- tyg för att nå en miljömålsprecisering och inte enbart för miljökvalitets- normer som idag. Ändringen bör också föreskriva att åtgärdsprogram identifierar åtgärder som myndigheterna kan vidta kring tillståndspliktig verksamhet.

• Regeringen bör i större utsträckning besluta om generella föreskrifter om förbud eller begränsningar för miljöfarlig verksamhet enligt MB 9:5 för att tydliga kravregler ska gälla både befintlig tillståndspliktig verksamhet och i processen kring nya tillstånd.

• Prövningsmyndigheterna bör använda miljöbalkens möjligheter att i till- stånden ställa krav på kompensation utifrån skada på allmänna intressen (16:9), införa gruppvillkor (16:8) för verksamheter som tillsammans kan minska påverkan samt ta in klimatpåverkan från transporter vid trans- portintensiva anläggningar (följdföretag).