Under intervjuerna framkom det att systemet med miljökvalitetsmålen kan vara under utnyttjat i tillståndsprocessen. Orsakerna till detta kan vara flera. En handläggare vid Trafikverket menar att miljökvalitetsmålen kan bidra till en mer positiv styrning av projektet, och att det är ett viktigt mervärde. En MKB konsult tycker det är en självklarhet att miljökvalitetsmålen är med i MKB:n, men menar också att det finns förbättringspotential för att få dem mer integrerade, exempelvis tydligare riktlinjer för hur man ska jobba med Miljökvalitetsmålen i tillståndsprocessen.
Så som systemet ser ut idag så ska miljökvalitetsmålen beaktas i tillstånds- processen, men de är inte bindande. De ska alltså vara vägledande eller ledande mot målet. En miljöjurist menar att det måste komma från flera olika håll, för att öka tillämpandet av miljökvalitetsmålen i tillståndsprocessen. Juristen föreslog att det måste bli tydligare hur miljökvalitetsmålen kopplar till den faktiska lagstiftningen via 1:1 eller de allmänna hänsynsreglerna i Miljö- balken. I prövningarna pratar man om de stora miljökvalitetsmålen, men miljöjuristen tror att de skulle få mer genomslag i en prövning om man bröt ner dem på delmålsnivå, eftersom det skulle göra det mer konkret.
Handläggaren vid Miljöprövningsdelegationen nämnde att de kommer att försöka använda miljökvalitetsmålen mer i sina bedömningar framöver (även Agenda 2030) och att använda dem mer i argumentationen att det är saker som behöver uppfyllas. De menar att det tidigare inte har varit lönt, men att man lägger mer vikt vid det nu.
När det gäller målmanualerna är det i många fall generellt beskrivet vad man undersöker och fokus är utvärdering. Därför kan det vara svårt att direkt använda detta som underlag eller stöd vid upprättandet av MKB eller i andra tillståndsprocesser. Dokumenten kan användas som grund men behöver skri- vas om för att fylla sitt syfte. Det framgår vilka faktorer man studerar, så om påverkan kan uppkomma på någon av dessa skulle det kunna vara relevant att ange i en MKB. Målmanualerna kan alltså ses som stöd för vad som ska ingå i redovisningen av miljökvalitetsmål i tillståndsprocesser men kan behöva förtydligas, förenklas, men framförallt göras mer tillgängliga. Mål manu alerna ger en större förståelse för miljökvalitetsmålens syfte och vad de inkluderar.
Det finns en möjlighet till kunskaps spridning om dessa tillgängliggörs via hemsidan sverigesmiljomal.se.
En stor utmaning med att tillämpa miljökvalitetsmålen i tillståndsprocessen är kumulativa effekter och ”de små stegens tyranni”, ett uttryck som användes av ett flertal respondenter vid intervjuerna. Utmaningen ligger i att det är svårt att veta var gränsen går, dvs när är det just den här exploateringen som blir avgörande? I tillståndsprövningen ska man beakta kumulativa effekter, men det är svårt att se helheten. Det är ju aldrig en ensam, undantaget möj- ligtvis de allra största utsläpparna, som kan påverka ett miljökvalitetsmål. När det gäller de stora prövningarna så har man större resurser, men en handläggare vid Regeringskansliet uttryckte en oro angående de små pröv- ningarna och menade att det är där vi har de största utmaningarna för att få systemet att fungera.
”Problemet med tillståndsprocesser är ’de små stegens tyranni’. En kraft- ledning stjälper inte i sig ett miljömål men kanske många tillsammans.”
(MKB-konsult)
Under intervjuerna framkom det att det saknas instrument för att göra en kumulativ bedömning och föra in det i den enskilda prövningen. En miljö- jurist svarade att hen inte trodde att man alltid ställer för låga krav i pröv- ningarna, utan det är snarare så att man missar för att man bara ser på det lilla perspektivet, samtidigt som det ska vara en prövning i de olika enskilda fallen, så det är en motsättning där.
