Den komplexa kommunala tjänstemannaorganisationen

Enligt Montin och Granbergs (2013) resonemang finns det en stor organisatorisk rymd i den kommunala tjänstemannaorganisationen inom vilken de verkar. Tjänstemannaorganisationen är i sig därför komplex då den består av ett antal olika kategorier av tjänstemän, varefter man kan förvänta sig att enskilda aktörer intar olika förhållningssätt i rollen som kommunal tjänsteman. I den kommunala utbildningsförvaltningen finns därför en rad aktörer med olika roller som är tämligen unika, inte minst rektorns och skolchefens roll.

Rektorernas tjänstemannauppdrag skiljer sig från den “vanliga”

kommunala tjänstemannen. Resultatet visar att rektorerna, i varierande utsträckning från kommun till kommun, besitter en betydande makt och inflytande att själva påverka utformningen av skolans utveckling. De har ett stort förtroende och ansvar att förvalta skolans interna organisation och struktur samt inte minst stora befogenheter för såväl de pedagogiska som ekonomiska resultaten. I de kommuner som har anammat en tillitsbaserad styrning och ledning är rektorernas ansvar som störst. Resultatet visar vidare att rektorerna, generellt sett, inte är särskilt delaktiga i processen kring att söka de riktade statsbidragen då det huvudsakligen är förvaltningens ansvar.

Rektorernas rollkonflikter till den statliga och kommunala styrningen av grundskolan är svåranalyserad. Den statliga styrningen finns “alltid där” i och med framför allt skollagen, men även i viss utsträckning via Skolinspektionens granskningar. Den kommunala styrningen sker främst via budgetanslaget vilket flertalet rektorer menar på fungerar som en ständig påminnelse om det kommunala uppdraget. Kommunen är rektorns arbetsgivare och skulle en rektor motsätta sig den kommunala styrningen, med argumentet att de inte

har möjlighet att förvalta det statliga uppdraget exempelvis, så kan kommunen säga upp rektorn. När de själva resonerar om sitt uppdrag så framkommer en ganska spretig bild. De betraktar sig, generellt sett, huvudsakligen som en kommunal tjänsteman med hänvisning till arbetsgivaransvaret samt budgetansvaret. Flera rektorer nämner också att det finns en starkt styrande professionsaspekt inbyggd i rektorsuppdraget som man, utöver det statliga och det kommunala uppdraget, vilka de identifierar sig starkast med.

Rektorn är således att betrakta som en tjänsteman i den lokala kommunala förvaltningen som har ett dubbelt uppdrag.

Skolchefen har ett snarlikt, om än mer svåranalyserat, uppdrag. Sedan 2018 finns det enligt skollagen ett krav på varje huvudman att ha en minst en tjänsteman med uppdraget som skolchef. Skolchefens uppdrag är att hjälpa huvudmannen att se till att verksamheten följer de nationella föreskrifter som gäller för utbildningen. Den här studien omfattas av två skolchefer och en biträdande skolchef. En förvaltningschef, en stabschef eller liknande kan dock sägas ha en snarlik roll. I flertalet kommuner uppger samtliga aktörsgruppers att skolchefen är en slags garant att för att kommunen följer skollagen. I och med att skolchefens uppdrag är definierat i skollagen så kan skolchefen sägas ha ett statligt uppdrag som kombineras med det kommunala uppdraget.

Skolchefens roll har sålunda likheter med rektorernas uppdrag, om än i den centrala förvaltningen, närmare politikerna och längre ifrån skolornas verksamhet. De beskrivs därför fungera som en länk i styrkedjan mellan skola och politik. Även skolchefen bör således betraktas som en tjänsteman i den centrala kommunala förvaltningen som har ett dubbelt uppdrag.

Nu återstår det att analysera de kommunala tjänstemännens förhållnings-sätt till den statliga och kommunala styrningen, där jag ämnar ta hjälp av Johansson, Lindgren och Montins (2018) teori som påvisar att statens intensifierade styrning, granskning och kontroll har främjat framväxten av den statliga kommunala ämbetsmannen.

Sammantaget talar resultatet för att dagens moderna kommuner i högre utsträckning än tidigare går att betrakta som “statens förlängda arm”

som uppdragstagare åt staten. Skolan är ett exempel på denna utveckling där tendenserna sedan kommunaliseringen i början av 1990-talet har gått i centraliseringens tecken. Det ökade antalet riktade statsbidrag är en tydlig illustration av detta. Likaså inrättandet av skolchefens uppdrag 2018 som stipuleras i skollagen. Det innebär att såväl den statliga som den kommunala styrningen därför är konstant närvarande och att tjänstemannen måste förhålla sig till de båda styrningslogikerna där målkonflikter kan uppstå. Relationen mellan stat och kommun blir därmed synlig genom de kommunala tjänstemännens rollkonflikter som både konkurrerar och samverkar. Resultatet talar för att de kommunala tjänstemännen dels har en stor förståelse för statens intensifierade styrning, dels huvudsakligen ställer sig positiva till utvecklingen. Vidare vill de se den lokala politiska styrningen

som en integrerad del av de statliga målen där den lokala politiken inte lägger sig i “huret”.

