Kommunala tjänstemän i den lokala förvaltningen: rektorer

Jag har intervjuat sex rektorer i sex kommuner. Det är rektorer på grundskolor av varierande storlek. Samtliga intervjuer skedde digitalt under perioden 8 april till 5 maj. Intervjuerna har varit semi-strukturerade och utgått från en intervjuguide som utarbetats utifrån tidigare forskning samt studiens

teoretiska ramverk med dess analysmodell i åtanke, och finns bifogad som bilaga.

6.3.1 Statlig styrning av grundskolan

I likhet med den bild som de kommunala tjänstemännen i den centrala förvaltningen har förmedlat, upplever rektorerna den statliga styrningen av grundskolan på ett liknande sätt. Den upplevs som påtaglig och ha ökat i omfattning. De främsta statliga styrmedlen som lyfts fram är skollagen, läroplaner, styrdokument, tillsyn och kontroll via Skolinspektionen samt genom de riktade statsbidragen. En rektor i en stor kommun beskriver det som att den statliga styrningen sätter ramarna för det övergripande kunskapsuppdraget (rektor stor1). Skollagen lyfts särskilt fram och beskrivs av en rektor i en liten kommun som “[...] vårt verktyg som vi utgår ifrån i allt vi för” (rektor liten). I och med att det är just skollagen som på ett så tydligt sätt pekar ut rektorns ansvar så finns den hela tiden närvarande, vilket också innebär att den statliga styrningen alltid är närvarande, utan att som rektor kanske alltid tänker på det som just statlig styrning (rektor stor1).

En rektor i en mellanstor kommun poängterar dock att det, även i den

“nya” skollagen trots att den är lite mer detaljstyrd och innehållsrik, lämnas över relativt stor frihet till rektorn att bestämma hur man ska tolka den i och med att den bland annat inte nämner saker som hur djupt man måste gå in i frågor eller hur mycket man ska jobba med vissa saker utan det finns ändå ett friutrymme att reglera sådana saker (rektor mellanstor2). Apropå skollagen som statens främsta styrmedel över grundskolan, poängterar en rektor i en stor kommun att man som rektor har en skyldighet att stå upp för sina moraliska principer som medförs i själva rektorsrollen, och är därför inte främmande för att bryta mot skollagen om den står i konflikt med någon moralisk eller etisk princip som är viktig att upprätthålla (rektor stor3).

Flertalet rektorer framhåller att det är bra att staten har ett så fast grepp om styrningen av grundskolan med främsta argumentet att staten har bättre förutsättningar än kommunerna att upprätthålla en likvärdighet mellan kommunerna och skolorna i Sverige (rektor stor2). Det föreligger också en kritik, i likhet med vad tjänstemännen har fört fram, att skolan är för politiserad och att den statliga styrningen i hög grad präglas av detta då det

“[...] vid varje val sker förändringar som gör att det är så osäkert hela tiden”

(rektor stor1).

6.3.2 Kommunal styrning av grundskolan

I undersökningens lilla kommun uppges det finnas ett nära samarbete mellan den kommunala politiken, tjänstemännen i förvaltningen och rektorer/

lärare. Det har både sina för- och nackdelar. Fördelarna vittnar en rektor i en liten kommun kan vara att man bygger upp en personlig kontakt utan

mellanled (rektor liten). Nackdelarna är att det inte finns samma kompetens bland politikerna i den ansvariga nämnden och att vårdnadshavare kan gå direkt till kommunpolitikern i nämnden och påtala brister, vilket sen nämndledamöterna bygger sin politik kring och för fram till förvaltningen och rektorerna (rektor liten; rektor stor2). En rektor framhäver betydelsen av de olika förutsättningarna som råder mellan kommuner och mellan skolor i samma kommun och hänvisar till bland annat socioekonomi, skatteintäkter, segregation, integration etc., och att dessa faktorer påverkar hur aktiv den kommunala nämnden är (rektor mellanstor2).