Ytterligare en utmaning med Miljökvalitetsmålen i tillståndsprocessen är att de globala hållbarhetsmålen (SDG) i Agenda 2030 har fått stort genomslag. Ett par respondenter nämnde att de upplever att fokus nu är Hållbarhetsmålen. En framtida utmaning är alltså att det blir många mål att relatera till i tillståndsprocessen, inte bara miljökvalitetsmålen, utan även Agenda 2030 och Hållbarhetsmålen (SDG).
Handläggaren vid Trafikverket tyckte att det vore en hjälp om myndigheter (framförallt Naturvårdsverket) försöker beskriva kopplingen mellan SDG och miljökvalitetsmålen. Handläggaren efterlyser tydligare råd angående vad som är viktigast, och hur man ska tacklar de olika målen i miljöbedömningen. Detta skulle underlätta för att tydligare tillämpa Agenda 2030 i miljöbedöm- ningar. Handläggaren vid Trafikverket menar att det finns en risk att redovis- ningen av mål (miljö, kultur, folkhälsa mm) blir för omfattande, vilket kan göra att det blir svårt att ta till sig. Det är därför viktigt att det är stringent och tydligt. Det faktum att det finns så många olika typer av mål gör det krångligt, så förtydligande angående målen skulle underlätta.
Trafikverket har provat att hantera både hållbarhetsmålen och de natio- nella miljökvalitets målen i någon MKB, men konstaterade då att det blev väl- digt mycket upprepningar och svårhanterat. Handläggaren vid Trafikverket tycker det är viktigt att man försöker hålla så mycket som möjligt inom ramen för miljöbedömningen för att undvika parallella processer, exempelvis s.k. hållbarhetsbedömningar.
Målkonflikter är till stor del med i tillståndsprocesser, men en respondent menade att riksdagen och regeringen inte är tydlig med hur man ska väga målkonflikter.
Handläggaren vid Miljöprövningsdelegationen nämnde att Länsstyrelsens ansvar och roll är att jämka samman många olika slags lagstiftningar och att företräda allmänheten. Det blir ofta avvägningar mellan olika intressen och mål, vilket gör det omöjligt för alla aspekter att få en direkt inverkan på beslutet.
Rådigheten skiljer sig markant mellan många av miljökvalitetsmålen, vilket bl.a. har att göra med frågans natur (exempelvis havet jämfört med fjällen). För havsmiljöfrågorna är den nationella rådigheten väldigt begränsad, till följd av direktiven.
Ett flertal respondenter nämner andra ”verktyg” som används i tillstånds- prövningen, exempelvis skadelindringshierarkin eller förvaltningspolitiska styrmedel som NOX-avgiften och direktiv, vilket gör att man följer intentio- nerna med miljökvalitetsmålen, utan att direkt hänvisa till dem.
”Det inte är miljökvalitetsmålen som är styrande, det är direktiven. Men eftersom dessa är en del av våra miljökvalitetsmål så har vi ju länken där.” (Handläggare, Regeringskansliet)
Skadelindringshierarkin är en princip som MKB-handläggare arbetar efter ofta i samband med ekologisk kompensation. Skadelindringshierarkin omfattar fyra steg:
1. Hitta rätt lokalisering
2. Skyddsåtgärder eller skadelindrande åtgärder 3. Återställande och restaurering
4. Kompensation
Miljöbalken ställer tydliga krav för de första tre stegen i skadelindringshierarkin. När det gäller kompensation finns det i vissa fall (i naturreservat och Natura- 2000 områden) tydlig lagstiftning kring kompensation. MKB-handläggaren nämnde att man i övriga fall kan hänvisa till en allmän ”slaskparagraf” 16.9 i Miljöbalken, som fångar upp skada på allmänna intressen för att få in en del kompensation. Men denna möjlighet, menar MKB-handläggaren, kräver att myndigheterna är aktiva och ställer krav.