Samtidigt spelar den lokala kontexten också en viktig roll. Flera tjänstemän vittnar om att det finns en risk med att en ökad nationell styrning av skolan inte kan beakta de lokala förutsättningarna och expertisen som finns i den egna kommunen. Och trots att flertalet tjänstemän ser ett behov av ökad statlig styrning så är alltjämt kommunerna ansvarig huvudman vilket inbegriper vissa ansvarsområden. Kommunen har dels ett arbetsgivaransvar, dels ansvaret att bestämma budget som inkluderar ett krav på en ekonomi i balans vilket är kommunens huvuduppgift, och därmed tjänstemännens huvuduppgift i det dagliga arbetet.

Det är ett viktigt styrmedel som gör att de kommunala tjänstemännen också måste vara lojala gentemot den politiska styrelsen. Inte minst i små kommuner där budgeten är ansträngd och måste efterlevas utan undantag.

Det kan då föreligga en risk att de nationella målen eftersätts till förmån för de lokala.

Det mest framträdande motståndet finns snarare mot att styrningen av skolan har varit/är/ska bli politiserad, vilket avser både den kommunala och den nationella styrningen. De två styrningslogikerna kritiseras av tjänste-männen för att frångå “vadet” och lägga sig i “huret” - tjänstetjänste-männens exklusiva uppdrag. De riktade statsbidragen ses som ett resultat på en poli-tiserad statlig styrning där den nationella politiken ägnar sig åt “huret” och inte förhåller sig till de lokala förutsättningarna. Det talar för att det går att betrakta tjänstemännen som övertygade meritokrater som anser att specia-lister och experter bör ges ökat inflytande över besluten, obeaktat statlig eller kommunal styrning.

Effekten blir hur som helst att den kommunala tjänstemannen får en koordinerande mittposition som måste balansera mellan statens krav och förväntningar, kommunens krav och förväntningar och skolornas krav och förväntningar (vilket inkluderar medborgarna). Trots att deras arbetsgivare är kommunen och att uppdraget delvis är kommunalt så har de ett statligt uppdrag som vuxit de senaste decennierna. Generellt sett tycks det finnas en betoning på att det nationella målet om nationell likvärdighet prioriteras framför det lokala målet om kommunalt självbestämmande. Det tycks därför som att det finns fog för att betrakta de kommunala tjänstemännen i den centrala och lokala förvaltningen som statens förlängda arm i kommunerna, eller som “statliga kommunala ämbetsmän” om man så vill. De besitter således en dubbel lojalitet till den statliga och kommunala styrningen och måste i och med denna dubbla lojalitet vara den kommunala och statliga demokratins väktare på en och samma gång.

Figuren nedan illustrerar och beskriver de kommunala tjänstemännens dubbla lojalitet med inspiration från dels Jarl och Pierres (2018) beskrivning av den komplexa styrningen av skolan utifrån två dimensioner, dels från

Strandbergs (1998) teoretiska beskrivningar av kommuners grundkaraktär och förvaltning. De kommunala tjänstemännen måste på grund av sin dubbla lojalitet förhålla sig till en rad aktörsgrupper och konkreta styrmedel i detta komplexa spänningsfält mellan stat, kommun, politik och profession samtidigt som de själva befinner sig i mitten som den koordinerande och centrala aktörsgruppen.

Figur 7.1 De kommunala tjänstemännens dubbla lojalitet

Källa: Egen figur med inspiration från Jarl & Pierre 2018, 18; Strandberg 1998, 26, 45.

Vad innebär det egentligen att besitta en dubbel demokratilojalitet? Kan man vara både den lokala och den nationella demokratins väktare samtidigt?

Rollkonflikter uppstår först när tjänstemannen måste prioritera ett alternativ framför ett annat. I de undersökta tjänstemännens fall framträder framför allt en tydlig rollkonflikt; ska jag prioritera att förhålla mig till kommunens budget, mål och riktlinjer och därigenom värna om det kommunala själv-bestämmandet eller ska jag prioritera de statliga målen och strävan efter nationell likvärdighet? De undersökta kommunala tjänstemännen tycks ha valt båda alternativen om än med särskilt fokus på det senare alternativet.

Lundquist (1998) formulerade primärt sina tankar om demokratins väktare utifrån det offentliga etoset med de statliga ämbetsmännen i åtanke. De kommunala tjänstemännens väktarroll har därför gått relativt obemärkt förbi.

Det finns en anledning varför kommunerna och den kommunala tjänsteman-naorganisationen benämns som komplex. I en förvaltning likt utbildnings-förvaltningen är målkonflikterna om kommunal självstyrelse kontra nationell likvärdighet, centralisering kontra decentralisering, återreglering kontra avreglering, ständigt närvarande på ett annat sätt än vad den är i exempelvis fritidsförvaltningen. Den består också av en rad olika typer av tjänstemän med mer eller mindre statliga uppdrag. Det behöver inte per automatik vara problematiskt, men det föreligger en risk att de kommunala tjänstemännens dubbla demokratilojalitet vittnar om att den lokala demokratin riskerar att försvagas i och med att tjänstemännen måste balansera mellan sina två väktarroller där rollkonflikter kan uppstå i dennes dagliga arbetsutövning.