Det starkaste styrmedlet, vid sidan av den statliga styrningen via skollagen och läroplanerna, är den kommunala styrningen via budgetanslaget. En rektor i en liten kommun talar om att man som rektor är en bricka i ett stort spel, där pengarna finns någonstans i “molnet” och att det inte går att äska mer pengar eller strunta i att förhålla sig till budgeten (rektor liten). En rektor i en stor kommun menar på att kommunen inte har något egentligt uppdrag utöver sitt budgetansvar (rektor stor1). I en stor kommun påtalar en rektor att den kommunala politiken ställer höga krav på att man i detalj ska redovisa siffror, statistik och handlingsplaner vilket den aktuella rektorn inte tycker är en bra kombination, där mer tillit efterfrågas (rektor stor3). En rektor i en mellanstor kommun framhåller att ofta som rektor i en kommunal grundskola handlar om att “trolla med knäna” och göra det som de ekonomiska förutsättningarna tillåter, men att det blir tuffare och tuffare varje år med en ekonomi som hela tiden dras åt:

De ekonomiska förutsättningarna och de olika stödfunktionerna som jag ges att förvalta vidare för min skolas räkning lirar inte så bra med det statliga uppdraget jag har, till exempel möjlighet att ge elever det stöd som de enligt skollag har rätt till. Kommunen säger effektivisera och staten har sina skäliga krav på oss att uppfylla det som är reglerat skollag och olika föreskrifter (rektor mellanstor1).

En rektor i en annan kommun är inne på samma linje och menar på att det kan bli problematiskt när den statliga och kommunala styrningen har olika intentioner:

Om staten vill att vi ska öka kompetensen i skolan, eller att vi höjer våra kunskapsresultat i skolorna, så har vi en kommunal verklighet som innebär att vi får mindre medel att göra det med hela tiden. Det kan då uppstå en klämd situation, helt klart.

Det är inte så lätt att göra verksamheten bättre med mindre och mindre pengar (rektor mellanstor2).

En rektor i en stor kommun påtalar att man som rektor styr och leder sin inre organisation genom att fördela inom sin budget, men att det finns väldigt mycket som du inte kan påverka på grund av att du är ganska bakbunden av

den kommunala ekonomin. Rektorn fortsätter resonemanget med att påpeka att så länge skolan är en kommunal angelägenhet så är det kommunernas ekonomi som styr, och då kommer det att se olika ut i olika kommuner (rektor stor2).

I de stora och mellanstora kommunerna finns ett större avstånd mellan politiken och rektorerna (rektor stor3; rektor mellanstor2). I dessa kommuner håller sig ofta politikerna till sitt uppdrag att bestämma “vadet”, där en kommun i en mellanstor kommun vittnar om att man i kommun har arbetat aktivt med att tydliga göra styrkedjan, hur politiken kan bli involverad utan att den blir för detaljstyrande (rektor mellanstor2). En rektor i en stor kommun vittnar om att kommunen har anammat en tillitsbaserad styrning vilket innebär att kommunen har satt upp tre mål som man ska jobba utifrån vilket skapar en röd tråd i styrkedjan mellan staten, kommunen (politiken och förvaltningen) och skolorna där mycket ansvar lämnas just på rektorn att själv bestämma hur dessa mål ska uppnås. Rektorn beskriver sin roll som egenföretagare där man får forma sin verksamhet utifrån verksamhetens specifika behov, tack vare det stora förtroendet och tilliten (rektor stor1).

