Styrkor och svagheter

Vi har inte gjort någon konsekvensanalys av vad en bred implementering av miljömålsnycklarna i miljöbedömningsprocessen skulle innebära. Däremot har vi försökt identifiera och reflektera över förslagets styrkor och svaghe- ter. En viktig del av detta har varit fem intervjuer med representanter för verksamhetsutövare, handläggare på tillsynsmyndigheter och MKB-konsulter som genomfördes under utvecklingen av miljömålsnyckeln i den form det hade då. Dessa intervjuer ingår bland de som presenteras i avsnitt 2 Metodik

och inkluderade även frågor om andra delar av MERIT-projektet. Vi har inte gjort någon uppföljning av intervjuerna och presenterat det slutliga förslaget för respondenterna, men presenterat det för projektets referensgrupp. Både respondenterna och referensgruppen har framfört såväl farhågor som för- hoppningar som är värda att belysa. Eftersom miljömålsnycklarna främst är tänkta att användas av verksamhetsutövare och länsstyrelsehandläggare är deras acceptans av förslaget en nödvändig framgångsfaktor.

4.2.3.1 RISK FÖR MER OMFATTANDE MILJÖBEDÖMNINGSPROCESS Miljömålsnyckeln innebär ett tillägg till processen. Oavsett att syftet är att öka fokus på miljö kvalitets målen i de fall det är miljömässigt motiverat, och därmed förbättra beslutsunderlaget finns risken för att det leder till mer omfattande, resurskrävande och utdragna processer. Detta har även framförts i intervjuerna.

Tillståndsprövningarna beskrivs återkommande som alltför oförutsägbara, långdragna och resurskrävande för att vara ändamålsenliga. Flera utredningar har genomförts med syfte att förenkla och effektivisera processen, bland andra Miljöbalken under utveckling – Ett principbetänkande (SOU 2002:50), En effektivare miljöprövning (Prop. 2004/05:129), Anpassad miljöprövning för en grön omställning (Ds 2018:38). Det finns med andra ord starka skäl för att inte komplicera miljöbedömningsprocessen. Vår uppfattning är att förslaget att införa miljömålsnycklar i grunden inte innebär en förändring jämfört med dagens situation. Enligt miljöbalken ska miljökonsekvens beskrivningen ges den omfattning och detaljeringsgrad som är nödvändig för prövningen. Visser- ligen kan ett ökat fokus på bedömningar av kumulativa effekter på miljökvali- tetsmål ta mer resurser i anspråk av verksamhetsutövaren, men det kan kom penseras av att samma resurser inte behöver läggas på andra delar av miljöbedömningen. Det finns alltid en risk för att någon fråga av något skäl blir en gökunge som stjäl resurser och uppmärksamhet från andra lika viktiga eller viktigare aspekter. Den här avvägningen måste emellertid alltid göras och introduceras inte av miljömålsnycklarna.

4.2.3.2 RISK FÖR BRISTFÄLLIG PRECISION I MILJÖMÅLSNYCKELN OCH UNDERLAGSDATA

En handläggare vid en miljömålsansvarig myndighet framförde att det kan finnas fler miljö kvalitets mål som påverkas av en viss verksamhet, utöver de som pekas ut i miljömålsnyckeln och att sektorsindelningen i ramverket är för grov. En verksamhet har ofta miljöpåverkan på flera olika miljökvalitets- mål och något eller några av dessa riskerar att missas om nyckeln väljer ut vilka som ska vara i fokus. Detta skulle kunna göra att de samlade effekterna kanske blir svåra att fånga upp eftersom alla miljökvalitetsmål inte behandlas på samma sätt. Samtidigt framkommer farhågor om att ytterligare dialog med tillsynsmyndighet riskerar att förlänga tillståndsprocessen. En bolag- sjurist anser också att miljömålsnyckeln inte kan användas i en tillstånds- prövning och menar att det i så fall skulle behövas en helt ny lagstiftning,

eftersom det rent juridiskt inte går att föra över ansvar från en bransch på en enskild verksamhetsutövare.

Miljömålsnycklarna vilar på MERIT:s kvantifiering av påverkanstryck, som i sin tur i hög grad använder de nationella miljömålsuppföljningarna, och de regionala miljömålsuppföljningarna. Grunddata har med andra ord inte tagits fram i syftet att beskriva olika sektorers påverkanstryck på de regionala miljömålen. Det kan därför inte uteslutas att utfallet sett annor- lunda ut om sådan data fanns att tillgå, jämfört med de resultat MERIT kommit fram till.