6.3.3 Rektorn som kommunal tjänsteman

Flertalet rektorer betraktar sig själva i högre utsträckning som en kommunal tjänsteman än som en statlig tjänsteman. Det huvudsakliga argumentet som lyfts fram är att man de facto är anställd av kommunen, vilket inbegriper att kommunen är din arbetsgivare som betalar din lön och att den budget som kommunen ger dig är den klart starkaste styrningen du måste förhålla dig till (rektor liten; rektor stor3; rektor mellanstor2). Men uppdraget är mer komplext än så, och kan inte enbart ses som ett kommunalt uppdrag, vittnar flera rektorer om. En rektor i en stor kommun hävdar att det är svårt att säga antingen eller då huvuduppdraget är det statliga uppdraget, men att man i det dagliga arbetet i vardagen som rektor är kommunal tjänsteman: “Verktyget är ju kommunen, men innehållet är ju det statliga” (rektor stor1). En rektor i en mellanstor kommun betraktar sig som rektor huvudsakligen, samtidigt som han oundvikligen också indirekt betraktar sig som en statlig tjänsteman och en kommunal tjänsteman, och därför lever i tre paralleller samtidigt (rektor mellanstor2). Det finns också en stark professionsaspekt. En rektor i en stor kommun ser på sig själv som rektor som “demokratins väktare” i bemärkelsen att rektorn har moraliska och etiska principer att förhålla sig till och fatta beslut utifrån en plattform som ska främja demokrati och allas rättigheter.

Upplever du som rektor en konflikt mellan kommunal och statlig styrning så är det din egen yrkesetik som måste fälla avgörandet (rektor stor3).

6.3.4 Riktade statsbidrag till grundskolan som statligt styrmedel

Utöver skollagen och den kommunala budgeten så nämns de riktade statsbidragen av flertalet rektorer som det viktigaste styrmedlet de har att förhålla sig till. Den bild av de riktade statsbidragen som tjänstemännen i den centrala förvaltningen förmedlar, delar rektorerna i stora drag, där det eventuellt går att skönja en mer splittrad bild. Kritiken grundar sig i samma principer och jag hänvisar därför till avsnitt 6.2.3 Riktade statsbidrag till grundskolan som statlig verksamhet för en mer ingående beskrivning. En viktig aspekt i sammanhanget är att rektorerna själva generellt sett - med vissa enskilda variationer - inte är särskilt delaktiga i processen kring att söka de riktade statsbidragen då det huvudsakligen är förvaltningens ansvar. Jag kommer att fokusera på ett par aspekter som rektorerna särskilt har framfört.

Rektorernas huvudsakliga problem med de riktade statsbidragen är kopplade till budgetprocessen. Flertalet rektorer talar om att de riktade statsbidragen, på grund av att de “kommer in från sidan” då de inte är en del av den kommunala budgeten, skapar en ryckighet och försvårar planeringen i rektorernas arbete utifrån deras egen hårt åtstramade budget. I en liten kommun där utrymmet för att justera i budget från ett verksamhetsår till ett annat om ett riktat statsbidrag skulle försvinna, är betydligt svårare än i en stor kommun (rektor stor1). En rektor i en mellanstor kommun påtalar att när kommunen hade som flest riktade statsbidrag så passade man på att spara desto mer genom att räkna in statsbidragen i den kommunala budgeten, vilket innebar att det blev ett tufft ekonomiskt läge när de riktade statsbidragen försvann en efter en:

När statsbidragen har varit ett faktum i så många år har de inte varit där som guldkant, utan det har varit ett sätt [för den kommunala politiken] att finansiera kärnverksamhet. Det har varit en konstgjord andning. Sen står vi där utan statsbidrag och då blir smällen desto tuffare (rektor mellanstor1).

En rektor i en annan mellanstor kommun instämmer, och påtalar att de riktade statsbidragen inte hänger med i “den kommunala ekonomiska fördelningssnurran” och att det kan slå väldigt, väldigt snett om man inte är vaksam och ligger steget före, vilket kommunen ofta inte gör (rektor mellanstor2). Därför är det ett par rektorer som också lyfter fram fördelarna med när det finns krav från staten vad pengarna ska finansiera genom att de är öronmärkta så att de inte försvinner i väg i den kommunala budgeten (rektor mellanstor2; rektor stor2). Viktigt att poängtera i sammanhanget är också att dessa bidrag inte får vara för detaljerade och specifika.