Av ovanstående skäl är det viktigt att miljömålsnycklarna inte ska avgöra vilka avgränsningar som ska väljas för den enskilda miljöbedömningen, utan endast utgöra ett underlag för diskussionen som föregår det beslutet. Under avgränsningssamrådet kan verksamhetsutövaren bidra med kunskap om sin egen planerade verksamhet och generell branschkunskap och länsstyrelsen med kunskap om den regionala miljösituationen. En annan aspekt av detta är att kvantifieringen av olika sektorers påverkanstryck skulle behöva upp- dateras regelbundet. Samhället genomgår en snabb omställning, med fokus på bland annat ökad elektrifiering. Det kommer med stor sannolikhet att på ganska kort tid förändra olika sektorers påverkanstryck jämfört med den historiska situationen.

4.2.3.3 FÖRENKLAD OCH FÖRTYDLIGAD PRIORITERING AV  MILJÖKVALITETSMÅL I MILJÖBEDÖMNINGEN

Flera respondenter framhåller miljömålsnyckeln som ett potentiellt använd- bart verktyg i avgränsningsskedet för att snabba på och förenkla dialogen mellan verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet. Detta kan ytterligare underlättas av att länsstyrelserna själva varit med och tagit fram underlaget till statusen för de regionala miljökvalitetsmål som ingår i nyckeln.

”Avgränsningen är väldigt viktig för en verksamhetsutövare. Om man ska beskriva kumulativa effekter kommer det vara svårt för att motivera för en verksamhetsutövare varför hen ska beskriva ’försumbara’ effekter som dess verksamhet har. Att utöka avgränsningen från lokal till nationell är inte populärt.” (MKB-konsult)

Miljömålsnycklarna förväntas utgöra ett stöd både för att motivera varför ett visst miljökvalitetsmål bör bedömas mer ingående med avseende på kumula tiva effekter, men även varför flera andra miljökvalitetsmål inte behöver inklu deras. Den här differentieringen kan bidra till att framtida miljökonsekvens beskriv- ningar får ett mer relevant innehåll, och dessutom att verksamhets utövarens utredningsresurser och övriga aktörers granskningsresurser används mer effektivt.

4.2.3.5 FÖRUTSÄGBARHETEN ÄR BEROENDE AV EN  UTBREDD  ANVÄNDNING

Av intervjuerna framgick det att det behövde förtydligas i vilket skede miljö- målsnyckeln skulle användas och vilken status den var menad att få. En stor del av den potentiella nyttan med nycklarna ligger i förutsägbarheten, vilket starkt talar för att de bör användas i samtliga avgränsningssamråd. I så fall kan både verksamhetsutövare och länsstyrelser förbereda sig inför samråden på att frågan om miljökvalitetsmål kommer att tas upp på den formen. Det ökar också incitamentet för att tillgodogöra sig miljömålsnycklarnas konstruk- tion, styrkor och svagheter om man kan lita på att de kommer att användas. En sådan implementering skulle kräva någon form av central samordning. Även det talar för att det är rimligare att en eventuell introduktion av miljömåls- nycklarna sker av/via länsstyrelserna än att det sker på verksamhetsutövarnas initiativ.

4.2.3.5 ÖKAD KUNSKAP OM MILJÖMÅLSSYSTEMET

Genom att utnyttja den kunskapssammanställning som har gjorts dels genom MERIT:s kvantifiering (miljömålspåverkan per sektor), dels genom arbetet med uppföljningen av de regionala miljömålen (miljömålsstatus per län) vilar miljömålsnycklarna på allmänt tillgänglig information. De blir därmed trans- parenta. I och med att nycklarna är oberoende av den specifika verksamheten, kan de avläsas när som helst under miljöbedömningen – även inför avgräns- ningssamrådet – med ett entydigt resultat, vilket uppfyller kraven på förutsäg- barhet och effektivitet. Miljömålsnycklarna skulle på så vis också bidra till att uppmärksamma de regionala miljömålen, vilket kan vara av värde för såväl kunskapen om miljömålssystemet i allmänhet som för den enskilda miljö bedömningen i synnerhet, utöver just analysen av kumulativa effekter på miljökvalitetsmålen. Vår tidigare praktikgenomgång (avsnitt 3.3) pekar på att informationen om de regionala miljömålen generellt sett är underut- nyttjad i miljöbedömningsprocessen.